【文章內(nèi)容簡介】 審計(jì)報(bào)告的結(jié)論。如果這種分歧無法通過討論得到解決，我們在報(bào)告中就須認(rèn)真作出解釋，并說明產(chǎn)生意見分歧的原因。 由于審計(jì)報(bào)告要面向社會公布，并且在絕大多數(shù)情況下會成為公共賬目委員會聽證會的主題，審計(jì)報(bào)告的交換意見階段持續(xù)時(shí)間較長。因此，我們要在與被審計(jì)單位保持建設(shè)性關(guān)系的同時(shí)，注意控制交換意見過程，盡量縮短其時(shí)間。 交換意見的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括： ——與首席財(cái)務(wù)官員交換意見。首先與首席財(cái)務(wù)官員或其指派的其他人員交換對審計(jì)報(bào)告草案的意見。這個(gè)層次上的交換意見通常會經(jīng)歷幾個(gè)回合的反復(fù)討論和修改。 ——與會計(jì)主管官員交換意見。審計(jì)報(bào)告草案一旦在得到被審計(jì)單位工作人員的認(rèn)可，或者雖存在不同觀點(diǎn)但已界定清楚，就可以提交給主計(jì)審計(jì)長與會計(jì)主管官員正式交換意見。在這個(gè)階段，主計(jì)審計(jì)長還要與會計(jì)主管官員就新聞公告交換意見。 在某些情況下，尤其是對于一些需要加快進(jìn)度的審計(jì)項(xiàng)目，需要與被審計(jì)單位商定一個(gè)超常規(guī)的交換意見方式。但是，上述有關(guān)確認(rèn)事實(shí)和反映被審計(jì)單位觀點(diǎn)的基本原則仍然適用。 為了保證審計(jì)報(bào)告的公正和全面，在絕大多數(shù)情況下，我們還要向被審計(jì)單位之外的第三方征求對報(bào)告的意見。第三方可能是個(gè)人、公司、有代表性的團(tuán)體或者其他政府部門附屬機(jī)構(gòu)。他們的意見很重要，因?yàn)樗麄冊诒粚徲?jì)項(xiàng)目中擔(dān)負(fù)著重要角色，往往能夠提供一些有價(jià)值的意見，進(jìn)一步加深我們對審計(jì)項(xiàng)目的理解。在這種情況下，讓他們閱讀審計(jì)報(bào)告草案，并就其中涉及他們行為或觀點(diǎn)的內(nèi)容提出意見，是公正的做法。 在征求第三方對報(bào)告草案的意見同時(shí)，需要注意考慮潛在的可能引起的沖突。一方面，如果第三方與審計(jì)報(bào)告有關(guān)，但沒有機(jī)會評論報(bào)告是否準(zhǔn)確公正，我們就會受到批評。另一方面，要警惕報(bào)告草案的內(nèi)容可能會招致批評，個(gè)別自覺冤屈的一方甚至可能以誹謗為由起訴我們，比如我們向某個(gè)第三方披露了有關(guān)另一方的信息。如果這種情況發(fā)生的可能性較大，審計(jì)組就要向政策法規(guī)室咨詢最佳解決辦法。我們與其他方面的關(guān)系●與其他審計(jì)機(jī)構(gòu)的關(guān)系 圖5介紹了英國公共審計(jì)的職責(zé)范圍劃分。國家審計(jì)署與其他審計(jì)機(jī)構(gòu)保持定期的、積極的聯(lián)系，以確保彼此的工作相互補(bǔ)充且不重復(fù)，并通過廣泛合作來擴(kuò)大審計(jì)成果，是非常重要的。因此，績效審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及審計(jì)組需要熟悉相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)其他審計(jì)機(jī)構(gòu)的發(fā)展計(jì)劃，在制定審計(jì)署審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，經(jīng)常向他們咨詢有關(guān)情況。 從更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展角度出發(fā)，圖5列出的幾個(gè)國家級審計(jì)機(jī)構(gòu)共同成立了“公共審計(jì)論壇”，論壇的核心任務(wù)是研究公共審計(jì)的發(fā)展思路。可概括如下： ——研究各審計(jì)機(jī)構(gòu)共同面臨的戰(zhàn)略性問題； ——增強(qiáng)各審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的現(xiàn)有合作； ——界定公共審計(jì)的組成部分； ——就審計(jì)準(zhǔn)則的運(yùn)用和公共機(jī)構(gòu)審計(jì)實(shí)務(wù)提出建議； ——制定公共機(jī)構(gòu)審計(jì)人員適用的審計(jì)準(zhǔn)則（審計(jì)實(shí)務(wù)委員會沒有此類準(zhǔn)則）； ——建議如何解決共同面臨的技術(shù)問題，并推廣在處理共性問題方面好的或創(chuàng)新做法； ——在不評論政府政策的前提下，認(rèn)真研究政府的新舉措或建議對公共審計(jì)的影響。 ?！衽c特別委員會的關(guān)系 部門特別委員會每年要對各種各樣的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，按照下議院的慣例，特別委員會有權(quán)在他們認(rèn)為合適的時(shí)候，詢問相關(guān)人員或調(diào)閱相關(guān)文件和記錄。部門特別委員會與公共賬目委員會的不同在于它們要檢查政策的制訂。在審計(jì)報(bào)告未提交給議會之前，公共賬目委員會可以向特別委員會提供從國家審計(jì)署那里取得的有關(guān)材料（已經(jīng)征得有關(guān)政府部門或者相關(guān)單位同意）。在征得公共賬目委員會同意后，特別委員會可以獲得審計(jì)報(bào)告。特別委員會經(jīng)常對與績效有關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行檢查。我們與特別委員會的聯(lián)絡(luò)員保持定期聯(lián)系，交流各自的工作設(shè)想，并向特別委員會提供越來越多的支持?！衽c中央政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系 在實(shí)施績效審計(jì)的過程中，我們常常要與中央政府的各部門加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，以確保公共服務(wù)的效率，促進(jìn)公共部門進(jìn)行改革創(chuàng)新。這些部門包括財(cái)政部、內(nèi)閣辦公室的戰(zhàn)略研究室、首相公共服務(wù)改革辦公室和政府貿(mào)易辦公室。與公共審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系一樣，我們的績效審計(jì)不是這些部門檢查和行動(dòng)的重復(fù)而是補(bǔ)充他們的工作，同時(shí)也利用各種機(jī)會相互學(xué)習(xí)?！衽c其他公共機(jī)構(gòu)的關(guān)系 我們要與其他公共機(jī)構(gòu)保持廣泛的聯(lián)系，包括議會行政管理專署和衛(wèi)生事業(yè)專署，他們負(fù)責(zé)對議員、社會公眾以及各類檢查機(jī)構(gòu)提出的申訴或不滿進(jìn)行調(diào)查。在績效審計(jì)中，我們還要聽取各相關(guān)利益主體、志愿團(tuán)體和學(xué)術(shù)界的建議。第二部分：如何成功實(shí)施績效審計(jì)？ 本手冊力求避免對如何成功實(shí)施績效審計(jì)作出過多的硬性規(guī)定。因?yàn)檫@樣做，對于國家審計(jì)署保持和增強(qiáng)審計(jì)方式方法的靈活性及其上報(bào)議會審計(jì)成果的多樣性，是大有好處的。而且，各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的成功取決于明顯不同的因素。 然而，本部分闡述的基本原則仍應(yīng)貫穿于所有的績效審計(jì)項(xiàng)目。在績效審計(jì)過程中，審計(jì)組應(yīng)認(rèn)真考慮下列各項(xiàng)要素，并對其進(jìn)行充分研究。這些要素包括： （a）審計(jì)準(zhǔn)備 ——選擇恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)項(xiàng)目 ——實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)管理制度 ——對審計(jì)中需回答的問題予以清晰歸類 ——適當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法體系 （b）審計(jì)實(shí)施 ——取得充分、相關(guān)和可靠的審計(jì)證據(jù) ——提供簡潔明了的審計(jì)信息 ——組織好與被審計(jì)單位交換意見 ——有效發(fā)布審計(jì)信息 （c）跟蹤檢查 ——實(shí)現(xiàn)增值并擴(kuò)大了影響 ——建設(shè)性的事后檢查和質(zhì)量保證工作（a）審計(jì)準(zhǔn)備●選擇恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)項(xiàng)目 盡管議員或公共賬目委員會主席有時(shí)會要求國家審計(jì)署對特定項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，但大部分績效審計(jì)項(xiàng)目是由國家審計(jì)署自行確定的。合適的績效審計(jì)項(xiàng)目選題往往源自政策、資源分配或管理方式的變革結(jié)果。這些選題可能是值得進(jìn)行獨(dú)立詳查的新措施或一套新目標(biāo)，也可能是因明顯的效益低下、鋪張浪費(fèi)或使用不當(dāng)而引起公眾關(guān)注的事項(xiàng)。 確定合適的績效審計(jì)項(xiàng)目需獲得正確的信息，通?？蓮膱D7所列示的諸多來源渠道獲得相關(guān)信息。國家審計(jì)署圖書館可以提供專項(xiàng)績效審計(jì)研究服務(wù)來幫助審計(jì)人員從所有表列的來源中確認(rèn)相關(guān)的背景資料。圖7 背景資料來源來自被審計(jì)單位：年度報(bào)告和業(yè)務(wù)計(jì)劃等重要文件資源數(shù)據(jù)業(yè)績和目標(biāo)會計(jì)賬簿網(wǎng)頁網(wǎng)頁來自外部相關(guān)利益主體：媒體報(bào)道學(xué)術(shù)研究報(bào)告專業(yè)團(tuán)體的出版物智囊團(tuán)、代表團(tuán)和慈善機(jī)構(gòu)的報(bào)告來自議會和審計(jì)署：國家審計(jì)署以前的審計(jì)報(bào)告公共賬目委員會的報(bào)告和證據(jù)財(cái)政問題紀(jì)要國家審計(jì)署財(cái)務(wù)審計(jì)資料議會紀(jì)要和質(zhì)詢報(bào)告特別委員會的報(bào)告來自其他審計(jì)或檢查機(jī)構(gòu)：內(nèi)部審計(jì)工作報(bào)告監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告審計(jì)委員會、蘇格蘭審計(jì)署或北愛爾蘭審計(jì)署的文件其他國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告 重要的是，一個(gè)合適的績效審計(jì)項(xiàng)目應(yīng)是一個(gè)能實(shí)現(xiàn)增值且能獲得預(yù)期經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目。確定這樣的審計(jì)項(xiàng)目需咨詢財(cái)務(wù)審計(jì)人員，他們因工作關(guān)系非常了解被審計(jì)的政府部門的業(yè)務(wù)和主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。我們需要評價(jià)能否通過績效審計(jì)得出明確結(jié)論和提供管理建議，并促進(jìn)政府部門改進(jìn)工作。如果相關(guān)利益主體參與確定績效審計(jì)項(xiàng)目，那么，促進(jìn)政府部門改進(jìn)工作的可能性會更大。因此，我們通常會盡量選擇公共賬目委員會、議會、被審計(jì)單位、媒體和公眾關(guān)注的項(xiàng)目。 確定某個(gè)績效審計(jì)選項(xiàng)是否恰當(dāng)以及什么時(shí)候開展績效審計(jì)，有賴于審慎的評價(jià)工作。對項(xiàng)目績效進(jìn)行全面審查可能不是最有效地節(jié)省成本的工作方法。有時(shí)，采取與被審計(jì)單位討論審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)等其他方法，也能取得很好效果。 如果我們認(rèn)為某個(gè)選題是恰當(dāng)?shù)模_定該項(xiàng)目的時(shí)間安排還將取決于許多因素，包括項(xiàng)目的相對重要性、國家審計(jì)署和公共賬目委員會以前年度的報(bào)告、內(nèi)部審計(jì)或監(jiān)督機(jī)構(gòu)等其他機(jī)構(gòu)的工作情況。此外，在國家審計(jì)署績效審計(jì)總體計(jì)劃中尚需對項(xiàng)目選題進(jìn)行平衡。我們應(yīng)意識到，對被審計(jì)單位而言，向國家審計(jì)署提供信息、就審計(jì)報(bào)告內(nèi)容與國家審計(jì)署進(jìn)行溝通和應(yīng)付公共賬目委員會的質(zhì)詢，工作量很大。因此，我們應(yīng)合理安排審計(jì)時(shí)間，集中精力對行政性機(jī)構(gòu)和非政府部門公共機(jī)構(gòu)的活動(dòng)進(jìn)行充分研究，重點(diǎn)關(guān)注諸如衛(wèi)生、安全、房屋等主要政府部門的審計(jì)負(fù)擔(dān)。 國家審計(jì)署績效審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃應(yīng)兼顧政府收入和支出，并能適時(shí)調(diào)整。因?yàn)榄h(huán)境變化有時(shí)會使一些計(jì)劃項(xiàng)目不合時(shí)宜，或需要在短期內(nèi)完成一些新項(xiàng)目。所以，績效審計(jì)組應(yīng)確認(rèn)多個(gè)審計(jì)選項(xiàng)，并將部分項(xiàng)目作為預(yù)備項(xiàng)目。 在確認(rèn)合適的績效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)需考慮如下主要內(nèi)容： ——分析被審計(jì)單位情況，確認(rèn)其影響成本的主要因素、本部門的重點(diǎn)問題、既定目的和目標(biāo)。 ——定期與財(cái)務(wù)審計(jì)人員溝通，以便明確審計(jì)范圍和評估固有風(fēng)險(xiǎn)，從而決定是開展審計(jì)調(diào)查，還是實(shí)施全面審計(jì)。 ——確認(rèn)被審計(jì)單位內(nèi)的重要人員，與之保持經(jīng)常聯(lián)系，密切關(guān)注被審計(jì)單位業(yè)務(wù)的進(jìn)展情況。應(yīng)把這種溝通作為一項(xiàng)經(jīng)常性而非年度內(nèi)偶爾一次的工作。 ——確認(rèn)與被審計(jì)單位相關(guān)的職業(yè)團(tuán)體、學(xué)術(shù)及其他專家機(jī)構(gòu)，并在研究績效審計(jì)項(xiàng)目選題建議的過程中向其咨詢。 ——也可以邀請那些經(jīng)常應(yīng)邀出任專家組成員，對單個(gè)績效審計(jì)項(xiàng)目發(fā)表咨詢意見的外部專家和評論員，來幫助分析審計(jì)領(lǐng)域，提供績效審計(jì)項(xiàng)目建議。 ——始終讓被審計(jì)單位了解我們?yōu)榇_定績效審計(jì)項(xiàng)目所做的工作，并與他們就今后績效審計(jì)工作如何開展進(jìn)行討論。 ——關(guān)注檢查機(jī)構(gòu)和特別委員會等其他機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行的工作，并考慮其是否會影響國家審計(jì)署績效審計(jì)計(jì)劃項(xiàng)目的潛在價(jià)值?！駥?shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)管理制度 過去，績效審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，在項(xiàng)目計(jì)劃的報(bào)告年度內(nèi)，只能就非常項(xiàng)目提交審計(jì)報(bào)告的現(xiàn)象非常普遍。其結(jié)果是，審計(jì)時(shí)間太長，審計(jì)信息發(fā)布大量集中于報(bào)告年度的末期，即一月到三月之間。這種情況，不僅使國家審計(jì)署向公共賬目委員會提交報(bào)告的流程不夠均衡，而且給政府部門和主計(jì)審計(jì)長帶來了不合理的時(shí)間壓力，長此以往則難以為繼。同時(shí)，審計(jì)報(bào)告也會因?yàn)樘峤唤o議會時(shí)不再具有時(shí)效性或相關(guān)性而失去應(yīng)有的影響。因此，我們應(yīng)當(dāng)引進(jìn)更嚴(yán)格、更有效的項(xiàng)目管理機(jī)制，縮短審計(jì)時(shí)間，避免出現(xiàn)上述報(bào)告年度末期集中提交審計(jì)報(bào)告的現(xiàn)象。 審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在確保合理規(guī)劃和監(jiān)管審計(jì)項(xiàng)目方面起著關(guān)鍵作用。整個(gè)現(xiàn)場審計(jì)工作應(yīng)按照審計(jì)組與高級管理人員簽署的項(xiàng)目合同來開展，該合同明確規(guī)定應(yīng)提交哪些審計(jì)成果、什么時(shí)間提交，以及可利用哪些審計(jì)資源。這要求我們必須建立嚴(yán)格的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，明確規(guī)定審計(jì)項(xiàng)目內(nèi)容和審計(jì)資源配置，以保證在盡可能短的時(shí)間內(nèi)提交高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告。高質(zhì)量審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的詳細(xì)構(gòu)成要素，列示于本手冊第三部分質(zhì)量環(huán)節(jié)1中。 為縮短審計(jì)時(shí)間，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)不同階段的工作需要靈活調(diào)度審計(jì)資源。例如，為加快現(xiàn)場審計(jì)工作進(jìn)度，可安排大量審計(jì)人員以快速收集數(shù)據(jù)；在起草審計(jì)報(bào)告、負(fù)責(zé)審計(jì)信息溝通階段，則布置少量人員。這樣做是非常有效的。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可采用多種方法達(dá)到靈活配置審計(jì)資源的目的，例如，雇傭外部咨詢?nèi)藛T從事部分現(xiàn)場審計(jì)工作，或者，在審計(jì)工作最緊張的階段，借用其他績效審計(jì)組的審計(jì)人員或雇傭受過專門訓(xùn)練的人員。審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人最重要的職責(zé)之一就是有效規(guī)劃和協(xié)調(diào)國家審計(jì)署內(nèi)外資源，著眼于在規(guī)定時(shí)間和成本預(yù)算內(nèi)提交審計(jì)報(bào)告。 為實(shí)現(xiàn)按期提交審計(jì)報(bào)告的目標(biāo)，可采用多種項(xiàng)目管理工具和措施，包括： ——將提交審計(jì)報(bào)告的準(zhǔn)確時(shí)間告訴所有審計(jì)人員。 ——規(guī)定并告知主要審計(jì)事項(xiàng)的完成時(shí)間，例如，完成現(xiàn)場審計(jì)各項(xiàng)主要工作的時(shí)間，完成審計(jì)報(bào)告提綱的時(shí)間，向?qū)徲?jì)長助理提交審計(jì)報(bào)告初稿的時(shí)間。 ——編制審計(jì)人員和審計(jì)時(shí)間安排計(jì)劃。 ——使用甘特圖（Gantt Charts）等項(xiàng)目管理工具，確定關(guān)鍵審計(jì)任務(wù)和完成截止時(shí)間，以保證項(xiàng)目按計(jì)劃完成。 ——定期審核已發(fā)生的審計(jì)費(fèi)用和整個(gè)績效審計(jì)期間可能發(fā)生的費(fèi)用。 ——召開會議復(fù)核工作進(jìn)程，一旦發(fā)現(xiàn)面臨不能按期完成規(guī)定任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就制定應(yīng)對措施。 ——根據(jù)檔案管理手冊的規(guī)定，制定項(xiàng)目文件（包括紙質(zhì)和電子）具體管理辦法。 急于求成的態(tài)度往往會使我們低估或者忽視不能按期提交高質(zhì)量審計(jì)報(bào)告的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)包括難以獲得可靠的數(shù)據(jù)、被審計(jì)單位不積極配合和審計(jì)力量不足等問題。在審計(jì)起始階段，審計(jì)人員應(yīng)完成風(fēng)險(xiǎn)評估。評估工作應(yīng)確定主要相關(guān)利益主體及不能按期提交審計(jì)報(bào)告的風(fēng)險(xiǎn)，并分別就每個(gè)相關(guān)利益主體確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域： ——在什么地方容易出錯(cuò)？ ——出錯(cuò)的可能性有多大？ ——會產(chǎn)生什么后果？ ——如何降低出錯(cuò)機(jī)率？ ——如何控制風(fēng)險(xiǎn)，并按規(guī)定完成任務(wù)？ 完成上述風(fēng)險(xiǎn)評估并在審計(jì)過程中隨時(shí)參閱，有助于審計(jì)組更好地控制風(fēng)險(xiǎn)，并在問題出現(xiàn)時(shí)及時(shí)、有效地處理。附錄2將詳細(xì)說明如何實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)管理?！駥徲?jì)中需回答的問題予以清晰歸類 在起草績效審計(jì)項(xiàng)目建議時(shí)，審計(jì)組通常要提出兩到三個(gè)審計(jì)中需回答的概括性問題。但是，一旦開始著手詳細(xì)的審計(jì)準(zhǔn)備，審計(jì)組就必須確定可能涉及到的覆蓋所有層次的總體問題及分項(xiàng)問題。目前，大多數(shù)審計(jì)組在分析問題時(shí)，按慣例常采用問題解析法和碰頭會。在附錄3中詳細(xì)介紹了該方法。根據(jù)問題解析法和碰頭會，審計(jì)過程中需考慮的各個(gè)問題應(yīng)當(dāng)： 互相排斥——問題不能交叉重疊； 融合為一——所有問題歸結(jié)在一起應(yīng)能涵蓋審計(jì)項(xiàng)目的各個(gè)方面。 對任何項(xiàng)目的績效審計(jì)，都可能存在著大量的需要研究的問題。 例如：對納入國民保健計(jì)劃的手術(shù)室進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮以下一個(gè)或多個(gè)方面（但基本上不會考慮所有方面）： ——設(shè)計(jì)和目標(biāo)的符合程度 ——建筑質(zhì)量和維持成本 ——診治病人數(shù)量 ——適用手術(shù)器具的配備程度 ——整潔度 ——利用率 ——手術(shù)安排清單 ——取消手術(shù)的頻率和原因。