【正文】 任務(wù)下的激勵(lì)扭曲，主要表現(xiàn)在晉升激勵(lì)下的官員只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo)，而對(duì)不在考核范圍或不易測(cè)度的后果不予重視；GDP競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致一些政府官員熱衷于搞政績(jī)工程，勞民傷財(cái)，甚至編制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)字，以及帶來(lái)中國(guó)區(qū)域發(fā)展中的政府非合作傾向，包括長(zhǎng)期存在的地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。此外，錦標(biāo)競(jìng)賽還會(huì)帶來(lái)晉升博弈下的軟預(yù)算約束問(wèn)題，比如地方官員會(huì)動(dòng)用一切政策手段(包括財(cái)政和金融工具)支持企業(yè)和其它商業(yè)擴(kuò)張，這種只重?cái)?shù)量而非質(zhì)量的擴(kuò)張很容易形成企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效低下和政府的財(cái)政赤字和負(fù)債。因此，中國(guó)目前的這種錦標(biāo)競(jìng)賽式的地方官員治理模式又成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨各種重大問(wèn)題的主要根源（周黎安，2004）10現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的一個(gè)情況是，出于對(duì)來(lái)自上級(jí)政府可能進(jìn)行的收入集中的擔(dān)憂，一些富裕省份的官員會(huì)有意識(shí)隱藏某些財(cái)政收入或低報(bào)GDP增長(zhǎng)率。第五，據(jù)我們所了解，至少在省這一級(jí)，根本不存在一個(gè)正式的中央與省之間的考核體制把增長(zhǎng)（GDP或財(cái)政收入）與干部政治提拔緊密聯(lián)系起來(lái)。15作者近年來(lái)在中國(guó)十幾個(gè)省區(qū)進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查表明，即使在省以下也并非所有地方都采用了嚴(yán)格的政績(jī)考核。TsuiandWang（2004）也指出，一種相對(duì)正式的政績(jī)考核體系只是在1980年代末期才首先在河南出現(xiàn)，1990年代中后期在才開(kāi)始逐漸正式化并在較大范圍內(nèi)被效仿，而這種考核也主要在市、縣以下級(jí)別的政府被施行。但提倡“錦標(biāo)競(jìng)賽理論”的學(xué)者卻使用從改革開(kāi)放開(kāi)始（1979年）的省級(jí)GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證其理論。16最后，也是更根本的問(wèn)題，是我們是否非得借助“錦標(biāo)競(jìng)賽”理論來(lái)解釋中國(guó)轉(zhuǎn)軌期的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我們認(rèn)為，在理解中國(guó)轉(zhuǎn)軌期高速增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)背景上，一個(gè)簡(jiǎn)單、但統(tǒng)一的分析框架，就是本文前面討論到的不斷變化的博弈規(guī)則（包括政—企關(guān)系和中央—地方關(guān)系）下地方追求財(cái)政收入的激勵(lì)。它可以解釋中國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)生的主要現(xiàn)象，不管是轉(zhuǎn)軌早期以地方政府所有企業(yè)為發(fā)展主體、地區(qū)保護(hù)主義為地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)主要形式的增長(zhǎng)模式，還是1994年財(cái)政集權(quán)后以非地方政府所有企業(yè)為發(fā)展主體、以補(bǔ)貼性用地和降低環(huán)保與勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)吸引制造業(yè)投資為主要特征的地區(qū)間“競(jìng)次”式發(fā)展模式。17從公共財(cái)政理論的角度來(lái)看，是1990年代中期之后，地方政府卷入的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中存在三種不同的外部效應(yīng)，這三種外部效應(yīng)的存在都使得地方政府不得不卷入以提高廉價(jià)制造業(yè)用地、放松勞動(dòng)和環(huán)境管制的“競(jìng)次式”區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，具體而言，首先是區(qū)域之間水平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的外部效應(yīng)（horizontalexternality），它是指地方政府通過(guò)提供（包括從農(nóng)民那里掠奪廉價(jià)土地，放松環(huán)境管制和勞動(dòng)保護(hù)）優(yōu)惠政策吸引投資時(shí)不考慮這種投資競(jìng)爭(zhēng)對(duì)其他地區(qū)稅基的負(fù)面影響，從而導(dǎo)致地方政府提供的優(yōu)惠政策超過(guò)社會(huì)最優(yōu)水平；第二種外部效應(yīng)是中央地方之間垂直稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的外部效應(yīng)（vertical externality）,15中國(guó)的干部考核分成四個(gè)層次：一是組織部在干部考察任用之中的德能勤績(jī)廉考核；二是由人事局主管的對(duì)公務(wù)員常規(guī)考核（該考核影響力最差，且沒(méi)有考核具體工作目標(biāo)）；三是條條系統(tǒng)之中對(duì)于下級(jí)對(duì)口單位的目標(biāo)責(zé)任考核；四是針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合目標(biāo)責(zé)任制考核，這四類考核之中，第一類考核與干部任用較為密切，但是該考核通常并沒(méi)有具體的指標(biāo)計(jì)算體系，而側(cè)重于廣泛征求對(duì)于某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的意見(jiàn)（主要是這個(gè)干部的下屬人員及其主管領(lǐng)導(dǎo)），然后匯總匯報(bào)給上級(jí)黨委。領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合目標(biāo)責(zé)任制考核是從1980年代末期開(kāi)始出現(xiàn)，到了90年代中期開(kāi)始廣泛應(yīng)用。但這種考核方式主要在縣、鄉(xiāng)以及村之間應(yīng)用。對(duì)于縣級(jí)以上干部還較少使用。中組部2006年第一次制訂圍繞科學(xué)發(fā)展觀的具體目標(biāo)考核體系（因此對(duì)省一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在此之前一定不存在具體考核指標(biāo)體系）。但必須指出，第一，這個(gè)考核體系雖然給出了具體可量化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)，但沒(méi)有規(guī)定各個(gè)目標(biāo)具體權(quán)重；其次，該考核主要用于領(lǐng)導(dǎo)換屆時(shí)干部考察，而不是一個(gè)年度考核；最后，這個(gè)考核辦法對(duì)于地方政府沒(méi)有強(qiáng)制力，僅僅是參照性的。從我們的調(diào)查看，浙江省委對(duì)各地市的領(lǐng)導(dǎo)班子沒(méi)有具體的目標(biāo)責(zé)任制考核。部分地市對(duì)于縣領(lǐng)導(dǎo)班子采用了目標(biāo)責(zé)任制考核，例如溫州在2006年開(kāi)始考核各個(gè)縣領(lǐng)導(dǎo)班子，杭州市則一直沒(méi)有采取類似做法。即使在招商引資最活躍的江蘇蘇州市，也一直沒(méi)用對(duì)下屬縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任制考核。更重要的是，我們?cè)谥袊?guó)6省30縣60鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的縣鄉(xiāng)一級(jí)進(jìn)行的有關(guān)政府考核的廣泛調(diào)查表明，考核結(jié)果更多與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤而不是與政治提拔掛鉤。16當(dāng)然，即使不存在一個(gè)正式的考核體制把GDP增長(zhǎng)與政府官員政治提拔聯(lián)系起來(lái)，也不一定就說(shuō)明上級(jí)政府不以GDP增長(zhǎng)率作為官員提拔的主要指標(biāo)。但除前面所談到的錦標(biāo)競(jìng)賽理論存在的一系列問(wèn)題外，還有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是中國(guó)的GDP統(tǒng)計(jì)于1985年才開(kāi)始，當(dāng)時(shí)只有生產(chǎn)核算，支出法核算是1989年才開(kāi)始試行，1993年才正式開(kāi)展的。而且該體系建立初期GDP是以國(guó)民收入核算為基礎(chǔ)間接推斷出來(lái)的，只是到1992年才開(kāi)始使用原始資料進(jìn)行計(jì)算。此前19781986的GDP數(shù)據(jù)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1986年1988年間推算。由于這些推算在非物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)（服務(wù)業(yè)）統(tǒng)計(jì)上很不完備，19931995年全國(guó)首次三產(chǎn)普查后國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在199495年間又進(jìn)行了一次時(shí)間跨度達(dá)到16年（197893）的重要調(diào)整。因此，1993年之前分省GDP指標(biāo)是后來(lái)才推算出來(lái)的，而當(dāng)時(shí)上級(jí)政府只有工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值指標(biāo)（徐憲春，2002）。但倡導(dǎo)錦標(biāo)競(jìng)賽理論的學(xué)者在其研究中并沒(méi)有處理這個(gè)問(wèn)題。17進(jìn)一步來(lái)看，晉升錦標(biāo)賽論者所說(shuō)的晉升錦標(biāo)賽帶來(lái)的一系列的扭曲性后果在我們的分析框架下都可以得到解釋。地方官員之所以只關(guān)注GDP，是因?yàn)镚DP可以帶來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)，而集權(quán)體制下的“利維坦”式地方政府為提高財(cái)政收入必然會(huì)忽視那些集權(quán)體系下不易測(cè)度的指標(biāo)（如為本地居民提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量以及各類民生指標(biāo)），而對(duì)能夠提供財(cái)政收入的投資者更加友好。至于中國(guó)區(qū)域發(fā)展中的政府非合作傾向正是1990年代中期財(cái)政關(guān)系和政企關(guān)系調(diào)整后區(qū)域競(jìng)次的必然表現(xiàn))。地方政府存在的財(cái)政赤字和負(fù)債更多的是中國(guó)壓力型體制下財(cái)政體制調(diào)整后地方收入上收、而責(zé)任下放的結(jié)果。把錦標(biāo)競(jìng)賽式的地方官員治理模式作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨各種重大問(wèn)題主要根源的觀點(diǎn)顯然存在問(wèn)題。實(shí)際上，1990年代中期之后在地方層面上開(kāi)始興起和強(qiáng)化的干部考核體制能被納入我們提出的上述解釋框架。1994年后，不論是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)、還是資源稟賦較差的地區(qū)，都普遍面臨財(cái)政集權(quán)改革帶來(lái)的巨大財(cái)政壓力。地方政府必須要?jiǎng)?chuàng)造（財(cái)政）收入。也面臨更嚴(yán)格的預(yù)算約束和強(qiáng)制性財(cái)政支出責(zé)任，在這種情況下，加強(qiáng)干部考核體制實(shí)際上是省級(jí)以下的地方政府對(duì)這種財(cái)政壓力作出的一個(gè)理性回應(yīng)。實(shí)際上，我們?cè)谥袊?guó)不同地區(qū)的調(diào)查表明，干部考核體制近年在一些地區(qū)來(lái)開(kāi)始從縣級(jí)上升到地級(jí)。而考核體系強(qiáng)化的本質(zhì)，一方面是壓迫下級(jí)政府去通過(guò)各種途徑（如招商引資、收費(fèi)）來(lái)創(chuàng)造更多的（可與上級(jí)政府分享的）財(cái)政收入，另一方面是通過(guò)“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”的方式來(lái)把開(kāi)支責(zé)任壓給低一級(jí)政府。11出讓方式土地用途總面積出讓金出讓價(jià)格(畝)%(百萬(wàn)元)%(萬(wàn)元/畝)%所有方式合計(jì)2,904,0451005,421100制造業(yè)1,491,5251,2472344商業(yè)586,2301,386126住宅649,8452,590213其它176,44519860協(xié)議出讓小計(jì)2,091,5101002,350100100制造業(yè)1,421,265681,07767商業(yè)294,240487147住宅265,035689231其它110,9709778招標(biāo)拍賣小計(jì)812,5351003,071100100制造業(yè)70,26017064商業(yè)291,99089981住宅384,8101,901131其它65,47510041即中央提高對(duì)制造業(yè)稅收稅率和分成比例時(shí)，對(duì)地方政府稅基產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)（降低了地方政府可征稅的稅基），而這會(huì)逼迫地方政府不得不通過(guò)進(jìn)一步競(jìng)次，通過(guò)為制造業(yè)投資者提供更優(yōu)惠條件進(jìn)行反應(yīng)，因?yàn)橹挥羞@樣才能做大稅基，從而實(shí)現(xiàn)地方稅收收入最大化；而第三種外部效應(yīng)，即本文所討論的本地制造業(yè)對(duì)本地服務(wù)業(yè)發(fā)展的溢出效應(yīng)（及其對(duì)歸地方政府所有的營(yíng)業(yè)稅和商住用地出讓金的正向影響），它會(huì)使得地方政府愿意更進(jìn)一步提供上述優(yōu)惠條件吸引制造業(yè)投資，因?yàn)橹圃鞓I(yè)用地出讓上的財(cái)政損失可以通過(guò)制造業(yè)發(fā)展后帶來(lái)的服務(wù)業(yè)發(fā)展和相應(yīng)營(yíng)業(yè)稅和土地出讓金的增加而彌補(bǔ)。四、“區(qū)域競(jìng)次”模式下土地出讓的地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政效應(yīng)：實(shí)證分析基于全國(guó)數(shù)據(jù)的分析在本文下一部分，我們將從地方政府土地出讓財(cái)政效應(yīng)角度為這種“競(jìng)次”性投資爭(zhēng)奪提供一些初步證據(jù)。數(shù)據(jù)所限，按照產(chǎn)業(yè)和土地出讓方式進(jìn)行詳細(xì)分組的數(shù)據(jù)只是從2003年才開(kāi)始。表1報(bào)告了該年全國(guó)總出讓土地面積，出讓金總收入和平均每公頃出讓金。可以看到，2003年地方政府總的土地出讓面積在300萬(wàn)畝，其中72%是通過(guò)協(xié)議方式出讓。地方政府顯然還是更傾向于使用協(xié)議方式出讓，這主要還是因?yàn)榍懊嫠劦降膮^(qū)域間對(duì)制造業(yè)投資的競(jìng)爭(zhēng)。在所有通過(guò)協(xié)議出讓的土地中，68%是工業(yè)用地，而超過(guò)83%的招拍掛土地被商住用地使用者拿走。.總體來(lái)看，工業(yè)用地和商住用地出讓的比例分別達(dá)到51%和43%，但工業(yè)用地絕大多數(shù)是協(xié)議出讓進(jìn)行的。其次，從表中可以看出，工業(yè)用地出讓單價(jià)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商住用地，分別只有商業(yè)和住宅業(yè)用地的三分之一和五分之一左右。有趣的是，如果都是招拍掛出讓，這種差距要小一點(diǎn)，這也說(shuō)明在協(xié)議出讓土地時(shí)，地方政府更愿意讓利。表1 2003年中國(guó)城市土地出讓情況資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局(2004)基于19992003地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析我們的土地出讓數(shù)據(jù)來(lái)自于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，涵蓋了全國(guó)各年各地級(jí)市土12年份平均宗數(shù)協(xié)議出讓所占比重(%）招標(biāo)拍賣所占比重(%）1999861420008614200185152002792120039010年份營(yíng)業(yè)稅%增值稅%企業(yè)所得稅%其它19999537954534,24420001,052927611134,70820011,287991171,0965,82520021,6201,177196426,18720032,0161,38866897,416地出讓的相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料；所用財(cái)政數(shù)據(jù)和其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)統(tǒng)計(jì)變量來(lái)自于《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，包括有1999年到2003年全國(guó)各地級(jí)市財(cái)政收入以及一些有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地區(qū)基本情況的相應(yīng)指標(biāo)。我們采用1999到2003年268個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)作為研究數(shù)據(jù)來(lái)考察地方土地出讓的財(cái)政效應(yīng)。表2描述了1999到2003年地級(jí)市土地出讓的總體情況。在5年里，土地交易總宗數(shù)將近翻了一番，以協(xié)議方式出讓的土地宗數(shù)要遠(yuǎn)大于招拍掛出讓的宗數(shù)。為2002年國(guó)土資源部簽發(fā)11號(hào)部令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》后，招拍掛出讓方式有明顯上升，但2003年這一比例又開(kāi)始增加。表2 19992003年中國(guó)地級(jí)市土地出讓情況資料來(lái)源：《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》20002004年表3描述了地方政府所掌握的預(yù)算內(nèi)總收入和各種分項(xiàng)稅收收入。增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅是地方政府主要的預(yù)算內(nèi)收入來(lái)源，其中只有營(yíng)業(yè)稅完全屬于地方，而增值稅以及2002年之后企業(yè)所得稅都需要與中央進(jìn)行分享。營(yíng)業(yè)稅作為地方的自有收入，其征收對(duì)象通常是帶有服務(wù)性質(zhì)的行業(yè)，如娛樂(lè)、建筑、交通、餐飲等，是地方預(yù)算內(nèi)收入主要來(lái)源之一。增值稅雖然是中國(guó)的第一大稅種，但地方只能拿25%，表3中列舉的增值稅收入是指扣除中央分享部分后的那部分?？梢钥闯?，增值稅收入與總預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入保持穩(wěn)定的同步增長(zhǎng)。企業(yè)所得稅則是1994年分稅制改革后變動(dòng)最大的一項(xiàng)主要收入來(lái)源。2002年以前，地級(jí)市的企業(yè)所得稅收入逐年增長(zhǎng)，而2002年以后出現(xiàn)了大幅度下降。這是由于2002年起開(kāi)始分享一半所得稅，2003年更增加到60%。表3 19992003年中國(guó)地級(jí)市財(cái)政一般預(yù)算收入情況 單位：億元資料來(lái)源：《中國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》20002004年考慮到土地開(kāi)發(fā)需要時(shí)間、而且，制造業(yè)、服務(wù)業(yè)在為地方政府創(chuàng)造稅收上有時(shí)序差別，為評(píng)估不同土地出讓方式對(duì)地方預(yù)算內(nèi)收入的當(dāng)期和未來(lái)影響。計(jì)量模型設(shè)定如下：Yit=α+γ1Nit+δ1Nit1+κ1Nit2+?1Nit3+γ2Mit+δ2Mit1+κ2Mit