【文章內(nèi)容簡介】 地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對“公共利益”的確切內(nèi)涵卻始終缺乏明確界定。實(shí)際操作中出現(xiàn)的情況往往是除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要向農(nóng)村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業(yè)、商住房地產(chǎn)開發(fā)用地等，都通過土地征收來滿足。這就意味著地方政府在城市土地一級(jí)市場上有壟斷地位，同時(shí)政府對農(nóng)村農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途以及農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都實(shí)施了嚴(yán)格控制（WorldBank,2005）。由于集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用一般都要政府先征再用而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式主要由政府制定，因此，不論農(nóng)村土地的所有者（村集體）、還是使用者（個(gè)體農(nóng)戶），在關(guān)于土地征收價(jià)格和補(bǔ)償?shù)恼勁兄卸继幱谌鮿莸匚弧?1在過去十年中，中國絕大多數(shù)的城郊見證了城市空間的大擴(kuò)張和大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。全國每年大約200300萬農(nóng)民由于城市擴(kuò)張和基礎(chǔ)建設(shè)而失去土地。正是因?yàn)樵谕恋卣魇丈系胤秸軌蛞韵鄬Φ土膬r(jià)格從農(nóng)民那里獲得土地，才使得地方政府進(jìn)行土地大規(guī)模出讓和開發(fā)成為可能。征地結(jié)束后，政府可以通過劃撥或者出讓土地。劃撥通常主要限于公益性用地，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共教育和衛(wèi)生等；出讓則針對于工業(yè)用地和和商住用地。出讓方式則有透明度和競爭性較低的協(xié)議出讓，以及透明度和競爭性較高的“招拍掛”。需要指出的是，地方政府在工業(yè)用地和商住用地出讓上的做法存在顯著差異。如本文11根據(jù)《土地管理法》，對失地農(nóng)民補(bǔ)償包括三部分：（1）征地補(bǔ)償費(fèi)（被征收地前三年平均產(chǎn)值的610倍）；（2）安置補(bǔ)償費(fèi)（被征收地產(chǎn)值的46倍）；（3）土地附著物補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。征收如果耕地前三年平均年產(chǎn)值為每畝1000元，那么最高標(biāo)準(zhǔn)的征地補(bǔ)償也不過每畝3萬元。雖然區(qū)域間存在很大差異，但中國絕大多數(shù)地方在公路、鐵路等線性工程建設(shè)用地征地上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均只有每畝50008000元，而工、商業(yè)征地的補(bǔ)償則是13萬元。按照平均每個(gè)失地農(nóng)民被征一畝估算，農(nóng)民失地獲得的補(bǔ)償顯然偏低。7開始所述，在商住用地上，很多地方政府政府成立土地儲(chǔ)備中心，壟斷城市土地一級(jí)市場，通過限制商住用地的供應(yīng)并以“招拍掛”的競爭性方式出讓土地來最大化出讓金收入，12而工業(yè)用地出讓絕大部分是通過協(xié)議方式來完成的。20042006年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)資料表明，20032005年三年間，全國出讓工業(yè)土地153176宗，共公頃，其中以“招拍掛”方式出讓的土地，以宗數(shù)來計(jì)算只占%，以面積來計(jì)算只占%。協(xié)議出讓的平均價(jià)格只有“招拍掛”價(jià)格的三分之一。盡管2006年國土資源部首次規(guī)定工業(yè)用地必須納入“招拍掛”出讓范圍，但很多地方為了吸引工業(yè)投資，在工業(yè)用地出讓中，采取有意向的掛牌出讓，出讓金顯著偏低；不僅如此，地方政府在出讓土地后有時(shí)還會(huì)把部分土地出讓金按投資額返還給企業(yè)。為了彌補(bǔ)協(xié)議出讓工業(yè)用土地帶來的虧空，一些地方政府不得不通過商、住業(yè)用地出讓獲得的土地出讓收入進(jìn)行橫向補(bǔ)貼。土地出讓中的財(cái)政激勵(lì)從表面上看，地方政府似乎是在采取彼此矛盾的行動(dòng)，即一方面通過協(xié)議出讓方式以低價(jià)、零低價(jià)的虧本價(jià)格出讓工業(yè)土地，另一方面又通過一些諸如“招拍掛”等競爭性較高的方式高價(jià)出讓商住用地。要分析這個(gè)問題，必須考察地方政府在土地出讓與開發(fā)中的財(cái)政收入激勵(lì)和其面臨的外在約束。從財(cái)政角度看，土地出讓可以給地方政府帶來兩種收入（流）。在出讓本期，地方政府政府獲得土地出讓金，而這些出讓金是地方政府的預(yù)算外收入，地方政府在使用上有較高的自由裁量權(quán)，而一旦土地出讓程序結(jié)束，企業(yè)開始建設(shè)和運(yùn)營后，地方政府可以抽取各種稅收，包括從制造業(yè)企業(yè)抽取的增值稅，從服務(wù)業(yè)部門抽取的營業(yè)稅，以及制造業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)所得稅。.其中，所得稅在2002年之前是地方獨(dú)享稅，但之后需要和中央分享，營業(yè)稅則是地方獨(dú)享稅。在這種情況下，地方政府需要考慮的問題是：即使地方政府可以通過提高工業(yè)用地出讓價(jià)格獲得可觀收入，但這種收入是一次性的，且過高土地出讓價(jià)格可能會(huì)影響招商引資，并犧牲從制造業(yè)發(fā)展后帶來的相對穩(wěn)定的收入流。而以最大化財(cái)政收入為目標(biāo)的地方政府，也需要在協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓之間進(jìn)行一個(gè)權(quán)衡，即使協(xié)議出讓工業(yè)用地不能帶來較高的土地出讓金，但如果能帶來一個(gè)比較穩(wěn)定的未來收入流，那么也是值得的。實(shí)際上，地方政府面對著兩類不同性質(zhì)的投資者，一類是包括商業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)投資者，另一類是制造業(yè)投資者。從稅收角度看，這兩類投資者表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。服務(wù)業(yè)部門主要帶來營業(yè)稅，特別是商品住宅業(yè)，可以在房地產(chǎn)建銷售過程中為地方政府帶來很高的短期營業(yè)稅收入，但由于中國還沒有開征財(cái)產(chǎn)稅，地方政府不能從房地產(chǎn)中獲得持久的稅收收入，當(dāng)然，包括商業(yè)部門在內(nèi)的其他服務(wù)業(yè)部門還會(huì)持續(xù)產(chǎn)生相對穩(wěn)定的營業(yè)稅收入流。所以服務(wù)業(yè)部門產(chǎn)生營業(yè)稅的高點(diǎn)一般是在土地出讓后的房地產(chǎn)的建設(shè)和銷售過程中，一旦房地產(chǎn)銷售完畢，營業(yè)稅會(huì)有一個(gè)下降和穩(wěn)定的過程。但制造業(yè)的情況則不同，制造業(yè)部門從土地出讓到企業(yè)形成生產(chǎn)能力往往需要更長的時(shí)間，但一旦生產(chǎn)能力形成，增值稅收入就會(huì)上來，而且往往會(huì)保持穩(wěn)定乃至上升的勢頭。一旦我們將不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)考慮進(jìn)來，就更容易理解地方政府的差別性出讓策略。制造業(yè)部門，特別是那些中國具有比較優(yōu)勢的中、低端制造業(yè)部門，有一個(gè)重要特點(diǎn)是缺乏區(qū)位特質(zhì)性（locationnonspecificity）。換句話說，大部分制造業(yè)企業(yè)并不是為本地消費(fèi)者進(jìn)行生產(chǎn)，他們往往是為其他地區(qū)乃至其他國家消費(fèi)者生產(chǎn)可貿(mào)易品（tradablegoods）。在國內(nèi)各地區(qū)乃至全球爭奪制造業(yè)生產(chǎn)投資的激烈競爭下，這些企業(yè)對生產(chǎn)成本非常敏感，而且也比較容易進(jìn)行生產(chǎn)區(qū)位的調(diào)整。面對制造業(yè)部門較高的流動(dòng)性，處于強(qiáng)大競爭壓力12當(dāng)然這樣做的結(jié)果是推高地價(jià)和房價(jià)，而地方政府也從房地產(chǎn)開發(fā)、高地價(jià)、高房價(jià)從中獲得可觀的營業(yè)稅和各種土地規(guī)費(fèi)收入。8下的地方政府不得不提供包括廉價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施、乃至企業(yè)所得稅減免、放松的環(huán)境政策和勞動(dòng)管制在內(nèi)的優(yōu)惠政策包。因此，地方政府以協(xié)議方式來低價(jià)、乃至零地價(jià)出讓工業(yè)用地不足為奇，地方政府往往并不預(yù)期工業(yè)用地出讓能夠給地方政府帶來凈收入，甚至可以接受短期財(cái)政上的凈損失。與制造業(yè)不同，大部分服務(wù)業(yè)部門提供的是在被本地居民消費(fèi)的服務(wù)，這些屬于非貿(mào)易品（nontradable goods）服務(wù)必須在本地被提供和消費(fèi)。而由于中國地方政府基本壟斷了本地商住用地一級(jí)市場，從而在提供商住用地上有很強(qiáng)的談判能力。結(jié)果是雖然工業(yè)用地由于各地投資競爭而形成“全國性買方市場”，但在商住用地方面形成了眾多“局域性賣方市場”。地方政府完全可以通過“招拍掛”方式高價(jià)出讓土地，并將這種高地價(jià)轉(zhuǎn)嫁給本地服務(wù)業(yè)的消費(fèi)者。所以，我們自然會(huì)觀察到地方政府通過設(shè)立“土地儲(chǔ)備中心”來調(diào)節(jié)和控制商住用地的供地規(guī)模，提高其商住用地土地出讓金收入。以上分析表明，土地出讓后的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展對地方財(cái)政收入的影響是不同的。在制造業(yè)土地出讓中，地方政府一般并不追求當(dāng)期土地出讓金，但制造業(yè)發(fā)展可以帶來一個(gè)未來可預(yù)期的、周期較長且可能遞增的收入流；而服務(wù)業(yè)，特別是建筑、房地產(chǎn)業(yè)，給地方帶來的主要是當(dāng)期較高的土地出讓金、各種規(guī)費(fèi)、以及土地出讓后進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè)和銷售過程中的營業(yè)稅，而一旦房地產(chǎn)銷售完畢，民用地產(chǎn)（住宅）將無法持續(xù)產(chǎn)生收入流，只有在商用土地上繼續(xù)運(yùn)營的服務(wù)業(yè)部門會(huì)帶來營業(yè)稅。還必須指出的重要一點(diǎn)，是地方政府在制造業(yè)投資競爭中獲得的好處并不僅僅限于制造業(yè)投產(chǎn)后產(chǎn)生的未來較穩(wěn)定的增值稅收入，還包括本地制造業(yè)發(fā)展所帶來的對服務(wù)業(yè)部門發(fā)展的推動(dòng)以及與之相關(guān)的營業(yè)稅和土地等收入，或者可以稱為制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應(yīng)”。作者近年來在浙江、江蘇等沿海省份進(jìn)行的大量實(shí)地訪談表明，地方政府官員都認(rèn)為制造業(yè)的發(fā)展將會(huì)大大推動(dòng)本地服務(wù)業(yè)部門的增長。因此，如果能夠通過提供廉價(jià)土地和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施之類的各種優(yōu)惠政策來吸引到更多制造業(yè)投資的話，將不僅直接帶來增值稅收入，也會(huì)間接增加地方政府從服務(wù)業(yè)部門獲得的營業(yè)稅收入，同時(shí)還會(huì)增加服務(wù)業(yè)的用地需求，從而有助于獲得更高的土地出讓金收入。13因此，地方政府在工業(yè)用地出讓上的盤算，是只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對本地服務(wù)行業(yè)推動(dòng)后間接帶來的營業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，再加土地出讓金的收入能超過地方政府的土地征收和建設(shè)成本，那么就值得繼續(xù)低價(jià)出讓工業(yè)用地。財(cái)政承包制下的“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論與官員升遷激勵(lì)的“錦標(biāo)競賽”理論前述分析有助于解答本文開始提出的問題：為什么在1994年分稅制改革后地方政府享受的稅收分成比例降低了，但卻仍有很強(qiáng)的激勵(lì)去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)？答案就是在中央—地方的貓鼠博弈中，貓變成了老虎，一再利用其政治控制力主導(dǎo)了政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，不斷以有利于中央的方式來重新制定游戲規(guī)則。而地方政府則基本上只能接受規(guī)則，并在既有體制下選擇對自己最優(yōu)的行動(dòng)。換句話說，1994年分稅制改革之后，面對分稅制和企業(yè)改制后巨大財(cái)政壓力的地方政府，即使只獲得更低稅收分成，也不得不在日益增強(qiáng)的要素流動(dòng)性下參與到“競次”式的投資爭奪中，因?yàn)槿绻贿@樣做的話，稅基流失后地方政府將一無所得。不妨進(jìn)一步來考察“中國式的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論所宣稱的“財(cái)政承包制”有助于約束中央政府（不通過集中收入來掠奪地方政府）的論點(diǎn)。即便在1980年代，財(cái)政承包制也13中央—地方財(cái)政博弈并不限于預(yù)算收入，還擴(kuò)展到了對非正式收入來源的控制。改革早期地方政府從中央政府手里奪得更大財(cái)政自主權(quán)的一個(gè)策略，就是把某些潛在收入從正式（預(yù)算內(nèi)）賬戶轉(zhuǎn)到非正式（預(yù)算外）賬戶。在財(cái)政承包時(shí)代，預(yù)算外收入、包括各種收費(fèi)的數(shù)額開始匹敵正式預(yù)算數(shù)額（WongandBird,2005）。伴隨著1994年財(cái)政改革和其后的一系列改革，中央政府重新對一些列入官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的預(yù)算外收入項(xiàng)目進(jìn)行了分類，每一次都降低了列入預(yù)算外統(tǒng)計(jì)的財(cái)政收入數(shù)額?？傮w來看，中央政府試圖把更多預(yù)算外資金劃入正式預(yù)算。即便地方政府預(yù)算外收入數(shù)額總量繼續(xù)上升，但預(yù)算外收入與預(yù)算收入的比例自1990年代中期以來迅速下降，這顯示出中央的財(cái)政控制力正在日益強(qiáng)大。9曾在中央壓力下進(jìn)行過諸多調(diào)整，但恰恰由于地方政府是本地企業(yè)的所有者，可以通過控制企業(yè)現(xiàn)金流來較容易地將資金從預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外乃至體制外，所以中央提高自身財(cái)政份額的多次行動(dòng)并不太成功。但這絲毫不意味著“財(cái)政承包制”時(shí)期中央和地方有著比較穩(wěn)定、具有“承諾效應(yīng)”的財(cái)政關(guān)系。實(shí)際上，當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)對財(cái)政承包制進(jìn)行不斷的邊際調(diào)整因地方可以進(jìn)行收入轉(zhuǎn)移而無法奏效，甚至導(dǎo)致中央財(cái)政收入比例不斷下降之后，1994年的分稅制改革就開始了。分稅制改革最清楚不過地顯示出中央不僅有意愿、而且也有很強(qiáng)的能力去改變既有的政府間財(cái)政安排。分稅制改革之前，當(dāng)年以及之后進(jìn)行的多次財(cái)政關(guān)系調(diào)整很難讓人相信中央政府有任何意愿、或缺乏能力去承諾不集中地方的稅收資源?！爸袊截?cái)政聯(lián)邦主義”理論還強(qiáng)調(diào)地區(qū)競爭與要素流動(dòng)性有助于遏制地方政府對企業(yè)的掠奪。但如前文所述，至少在1990年代中期之前，地方政府所有的企業(yè)（地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）在多數(shù)地區(qū)處于主導(dǎo)地位。在這種情況下，跨地區(qū)的資本流動(dòng)性低是不可避免的。作為地方政府財(cái)政收入的主要基礎(chǔ)；這些企業(yè)顯然不能自由搬遷。事實(shí)上，這一階段地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位也給了地方政府強(qiáng)大的激勵(lì)通過各種“地方保護(hù)主義”手段來穩(wěn)固本地稅基，這顯然阻礙了全國統(tǒng)一市場的建立和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。如果非要說地區(qū)間競爭使得地方政府掠奪企業(yè)的行為有所約束的話，那也不是“中國式財(cái)政聯(lián)邦主義”理論所考察的1990年代中期之前，而是分稅制改革和企業(yè)改制之后。另一個(gè)被廣泛接受并引用的關(guān)于中國轉(zhuǎn)型期高速增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋是“官員晉升的錦標(biāo)競賽理論”。（Edin,2003。TsuiandWang,2004。LiandZhou,2005）根據(jù)該理論，中國集權(quán)型政治體系傾向于依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效來從政治上獎(jiǎng)懲地方官員，而經(jīng)濟(jì)績效是各級(jí)人事考核的關(guān)鍵指標(biāo)。這就使地方官員有很強(qiáng)積極性發(fā)展經(jīng)濟(jì)。通過利用中國1979年至1995年間省委書記、省長的更替數(shù)據(jù)，LiandZhou（2005）發(fā)現(xiàn)省級(jí)干部晉升的概率隨著其所在地的經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)而提高，而其離崗的可能性也隨著經(jīng)濟(jì)績效下降而提高。14但“官員晉升的錦標(biāo)競賽理論”要成立，需要解決以下一系列問題。首先，如果考慮到中國不同地方資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的巨大差異，上級(jí)政府把經(jīng)濟(jì)增長率作為地方官員政治提拔時(shí)的主要考察指標(biāo)是否合理？其次，如前文所述，考慮到在地方之間的競爭主體是市縣，在沒有充分證據(jù)表明一個(gè)省的經(jīng)濟(jì)增長速度主要取決于省主要領(lǐng)導(dǎo)的作為（即無法滿足參加錦標(biāo)競賽的政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績效這個(gè)條件）時(shí)，中央根據(jù)省經(jīng)濟(jì)增長率來考核省級(jí)主要官員并決定其政治升遷是否合理？第三，也與前面兩點(diǎn)緊密相關(guān)，研究中國政治的學(xué)者早就注意到中國政治體系中個(gè)體官員所擁有政治網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)度對其提拔與否所起到的關(guān)鍵作用（Nathan1973。Shih2006）。即使我們認(rèn)定政績考核中GDP增長在事實(shí)上是政府官員提拔的關(guān)鍵因素，那些在上級(jí)政府那里擁有更好網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的官員也完全可能被派到更容易出政績的地方去鍛煉而后再升職。而持“競標(biāo)競賽理論”的學(xué)者并沒有在其研究中處理這個(gè)問題；第四，如果GDP增長率確實(shí)是政治提拔的主要考核指標(biāo)，那么地方官員顯然有積極性去扭曲這個(gè)指標(biāo)。而已有文獻(xiàn)表明在中國這種情況并不少見，甚至近年來各省的GDP增長加權(quán)平均而推算的全國經(jīng)濟(jì)增長率會(huì)顯著高于國家統(tǒng)計(jì)局公布的全國經(jīng)濟(jì)增長率。實(shí)際上，包括中央政府在內(nèi)的中國各級(jí)政府都明確知道這種數(shù)字扭曲的存在。在這種情況下，上級(jí)政府又如何能夠相信下級(jí)政府所報(bào)GDP增長率的真實(shí)性并以此作為政治提拔的主要依據(jù)呢？14晉升錦標(biāo)賽論者也指出，作為一種強(qiáng)力激勵(lì)，晉升錦標(biāo)賽也會(huì)帶來一系的扭曲性后果，如多