小議金融消費者保護散論(編輯修改稿)
2025-08-23 11:51 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 、保監(jiān)會發(fā)布的大量行政規(guī)章和規(guī)章性文件。筆者認為，現(xiàn)有立法存在以下問題。 第一。沒有金融消費者保護的基本立法。一方面，《消費者權(quán)益保護法》只是針對一般商品和服務(wù)消費過程中如何保護消費者權(quán)利的專門法律，其第2條對消費者的定義過于狹窄，僅將“生活消費”納入保護范圍，“金融消費”由于消費對象的本質(zhì)差別而有顯著不同，難以適用?！ ×硪环矫?，“金融消費者”未被金融立法所采用，保護金融消費者利益作為金融監(jiān)管目標(biāo)未正式寫入法律之中。2003年，中國銀監(jiān)會從中國人民銀行分設(shè)出來后，確立了監(jiān)管工作新的理念、“四個監(jiān)管目標(biāo)”和“六條良好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)”。這和英國2000年《金融市場和服務(wù)法》規(guī)定的四大監(jiān)管目標(biāo)完全一致，不同之處僅在于，英國的監(jiān)管目標(biāo)寫進了法律，銀監(jiān)會的監(jiān)管目標(biāo)卻沒有完全寫入《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條和《商業(yè)銀行法》第1條提到“保護存款人和其他客戶的合法利益”，但它和“促進銀行業(yè)健康發(fā)展、保護商業(yè)銀行的合法權(quán)益”并列一起，沒有強調(diào)處于相對弱勢地位的消費者利益保護的特殊性和重要性；《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條將“維護公眾對銀行業(yè)的信心”寫入監(jiān)管目標(biāo)，第3章對銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)作了系統(tǒng)規(guī)定，卻沒有明確“為消費者提供適當(dāng)保護”，更沒有一個條文涉及到金融消費者保護?？上驳氖牵?006年正式施行的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》首次使用了“金融消費者”，指出商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新應(yīng)“滿足金融消費者和投資者日益增長的需求、充分維護金融消費者和投資者利益”，反映出銀行監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)向。證監(jiān)會較早提出“保護投資者利益是我們工作的重中之重”的口號，但“消費者”未被《證券法》所采用；保監(jiān)會將投保者視為“保險消費者”，但《保險法》也沒采用“消費者”?！ 〉诙Ｗo金融消費者的法律法規(guī)，主要是金融宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管機構(gòu)的行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件，法律效力層次較低，影響政府機構(gòu)的執(zhí)法效果，不利于保護金融消費者。例如，消費者與商業(yè)銀行之間發(fā)生利益沖突，如何進行調(diào)整，如何處理爭議，由哪個機構(gòu)處理，處理程序如何，怎樣保證程序的公平公正等具體問題，《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都沒做明確規(guī)定，目前主要依靠中國銀監(jiān)會2007年下發(fā)的《關(guān)于加強銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》。在現(xiàn)有監(jiān)管體制和行業(yè)自律體制都沒有對金融消費者給予足夠關(guān)注時，金融消費者的投訴往往直接訴諸司法途徑或者一般性行業(yè)的消費者保護機制。這種做法大大激化了金融機構(gòu)與消費者之間的對抗，導(dǎo)致金融機構(gòu)的聲譽受到嚴(yán)重損害。此外，相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性不夠，有的下位法與上位法造成沖突，或者是同等效力的法律法規(guī)相互重疊交叉，造成了法律真空，使金融消費者無所適從。例如，北京市工商局消保處負責(zé)人明確表示，股民、基民的行為從嚴(yán)格意義上說最終目的是一種投資經(jīng)營行為，不是消費者，不適用《消費者權(quán)益保護法》保護?！ ?二)金融消費者保護的現(xiàn)有機構(gòu) 對金融消費者具有保護職責(zé)的現(xiàn)有機構(gòu)，主要是消費者協(xié)會和金融監(jiān)管機構(gòu)。就消費者協(xié)會而言，鑒于工作人員專業(yè)技能、知識結(jié)構(gòu)、認識能力等多方面限制，以及金融消費難以納入《消費者權(quán)益保護法》調(diào)整范圍的限制，消費者協(xié)會對金融消費者的保護非常薄弱，基本處于“缺位”狀態(tài)。全國各地的消費者協(xié)會工作文件中，幾不可見金融消費的統(tǒng)計數(shù)據(jù)?！ ∥覈鹑诒O(jiān)管體制采取的是“一行三會”，即中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的分業(yè)監(jiān)管模式。在金融市場上，我們已習(xí)慣于從金融業(yè)不同領(lǐng)域的角度賦予客戶相應(yīng)身份：去銀行辦理存款時被稱之為“存款人”、與保險公司簽訂保險合同時被稱之為“保險相對人”，在證券交易所買賣股票等有價證券時被稱之為“投資人”。但是，隨著金融放松監(jiān)管、業(yè)務(wù)交叉與創(chuàng)新，以及綜合化經(jīng)營趨勢，金融產(chǎn)品和服務(wù)的界限日益模糊，以機構(gòu)作為監(jiān)管區(qū)分的做法已經(jīng)無法滿足市場的要求，實踐中極易導(dǎo)致相同性質(zhì)、相同類型的金融商品，在不同的金融行業(yè)內(nèi)適用的法律規(guī)范寬嚴(yán)不一的結(jié)果，銀行理財產(chǎn)品的監(jiān)管就是適例168。引。金融服務(wù)的商品化，使得存款人、保險相對人或投資人的身份區(qū)別越來越失去意義?？蛻暨x擇一項金融服務(wù)dz就是挑選商品，客戶就是金融市場上的消費者。但我國所有的金融監(jiān)管機構(gòu)中至今沒有專門部門負責(zé)消費者保護事務(wù)；即便是監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部，處理消費者投訴和解決糾紛的機制也相對缺失。如證監(jiān)會目前僅有一套具有政治色彩的非透明信訪制度。 此外，消費者協(xié)會和各監(jiān)管機構(gòu)對金融消費者的指導(dǎo)和教育都較為缺乏，使得金融消費者維權(quán)意識淡泊，這也助長了銀行等金融機構(gòu)的侵權(quán)行為?！ ?三)金融消費者的現(xiàn)有司法救濟 司法保護是金融消費者保護的最后救濟手段。當(dāng)前我國司法實踐存在若干亟須改進的問題，主要表現(xiàn)在訴訟周期長、訴訟費用高、舉證難和執(zhí)行難。前述金融消費者立法的不足，更是放大了這些問題。加之對金融案件，法院在受理、審理或執(zhí)行中有諸多顧慮，很難有效保護金融消
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