【文章內(nèi)容簡介】 、文化手段、輿論手段等不同類型。城市管理手段的運用不是單一的，而是綜合的。管理手段從內(nèi)容上說，包括5個方面：（1）強制。是管理主體依靠其強勢地位對被管理者采取的強制管理措施。強制的表現(xiàn)形式有戰(zhàn)爭、政權(quán)、暴力、搶奪等。戰(zhàn)爭通常發(fā)生在國與國之間，政權(quán)主要發(fā)生在國內(nèi)的管理方面，在單位來說多為強制性的行政命令等，在非正式組織中表現(xiàn)為暴力及黑社會等，在個體中主要表現(xiàn)為搶奪等。（2）交換。是指一方與另一方在雙方平等意愿的基礎(chǔ)上為利益互換而進行的交易。自愿平等的交換能為雙方帶來利益，可有效促進社會利益的合理分配，并有效調(diào)節(jié)社會關(guān)系。（3）懲罰。是指對組織認為的違規(guī)行為進行的懲戒。它是抑制不良行為（或違規(guī)行為）的最效的手段。包括物質(zhì)性的和非物質(zhì)性；包括強制、法律、行政、經(jīng)濟等方式。懲罰需要有一定的額度，低于這個額度，其懲罰的效能較低，甚至達不到應(yīng)有的效果。（4）激勵。是指對被管理的行為進行的肯定或獎勵等措施。通過激勵可以激發(fā)人們的潛在的能力。通常適用應(yīng)用于對一些行為的倡導(dǎo)、鼓勵等方面。激勵也存在一定的額度，達不到一定的額度，其激勵的效能會大大降低，甚至達不到應(yīng)有的效果。（5）溝通與說服。溝通是指可理解的信息在兩個或兩個以上的人群中傳遞或交換的過程；說服主要指通過溝通改變被管理者或?qū)ο笕藢Υ挛铩Υ说挠^念或態(tài)度，從而改變處人行事的行為方式。城市管理效果。管理效果是指管理主體預(yù)期目標的實現(xiàn)狀況，包括工作任務(wù)的完成情況、工作效率的高低、工作效益的好壞等等。管理效能、效率、效果、效益是互相聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。效能高，效率不一定高；效果好，效益也不一定好。但是，效率以效能為基礎(chǔ)；效益以效果為基礎(chǔ)。效能、效率、效果、效益之間既是傳導(dǎo)關(guān)系，又是遞進關(guān)系，一般情況下是正相關(guān)，但不一定是正比例。四、現(xiàn)代城市管理若干基本理論目前，城市管理主要有如下幾種基本理論：（一）生態(tài)城市管理理論城市生態(tài)學(xué)的基本思想是以城市為對象，將城市作為一個生態(tài)系統(tǒng)，探討其結(jié)構(gòu)、功能和調(diào)節(jié)機制的生態(tài)機理與方法，并將其應(yīng)用到城市規(guī)劃、管理工作中去。城市生態(tài)思想體現(xiàn)在以下一些城市生態(tài)學(xué)基本原理中：（1）生態(tài)位原理；（2）多樣性導(dǎo)致穩(wěn)定性原理；（3）食物鏈（網(wǎng)）原理；（4）系統(tǒng)整體功能最優(yōu)原理；（5）環(huán)境承載力原理。（二）新城市主義管理理論新城市主義的特點在于強調(diào)傳統(tǒng)、鄰里感、社區(qū)性、場所精神、全面、整體、有機、持續(xù)發(fā)展，主張恢復(fù)城市人文價值以提高城市生活品質(zhì)的設(shè)計觀念。其設(shè)計思想內(nèi)涵和原則主要體現(xiàn)在：尊重自然——構(gòu)建完整的城市生態(tài)系統(tǒng)；尊重社會與個人——建設(shè)充滿人情味的生態(tài)社區(qū)；保持“多樣性”——維持城市生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定；節(jié)約資源——實現(xiàn)城市生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，新城市主義和當今最富魅力的“生態(tài)城市”具有殊途同歸的內(nèi)在一致性。這種管理思想一方面實現(xiàn)了城市環(huán)境對人的關(guān)懷，另一方面也提升了城市本身的魅力。（三）城市營銷理論城市營銷的思想強調(diào)的是通過對城市有形、無形資產(chǎn)的整合來滿足居民、旅游者和投資者的需要，從而產(chǎn)生價值。在這一理論基礎(chǔ)上，城市營銷將城市的土地、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游資源以及依附于城市本身的某種品質(zhì)、意象、文化視為“產(chǎn)品”。為了提高城市競爭力，對這些“產(chǎn)品”進行形象和服務(wù)組合設(shè)計。其營銷對象是市民、來訪者、現(xiàn)有和潛在的未來投資者以及外部競爭者的都市；其目的是引進產(chǎn)業(yè)、居民，留住原有產(chǎn)業(yè)和鼓勵原有產(chǎn)業(yè)的擴張。用經(jīng)濟學(xué)的語言來說，就是通過引進投資來加強其活力，通過引進企業(yè)和居民來降低城市公共物品的平均成本。（四）經(jīng)營城市理論經(jīng)營城市這一理念是在我國誕生的，大連市于1993年率先提出了要經(jīng)營城市，1998年9月，中國城市經(jīng)濟學(xué)會會長汪道涵首次在在上海召開的紀念十一屆三中全會20周年研討會上正式提出經(jīng)營城市的概念。這一思想在近十年發(fā)展中獲得了理論界和城市管理者的逐步熟悉和認同。概括來說，經(jīng)營城市就是要轉(zhuǎn)變政府觀念，將政府角色由事必躬親的參與者轉(zhuǎn)換為場外的管理者和守護者，制訂對城市功能和區(qū)域角色的戰(zhàn)略定位，通過市場手段引導(dǎo)城市資源的集聚、整合與有效配置，放棄由政府大包大攬的行為，引入競爭機制，允許民間資本參與投資和管理城市公共事業(yè)建設(shè)，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的整體運營效率，充分發(fā)揮資源作用，實現(xiàn)城市價值。目前在我國已有幾十個城市提出了要以經(jīng)營城市的思想來發(fā)展城市，其中不乏實踐成功者，因此可見基于經(jīng)營城市的城市管理思想對于促進城市發(fā)展是有積極意義的。（五）城市競爭力理論城市競爭力反映的是城市在科學(xué)的制度安排下集聚、整合自身及外界資源，把握區(qū)域經(jīng)濟定位，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的全面進步的能力。城市競爭力的城市管理就是將提升城市競爭力作為管理工作的任務(wù)，在分析明確內(nèi)、外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，通過對城市實力、城市能力、城市活力、城市潛力和城市魅力五個方面的發(fā)展來實現(xiàn)對城市競爭力的提升，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。對實際管理工作者而言，城市競爭力這一系統(tǒng)概念為管理工作提供了引導(dǎo)性作用，其較為明確的內(nèi)涵和構(gòu)成要素也提高了管理工作的針對性和可實施性。（六）數(shù)字城市理論數(shù)字城市是以計算機技術(shù)、多媒體技術(shù)和大規(guī)模存儲技術(shù)為基礎(chǔ)，以寬帶網(wǎng)絡(luò)為紐帶，運用PC技術(shù)(遙感UC、全球定位系統(tǒng)ATC、地理信息系統(tǒng)ABC)、遙測、仿真——虛擬技術(shù)等對城市進行多分辨率、多尺度、多時空和多種類的三維描述。本質(zhì)上講數(shù)字城市屬于一種技術(shù)手段，它為城市建設(shè)和管理工作提供了一套嶄新的解決方案。信息的全面性和及時陛使得城市管理決策效率大大提高，通暢的信息流動路徑整個城市的經(jīng)濟、社會、生活有機的融合在一起，提高了城市整體運行效率?；跀?shù)字城市的城市管理較以往的方式提高了效率，但是主要集中在行政管理的內(nèi)容上，更多地停留在技術(shù)理性層面上，如果能夠與其它城市管理理論思想結(jié)合起來，則必將發(fā)揮更大的作用。（七）新公共管理理論新公共管理是指一系列當代的思想和實踐活動，其核心內(nèi)容是力圖將私營部門和工商企業(yè)管理的方法用于公共部門。新公共管理理論主要依賴私有部門管理實踐，強調(diào)將競爭引入公共服務(wù)領(lǐng)域的重要性，它要求我們重新思考政治家、管理者和市民在地方治理中正在轉(zhuǎn)變的角色與作用。（1）分析了新城市管理形成的全球化和公共輿論兩大動因；（2）概述了大多數(shù)國家認可的從地方政府到地方治理的轉(zhuǎn)型；（3）審視了從公共行政到新公共管理的轉(zhuǎn)變；（4）重新考察了政治家、行政官員和市民之間的三角關(guān)系和相互作用；闡述了轉(zhuǎn)型中的市民參與方式；這四個部分合在一起便形成了新城市管理的理論輪廓；（5）對領(lǐng)導(dǎo)者、政策制定者和城市管理者所面臨的挑戰(zhàn)進行了反思實踐中，新公共管理力求將市民、公民定義為產(chǎn)品的消費者或公共服務(wù)提供者的顧客。近十幾年來，公共服務(wù)途徑經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)型。一個多世紀建立起來的公共服務(wù)精神受到了新公共管理理論的挑戰(zhàn)。（八）對現(xiàn)代城市管理理論的評析與展望現(xiàn)代城市管理理論的繁榮促進了城市管理科學(xué)向更深層次、更高層次的發(fā)展，并且為城市管理工作提供了良好的引導(dǎo)作用，無論是在理論層面上還是在實踐層面上都有著積極意義。但是在理論發(fā)展繁榮背后也應(yīng)該看到不足：首先，當代城市管理理論多是圍繞著城市管理中的某一個問題或某一種思想展開的論述，缺乏系統(tǒng)性的觀點，尤其是我國的城市管理研究，很多還停留在條條塊塊的技術(shù)層面上，沒能上升到綜合的、宏觀的角度。管理科學(xué)作為一門系統(tǒng)科學(xué)，有其自身的復(fù)雜性和多層次性，城市管理作為管理學(xué)的一個分支，也應(yīng)該本著系統(tǒng)的、多層面的角度去看待，這樣才能使城市管理的研究上升到更高的科學(xué)層面上。其次，當代城市管理研究與其它學(xué)科的綜合性聯(lián)系還不夠緊。城市管理學(xué)科的產(chǎn)生是在城市規(guī)劃、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和管理學(xué)的共同促進之下完成的，而我們看到的是當代城市管理理論在發(fā)展過程中多是循著某一門學(xué)科的著眼點和研究方法展開的，比如有些理論單單是從城市規(guī)劃的角度出發(fā)作出的擴展，有些則完全停留在公共行政管理的層面上，這樣的研究方法和思路有可能導(dǎo)致將城市管理局限于某個學(xué)科的附屬地位，而忽略了它本身的綜合性和創(chuàng)造性。因此在今后的研究中，我們應(yīng)當更多的綜合各個相關(guān)學(xué)科的理論，兼收并蓄，經(jīng)過消化處理形成一套以城市管理為中心的獨立的理論體系。再次，當代城市管理研究多停留在理論的定性分析層面上，缺少規(guī)范的定量分析方法。數(shù)學(xué)是經(jīng)濟管理理論界公認的規(guī)范且有效的分析工具，當代城市管理作為科學(xué)的一個重要分支，通過對數(shù)學(xué)工具的應(yīng)用，有助于建立完整而富有邏輯性的理論體系，有助于加強理論本身的可擴展性和可傳授性。在利用數(shù)字工具說明和解決城市管理問題的層面上有待進一步深入。第四，當代城市管理尤其是我國的城市管理，理論研究有余，而實證研究不足。城市管理科學(xué)是一門實踐性很強的科學(xué)，城市管理理論成果是實踐工作的有效指針，城市管理理論體系的豐富和完善必須依靠對現(xiàn)實現(xiàn)象的不斷觀察、分析、總結(jié)來完成，也只有通過實證研究，才能夠印證理論本身的科學(xué)性，做到去偽存真，促進城市管理理論的健康發(fā)展。目前，許多城市管理研究人員既沒有從事城市管理工作的直接經(jīng)驗，又缺乏對城市管理工作實際的調(diào)查和研究而帶來的間接經(jīng)驗，掌握的關(guān)于城市管理方面有價值的第一手資料不多，導(dǎo)致所提出的思想和理論缺乏針對性和指導(dǎo)性，脫離實際，泛泛而談，比較空洞，不能給實際從事城市管理工作的人們以幫助和啟迪。伴隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，城市管理體制改革的全面深入開展，未來對城市管理的研究必將呈現(xiàn)進一步綜合化、系統(tǒng)化的趨勢，為全面構(gòu)建城市管理理論體系提供了契機，城市管理理論工作者必須這一歷史機遇，將更多的時間和精力投入到城市管理領(lǐng)域的實證研究工作中來，為我國城市管理理論體系和內(nèi)容的完善作出應(yīng)用的貢獻。第二節(jié)城市管理現(xiàn)狀與發(fā)展一、我國城市管理現(xiàn)狀（一）基本現(xiàn)狀（1）多種城市管理體制和模式并存。我國城市管理的基本現(xiàn)狀是多種城市管理體制并存。一是建管一體化管理體制。新中國成立后，我國的城市管理工作總體上經(jīng)歷了建管一體和建管分離兩個時期。建管一體時期是從1949年10月新中國成立后至1997年4月在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬行姓幜P權(quán)前，有48年時間，個別地區(qū)目前仍然采用這種管理體制；二是建管分離體制。建管分離時期是從1997年4月在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬行姓幜P權(quán)制度后至今，各地的城市管理工作普遍從建設(shè)工作當中分離出來，采取了以城管綜合執(zhí)法為主的管理模式，至今有18年，目前大部分城市或地區(qū)采用這一管理體制；三是數(shù)字化城管體制。至2004年，北京市東城區(qū)在建管分離的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了數(shù)字化城市管理新模式，實現(xiàn)了“管理和監(jiān)督分離”，運行至今也有十多年。目前，有許多城市采取數(shù)字城管模式與綜合執(zhí)法模式并行不悖的管理體制。（2）城市管理和執(zhí)法內(nèi)容繁雜不一。多數(shù)設(shè)區(qū)市的城市管理包括市容環(huán)衛(wèi)管理和綜合執(zhí)法，但不包括園林綠化管理內(nèi)容、市政管理內(nèi)容，更不包括應(yīng)急管理內(nèi)容，城市園林綠化管理多數(shù)單獨設(shè)置與城市管理局平級的園林綠化管理機構(gòu)來管理，或者與市政管理一樣歸口和依附于建設(shè)部門。（3）我國的城市管理缺乏應(yīng)有的明確而獨立的法律地位。從建國至今的，尤其是改革開放30年以來，還沒有一部獨立的關(guān)于城市管理方面的法律法規(guī)，缺乏對城市管理各要素及相互關(guān)系的界定，致使城市管理職責混亂，城市管理內(nèi)容不統(tǒng)一，城市管理機構(gòu)亂設(shè)置，城市管理主體不明確，委托執(zhí)法、借法執(zhí)法現(xiàn)象普遍，城市管理隊伍參差不齊，造成城市管理領(lǐng)域內(nèi)問題不斷，亂象叢生，為人詬病，與社會經(jīng)濟發(fā)展極不相適應(yīng)，已經(jīng)到了城市管理體制非改不可，城市管理法規(guī)非立不可的地步。（4）我國的城市管理存在“六不統(tǒng)一”現(xiàn)象。具體包括：一是名稱不統(tǒng)一。如稱城市管理局、城市管理行政執(zhí)法局、城市市容局、城市市政局、城市園林局、城市環(huán)衛(wèi)局、城市管理委員會，等等；二是主管不統(tǒng)一，“上面無爹無娘，下面兄弟滿堂”過去城管部門真實的寫照；三是職責不統(tǒng)一。更多的城市管理部門的城市管理的主要職責是市容環(huán)境衛(wèi)生管理和城管綜合執(zhí)法；四是執(zhí)法范圍不統(tǒng)一。北京、天津等大城市為“13+ 1”，江西省宜春市城管綜合執(zhí)法的范圍曾擴展為“18+1”；五是體制機制或管理模式不統(tǒng)一。個別城市的管理體制一直未分開，絕大多數(shù)則是實施的是“建設(shè)與管理分開”甚至“管理與監(jiān)督分開”的管理體制機制；六是制服不統(tǒng)一。全國各地城管制服從款式、顏色、規(guī)格、布料、數(shù)量、種類、標識等均不相同。（二）發(fā)展現(xiàn)狀的特點（1）多元化管理模式并存。為順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程不斷加速的趨勢，城市管理者逐漸意識到傳統(tǒng)的、以政府組織為單一管理主體的城市管理模式已不適應(yīng)現(xiàn)代城市管理發(fā)展的需要，逐步建立起以政府為主導(dǎo)、公共事業(yè)組織、第三部門組織、營利性企業(yè)、社會公眾等多元主體參加的多中心治理模式。管理主體從城市政府向城市治理轉(zhuǎn)型，組織由官僚型組織向核心、競爭、學(xué)習型組織轉(zhuǎn)型。（2）行政組織保障成型。為克服我國實施計劃經(jīng)濟體制以來城市管理長期缺乏統(tǒng)一性，條塊分割，機構(gòu)設(shè)置重疊，政出多門，人浮于事，效率低下的弊端，當前各地正在積極探索建立“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理工作網(wǎng)絡(luò)，形成兩級政府管理新格局，科學(xué)確定市、區(qū)、街三級管理職責與權(quán)限，促進管理重心下移，責權(quán)利相統(tǒng)一，并強化社區(qū)的自我管理和服務(wù)，形成全面管理網(wǎng)絡(luò)。城市管理部門在一定程度上得到精簡，管理效率有所提高且實際效果有所改善。（3）技術(shù)手段日益多元。伴隨信息技術(shù)尤其是電子政務(wù)系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)在公共管理領(lǐng)域的不斷深入，中國許多城市管理都引入了扁平化管理和網(wǎng)格化管理等現(xiàn)代管理理念和數(shù)字信息技術(shù)，如北京東城區(qū)為徹底改變城市管理條塊分割、資源分散、管理滯后于發(fā)展的問題，自2004年初開始探索改進城市管理體制，創(chuàng)建了以“萬米單元網(wǎng)格”為基礎(chǔ)的數(shù)字化城市管理模式。信息技術(shù)在城市管理中的運用不僅有利于改善傳統(tǒng)城市管理方式的不足，還有利于提升城市品位，增強城市競爭力。（4）民眾參與度逐步提升。近十年來，隨著新公共管理理論的傳播與實踐，政府正逐步完善各項法律機制，承認和保障公眾參與城市管理的權(quán)利和義務(wù)，我國城市管理要求管理目標及措施都要以大多數(shù)市民的需求為出發(fā)點，協(xié)調(diào)各方利益，提供多元化的參與方式和途徑，如聽證會、信訪、訴訟等制度化的參與以及民生熱線、網(wǎng)絡(luò)論壇、提供志愿者服務(wù)等非制度化的參與并保障參與過程的全方位；不斷加大宣傳，廣泛動員市民積極參與城市管理，共同服務(wù)和致力于城市的發(fā)展，從而使公民的參與意識逐漸增強，民眾參與度城市管理逐步提升。（5）管理法制化程度加深。21世紀以來，市場經(jīng)濟不斷發(fā)展、繁榮的同時帶來了資源