【文章內容簡介】 標的受害面積1700萬hm2左右。 另外，我國每年都有草地蟲害發(fā)生，達到防治指標的草原蟲害面積約550萬公頃左右，而每年防治達到指標的面積僅350萬公頃左右，難于達到有效控制的目的。由于生物群落中天敵數(shù)量的減少，一些草食性鼠類的種群數(shù)量則有擴大的趨勢，在繁殖高峰期，往往造成嚴重的危害。新疆、內蒙古、青海、四川等?。▍^(qū)）每年草地蟲害發(fā)生面積均在百萬公頃以上，且有蔓延之勢；陜西、寧夏、東北三省也有較大面積的草原蟲害發(fā)生。（五）草原環(huán)境污染加劇我國草原地區(qū)蘊藏著多種礦產(chǎn)資源，其中煤炭、石油、天然氣等的藏量尤為豐富。國家經(jīng)濟的發(fā)展，要求大規(guī)模的開發(fā)這些地下資源，但是在煤礦、油田的開采過程中不注意環(huán)境保護，直接造成了草原的污染和破壞。（六）草地自然災害頻繁 牧區(qū)惡劣的氣候條件，草地超載過牧，越冬草料儲備能力低，牧業(yè)基礎設施薄弱，致使我國北方和西部草原牧區(qū)自然災害頻繁，每年受災面積約在500萬公頃以上。近40年來，因災死亡牲畜2億頭以上，約相當于同期出售的商品畜數(shù)量，直接經(jīng)濟損失高達兩百至三百億元。建國以來內蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅六大牧業(yè)省區(qū)共發(fā)生大、中雪災60多次，旱災26次。北方干旱草原區(qū)和干旱荒漠區(qū)的沙塵暴、揚沙與浮塵天氣頻繁發(fā)生，并直接威脅到北京、天津及華北地區(qū)，造成巨大的經(jīng)濟損失。二、生態(tài)補償制度作為解決草原問題的一個法律機制的必要性和可行性（一）提出草原生態(tài)補償?shù)脑? 我們之所以提出草原生態(tài)補償和建立草原生態(tài)補償機制，是基于下述5方面的考慮： 1．遼闊的草原為社會、為公眾提供大量公益性產(chǎn)品而使公眾受益。既然公眾受益，就應該由其代表者政府來付費。我國有四億公頃不同類型的草地，約占國土面積的40％。其所具備的氣體調節(jié)、氣候調節(jié)、水調節(jié)、養(yǎng)分循環(huán)、文化等多方面的生態(tài)功能，這些功能所提供的有形或無形的產(chǎn)品，或者稱之為生態(tài)產(chǎn)品，其價值十分巨大，有人作過估算，僅以氣體調節(jié)一種功能而言，在內蒙古草原生態(tài)系統(tǒng)，每年固定吸收二氧化碳的總價值為每年每公頃約600元。 閔慶文．劉壽東，楊霞．內蒙古典型草聯(lián)生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值評估研究[J]草地學報，2004，12(3)：16 517盡管對這一估算仍有不同爭論，但可看出其價值十分巨大，不容置疑。而這一價值并沒有僅為草原地區(qū)人們所享用，而是為全社會、全體公眾所享用或受益。所以你受益于草原這一巨大功能產(chǎn)品，你就應該為之作出補償，盡管不是等價補償，那也應作出相應補償。 2．草原有許多有形的、巨大的、可實現(xiàn)的經(jīng)濟價值，但受政策的制約或者草原資源自身特點的限制，不能變現(xiàn)。因之政府為了這一點，也應該做出補償。 比如，遼闊的草原有許多地區(qū)自然條件很優(yōu)越，年降水量可在450毫米左右，自然植被為草甸草原，土層深厚，有機質含量可在4％以上，是我國最為肥沃的黑土，開墾種植糧食作物比較有利，但為了保護我國北方的生態(tài)安全，防止荒漠化，我們不能進行開墾，即使有的地方開墾，也要退耕還草，這在一定程度上體現(xiàn)了為了大局、為了全體民眾的公眾利益而做出的局部犧牲，因此我們作為生態(tài)安全的受益者理應對于這些犧牲做出補償。 3．目前草原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞與生態(tài)系統(tǒng)退化在一定程度上是因為它們?yōu)閲医袢瞻l(fā)展做出了巨大貢獻，而在過去國家為此付出很少。我國目前90％以上的草原都處于不同程度的退化之中，生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞。而分析其原因，則主要是因為近半個世紀以來從草原輸出的多，輸入的少，拿出的多，給予的少，兩者極不平衡。有人做過計算， 建華，侯少華牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展[M]北京：中國繹濟出版社，1 991．32在建國后的38年間，％，％，產(chǎn)出與投入之差，十分巨大。從物質循環(huán)的角度，我們也做過計算，如內蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟白音錫勒牧場，面積3730km2，在1953—1980年的28年間，輸出的牛14558頭，馬42776匹，羊340944只，羊毛4400噸，奶6822噸，折合硫酸銨786440噸之多；而實際上很少輸入。 陳佐忠內蒙古白音錫勒牧場牛態(tài)系統(tǒng)飆東循環(huán)的初步分析與其生態(tài)對策的探討[盯農(nóng)村生忠環(huán)境03 1987，11；1 6 21這種入不敷出等局面，起初很不明顯，好像滾雪球一樣，越來越大，及至今日已十分嚴重，這種情況，在很大程度上可以認為是草原地區(qū)為我國經(jīng)濟基礎的建立，為我國的今日發(fā)展做出了巨大的貢獻，而享用發(fā)展成果的我們難道不應為之做出補償嗎？ 劉璨我國森林生態(tài)效益補償問題研究[J]．綠色中國，2004．1；38 434．草原地區(qū)牧民的漸趨貧困引起區(qū)域性、局部性社會不公平。草原地區(qū)牧民一方面忍受經(jīng)濟的貧困，一方面又要肩負起生態(tài)環(huán)境保護的重大壓力，從整體看，我國草原地區(qū)目前經(jīng)濟的發(fā)展大大落后于東部地區(qū)，與其他地區(qū)相比，也很落后，這已經(jīng)引起了區(qū)域性、局部性的社會不公平。例如，內蒙古每年生態(tài)赤字為新增GDP7到8倍,長期以來的生態(tài)巨額欠賬，現(xiàn)在已經(jīng)到了該還的時候了。 額爾敦扎布．草原荒漠化的制度經(jīng)濟學思考[J]．內蒙古大學學報(人文社會科學版)，2002，(5)．我們要建立一個和諧的、公平的社會，要以人為本，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，對這些地區(qū)進行補償也是必要的。 5．從草原在全國、全世界的地位與優(yōu)勢來看，補償草原、保護草原也十分必要。我國草原面積之大，世界第二，而草原類型之豐富，則可堪稱世界第一。其中溫帶草原、高寒草地特色十分明顯。20世紀90年代，澳大利亞的草地科學家訪問內蒙古自治區(qū)錫林郭勒草原，當他看到草原美麗的景觀時，興奮不已，并再三希望我們保護好這片美麗的草原，留給我們的后代子孫。但是，在許多人看來，草原生態(tài)損害主要是由牧民對草場資源不適當利用造成的，牧民應承擔草原生態(tài)重建的責任并成為投資的主體。其實，這種看法是片面的，也是不公正的:（1）草地資源具有公共物品性質，草原損害的責任往往不能劃清。有些具有公益性的自然資源損耗的補償是可以通過分清出力區(qū)與受益區(qū)的責任，由市場交易來完成的。例如上游保護植被、涵養(yǎng)水源，下游受益，就可以通過自愿談判來實現(xiàn)補償。同理，草原牧區(qū)的煤鐵等礦藏的開采，破壞了植被，污染了水源，通過調整礦產(chǎn)品的價格，返還牧區(qū)，可以在一定程序上補償草原的生態(tài)損害。森林草原的過渡采伐，造成水土流失、草場退化，也可以通過提高木材價格，來反補草原。草原開墾種糧，可以提高糧價來反補草原生態(tài)。但糧食和木材的價格都受國際市場價格的制約，提升的空間十分有限。更重要的是，草原的涵養(yǎng)水源、防風固沙、調節(jié)氣候等生態(tài)功能的損失，責任往往是劃分不清的。在這種情況下，通過市場機制來補償是十分困難的，因此只有由代表全民的政府來買單，進行國家補償。（2）牧民損害草原生態(tài)多半出自求生的無奈，而城鄉(xiāng)二元結構等衍生的經(jīng)濟政策卻有著更大的責任。當我國草原退化嚴重、沙塵暴肆虐的時候，人們自然地把問責的矛頭指向了沙化地區(qū)的居民，認為是他們的濫墾、濫伐、濫牧和低節(jié)制的人口生育等行為導致了向自然界的過度索取，進而造成了土地沙漠化的惡果，并致其他地區(qū)受害。這種指責是不公平的。（二）草原生態(tài)補償機制的定義和功效 1．定義 在90年代前期的研究中，生態(tài)補償通常是對于生態(tài)環(huán)境破壞所付出的賠償，突出表現(xiàn)為自20世紀80年代以來就開始征收的生態(tài)環(huán)境補償費，而90年代后期，生態(tài)補償更多的是指調動生態(tài)建設積極性、促進環(huán)境保護的利益驅動機制、激勵機制和協(xié)調機制。 洪尚群，馬丕京。郭慧光．生態(tài)補償制度的探索[D]．環(huán)境科學與技術，2001，(5)．草原生態(tài)補償機制是國家為了草原生態(tài)安全和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立以公共財政為主，多渠道籌集資金的草原生態(tài)保護和建設的投入機制，遵循“誰使用、誰保護、誰受益、誰補償”的原則，科學、合理地劃分事權，高效率地配置人、財、物等要素的機制。草原生態(tài)補償?shù)膬热葜饕ㄋ膫€方面：(1)對草原生態(tài)環(huán)境本身進行補償。(2)通過收取草原生態(tài)補償費的辦法，使草原生態(tài)環(huán)境的保護成本內在化，調節(jié)有關經(jīng)濟主體的行為。(3)對個人或區(qū)域保護草原生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為予以補償。(4)對具有重大生態(tài)價值的草原地區(qū)進行保護性投入。 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組．中國生態(tài)補償機制與政策研究[M]．北京：科學出版社，2007：2．2．功效建立草原生態(tài)補償機制的主要功效有兩個：一是為草原生態(tài)