【文章內容簡介】 審計報告的結論。如果這種分歧無法通過討論得到解決，我們在報告中就須認真作出解釋，并說明產生意見分歧的原因。 由于審計報告要面向社會公布，并且在絕大多數(shù)情況下會成為公共賬目委員會聽證會的主題，審計報告的交換意見階段持續(xù)時間較長。因此，我們要在與被審計單位保持建設性關系的同時，注意控制交換意見過程，盡量縮短其時間。 交換意見的關鍵環(huán)節(jié)包括： ——與首席財務官員交換意見。首先與首席財務官員或其指派的其他人員交換對審計報告草案的意見。這個層次上的交換意見通常會經歷幾個回合的反復討論和修改。 ——與會計主管官員交換意見。審計報告草案一旦在得到被審計單位工作人員的認可，或者雖存在不同觀點但已界定清楚，就可以提交給主計審計長與會計主管官員正式交換意見。在這個階段，主計審計長還要與會計主管官員就新聞公告交換意見。 在某些情況下，尤其是對于一些需要加快進度的審計項目，需要與被審計單位商定一個超常規(guī)的交換意見方式。但是，上述有關確認事實和反映被審計單位觀點的基本原則仍然適用。 為了保證審計報告的公正和全面，在絕大多數(shù)情況下，我們還要向被審計單位之外的第三方征求對報告的意見。第三方可能是個人、公司、有代表性的團體或者其他政府部門附屬機構。他們的意見很重要，因為他們在被審計項目中擔負著重要角色，往往能夠提供一些有價值的意見，進一步加深我們對審計項目的理解。在這種情況下，讓他們閱讀審計報告草案，并就其中涉及他們行為或觀點的內容提出意見，是公正的做法。 在征求第三方對報告草案的意見同時，需要注意考慮潛在的可能引起的沖突。一方面，如果第三方與審計報告有關，但沒有機會評論報告是否準確公正，我們就會受到批評。另一方面，要警惕報告草案的內容可能會招致批評，個別自覺冤屈的一方甚至可能以誹謗為由起訴我們，比如我們向某個第三方披露了有關另一方的信息。如果這種情況發(fā)生的可能性較大，審計組就要向政策法規(guī)室咨詢最佳解決辦法。我們與其他方面的關系●與其他審計機構的關系 圖5介紹了英國公共審計的職責范圍劃分。國家審計署與其他審計機構保持定期的、積極的聯(lián)系，以確保彼此的工作相互補充且不重復，并通過廣泛合作來擴大審計成果，是非常重要的。因此，績效審計項目負責人及審計組需要熟悉相關領域內其他審計機構的發(fā)展計劃，在制定審計署審計項目計劃時，經常向他們咨詢有關情況。 從更長遠的戰(zhàn)略發(fā)展角度出發(fā)，圖5列出的幾個國家級審計機構共同成立了“公共審計論壇”，論壇的核心任務是研究公共審計的發(fā)展思路?？筛爬ㄈ缦拢? ——研究各審計機構共同面臨的戰(zhàn)略性問題； ——增強各審計機構之間的現(xiàn)有合作； ——界定公共審計的組成部分； ——就審計準則的運用和公共機構審計實務提出建議； ——制定公共機構審計人員適用的審計準則（審計實務委員會沒有此類準則）； ——建議如何解決共同面臨的技術問題，并推廣在處理共性問題方面好的或創(chuàng)新做法； ——在不評論政府政策的前提下，認真研究政府的新舉措或建議對公共審計的影響。 ?！衽c特別委員會的關系 部門特別委員會每年要對各種各樣的項目進行檢查，按照下議院的慣例，特別委員會有權在他們認為合適的時候，詢問相關人員或調閱相關文件和記錄。部門特別委員會與公共賬目委員會的不同在于它們要檢查政策的制訂。在審計報告未提交給議會之前，公共賬目委員會可以向特別委員會提供從國家審計署那里取得的有關材料（已經征得有關政府部門或者相關單位同意）。在征得公共賬目委員會同意后，特別委員會可以獲得審計報告。特別委員會經常對與績效有關的項目進行檢查。我們與特別委員會的聯(lián)絡員保持定期聯(lián)系，交流各自的工作設想，并向特別委員會提供越來越多的支持?！衽c中央政府機構的關系 在實施績效審計的過程中，我們常常要與中央政府的各部門加強聯(lián)絡，以確保公共服務的效率，促進公共部門進行改革創(chuàng)新。這些部門包括財政部、內閣辦公室的戰(zhàn)略研究室、首相公共服務改革辦公室和政府貿易辦公室。與公共審計機構之間的關系一樣，我們的績效審計不是這些部門檢查和行動的重復而是補充他們的工作，同時也利用各種機會相互學習?！衽c其他公共機構的關系 我們要與其他公共機構保持廣泛的聯(lián)系，包括議會行政管理專署和衛(wèi)生事業(yè)專署，他們負責對議員、社會公眾以及各類檢查機構提出的申訴或不滿進行調查。在績效審計中，我們還要聽取各相關利益主體、志愿團體和學術界的建議。第二部分：如何成功實施績效審計？ 本手冊力求避免對如何成功實施績效審計作出過多的硬性規(guī)定。因為這樣做，對于國家審計署保持和增強審計方式方法的靈活性及其上報議會審計成果的多樣性，是大有好處的。而且，各個審計項目的成功取決于明顯不同的因素。 然而，本部分闡述的基本原則仍應貫穿于所有的績效審計項目。在績效審計過程中，審計組應認真考慮下列各項要素，并對其進行充分研究。這些要素包括： （a）審計準備 ——選擇恰當?shù)膶徲嬳椖? ——實行嚴格的項目和風險管理制度 ——對審計中需回答的問題予以清晰歸類 ——適當?shù)膶徲嫹椒w系 （b）審計實施 ——取得充分、相關和可靠的審計證據(jù) ——提供簡潔明了的審計信息 ——組織好與被審計單位交換意見 ——有效發(fā)布審計信息 （c）跟蹤檢查 ——實現(xiàn)增值并擴大了影響 ——建設性的事后檢查和質量保證工作（a）審計準備●選擇恰當?shù)膶徲嬳椖? 盡管議員或公共賬目委員會主席有時會要求國家審計署對特定項目進行審計，但大部分績效審計項目是由國家審計署自行確定的。合適的績效審計項目選題往往源自政策、資源分配或管理方式的變革結果。這些選題可能是值得進行獨立詳查的新措施或一套新目標，也可能是因明顯的效益低下、鋪張浪費或使用不當而引起公眾關注的事項。 確定合適的績效審計項目需獲得正確的信息，通?？蓮膱D7所列示的諸多來源渠道獲得相關信息。國家審計署圖書館可以提供專項績效審計研究服務來幫助審計人員從所有表列的來源中確認相關的背景資料。圖7 背景資料來源來自被審計單位：年度報告和業(yè)務計劃等重要文件資源數(shù)據(jù)業(yè)績和目標會計賬簿網頁網頁來自外部相關利益主體：媒體報道學術研究報告專業(yè)團體的出版物智囊團、代表團和慈善機構的報告來自議會和審計署：國家審計署以前的審計報告公共賬目委員會的報告和證據(jù)財政問題紀要國家審計署財務審計資料議會紀要和質詢報告特別委員會的報告來自其他審計或檢查機構：內部審計工作報告監(jiān)督機構報告審計委員會、蘇格蘭審計署或北愛爾蘭審計署的文件其他國家最高審計機關的報告 重要的是，一個合適的績效審計項目應是一個能實現(xiàn)增值且能獲得預期經濟影響的項目。確定這樣的審計項目需咨詢財務審計人員，他們因工作關系非常了解被審計的政府部門的業(yè)務和主要風險領域。我們需要評價能否通過績效審計得出明確結論和提供管理建議，并促進政府部門改進工作。如果相關利益主體參與確定績效審計項目，那么，促進政府部門改進工作的可能性會更大。因此，我們通常會盡量選擇公共賬目委員會、議會、被審計單位、媒體和公眾關注的項目。 確定某個績效審計選項是否恰當以及什么時候開展績效審計，有賴于審慎的評價工作。對項目績效進行全面審查可能不是最有效地節(jié)省成本的工作方法。有時，采取與被審計單位討論審計監(jiān)督的重點等其他方法，也能取得很好效果。 如果我們認為某個選題是恰當?shù)?，確定該項目的時間安排還將取決于許多因素，包括項目的相對重要性、國家審計署和公共賬目委員會以前年度的報告、內部審計或監(jiān)督機構等其他機構的工作情況。此外，在國家審計署績效審計總體計劃中尚需對項目選題進行平衡。我們應意識到，對被審計單位而言，向國家審計署提供信息、就審計報告內容與國家審計署進行溝通和應付公共賬目委員會的質詢，工作量很大。因此，我們應合理安排審計時間，集中精力對行政性機構和非政府部門公共機構的活動進行充分研究，重點關注諸如衛(wèi)生、安全、房屋等主要政府部門的審計負擔。 國家審計署績效審計項目計劃應兼顧政府收入和支出，并能適時調整。因為環(huán)境變化有時會使一些計劃項目不合時宜，或需要在短期內完成一些新項目。所以，績效審計組應確認多個審計選項，并將部分項目作為預備項目。 在確認合適的績效審計項目時需考慮如下主要內容： ——分析被審計單位情況，確認其影響成本的主要因素、本部門的重點問題、既定目的和目標。 ——定期與財務審計人員溝通，以便明確審計范圍和評估固有風險，從而決定是開展審計調查，還是實施全面審計。 ——確認被審計單位內的重要人員，與之保持經常聯(lián)系，密切關注被審計單位業(yè)務的進展情況。應把這種溝通作為一項經常性而非年度內偶爾一次的工作。 ——確認與被審計單位相關的職業(yè)團體、學術及其他專家機構，并在研究績效審計項目選題建議的過程中向其咨詢。 ——也可以邀請那些經常應邀出任專家組成員，對單個績效審計項目發(fā)表咨詢意見的外部專家和評論員，來幫助分析審計領域，提供績效審計項目建議。 ——始終讓被審計單位了解我們?yōu)榇_定績效審計項目所做的工作，并與他們就今后績效審計工作如何開展進行討論。 ——關注檢查機構和特別委員會等其他機構正在進行的工作，并考慮其是否會影響國家審計署績效審計計劃項目的潛在價值?！駥嵭袊栏竦捻椖亢惋L險管理制度 過去，績效審計項目進展緩慢，在項目計劃的報告年度內，只能就非常項目提交審計報告的現(xiàn)象非常普遍。其結果是，審計時間太長，審計信息發(fā)布大量集中于報告年度的末期，即一月到三月之間。這種情況，不僅使國家審計署向公共賬目委員會提交報告的流程不夠均衡，而且給政府部門和主計審計長帶來了不合理的時間壓力，長此以往則難以為繼。同時，審計報告也會因為提交給議會時不再具有時效性或相關性而失去應有的影響。因此，我們應當引進更嚴格、更有效的項目管理機制，縮短審計時間，避免出現(xiàn)上述報告年度末期集中提交審計報告的現(xiàn)象。 審計項目負責人在確保合理規(guī)劃和監(jiān)管審計項目方面起著關鍵作用。整個現(xiàn)場審計工作應按照審計組與高級管理人員簽署的項目合同來開展，該合同明確規(guī)定應提交哪些審計成果、什么時間提交，以及可利用哪些審計資源。這要求我們必須建立嚴格的審計項目計劃，明確規(guī)定審計項目內容和審計資源配置，以保證在盡可能短的時間內提交高質量的審計報告。高質量審計項目計劃的詳細構成要素，列示于本手冊第三部分質量環(huán)節(jié)1中。 為縮短審計時間，項目負責人應根據(jù)不同階段的工作需要靈活調度審計資源。例如，為加快現(xiàn)場審計工作進度，可安排大量審計人員以快速收集數(shù)據(jù)；在起草審計報告、負責審計信息溝通階段，則布置少量人員。這樣做是非常有效的。項目負責人可采用多種方法達到靈活配置審計資源的目的，例如，雇傭外部咨詢人員從事部分現(xiàn)場審計工作，或者，在審計工作最緊張的階段，借用其他績效審計組的審計人員或雇傭受過專門訓練的人員。審計項目負責人最重要的職責之一就是有效規(guī)劃和協(xié)調國家審計署內外資源，著眼于在規(guī)定時間和成本預算內提交審計報告。 為實現(xiàn)按期提交審計報告的目標，可采用多種項目管理工具和措施，包括： ——將提交審計報告的準確時間告訴所有審計人員。 ——規(guī)定并告知主要審計事項的完成時間，例如，完成現(xiàn)場審計各項主要工作的時間，完成審計報告提綱的時間，向審計長助理提交審計報告初稿的時間。 ——編制審計人員和審計時間安排計劃。 ——使用甘特圖（Gantt Charts）等項目管理工具，確定關鍵審計任務和完成截止時間，以保證項目按計劃完成。 ——定期審核已發(fā)生的審計費用和整個績效審計期間可能發(fā)生的費用。 ——召開會議復核工作進程，一旦發(fā)現(xiàn)面臨不能按期完成規(guī)定任務的風險時，就制定應對措施。 ——根據(jù)檔案管理手冊的規(guī)定，制定項目文件（包括紙質和電子）具體管理辦法。 急于求成的態(tài)度往往會使我們低估或者忽視不能按期提交高質量審計報告的風險。這些風險包括難以獲得可靠的數(shù)據(jù)、被審計單位不積極配合和審計力量不足等問題。在審計起始階段，審計人員應完成風險評估。評估工作應確定主要相關利益主體及不能按期提交審計報告的風險，并分別就每個相關利益主體確定相應的風險領域： ——在什么地方容易出錯？ ——出錯的可能性有多大？ ——會產生什么后果？ ——如何降低出錯機率？ ——如何控制風險，并按規(guī)定完成任務？ 完成上述風險評估并在審計過程中隨時參閱，有助于審計組更好地控制風險，并在問題出現(xiàn)時及時、有效地處理。附錄2將詳細說明如何實施有效的風險管理?！駥徲嬛行杌卮鸬膯栴}予以清晰歸類 在起草績效審計項目建議時，審計組通常要提出兩到三個審計中需回答的概括性問題。但是，一旦開始著手詳細的審計準備，審計組就必須確定可能涉及到的覆蓋所有層次的總體問題及分項問題。目前，大多數(shù)審計組在分析問題時，按慣例常采用問題解析法和碰頭會。在附錄3中詳細介紹了該方法。根據(jù)問題解析法和碰頭會，審計過程中需考慮的各個問題應當： 互相排斥——問題不能交叉重疊； 融合為一——所有問題歸結在一起應能涵蓋審計項目的各個方面。 對任何項目的績效審計，都可能存在著大量的需要研究的問題。 例如：對納入國民保健計劃的手術室進行審計時，應考慮以下一個或多個方面（但基本上不會考慮所有方面）： ——設計和目標的符合程度 ——建筑質量和維持成本 ——診治病人數(shù)量 ——適用手術器具的配備程度 ——整潔度 ——利用率 ——手術安排清單 ——取消手術的頻率和原因。