淺析征地行為中的農(nóng)民權(quán)益保護(編輯修改稿)
2025-07-25 15:36 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 地的范圍被擴充到了極點，憲法規(guī)定的符合“公共利益”的目的限制也形同虛設(shè)，而國家對國有土地一級市場的壟斷以及城市土地儲備經(jīng)營的做法進一步導(dǎo)致了征收范圍的不當(dāng)擴張。實踐中，黨政及人大機關(guān)也沒有對各種征地行為的目的進行積極的探索和總結(jié)，凡是征地一律貫以“公共利益”的目的，導(dǎo)致公共利益實際的范圍寬泛而不定，人們很難把握到底何謂公共利益。（二）征地程序缺失或流于形式現(xiàn)有征地制度下，被征地農(nóng)民在征地過程中往往處于被動和不平等的地位，土地是否征收、補償費高低、勞動力安置方式等事項基本都由政府和申請用地單位說了算，以至弊端叢生。具體體現(xiàn)在：1．公共利益無從適用雖然規(guī)定了征地必須基于公共利益，但由誰審查認(rèn)定公共利益、何時審查認(rèn)定公共利益、被征地人是否有權(quán)提出異議等問題法律均沒有規(guī)定，被征收人也沒有適當(dāng)?shù)那缹怖鎲栴}提出異議，公共利益審查程序的缺失會導(dǎo)致法律上即使界定了公共利益的內(nèi)涵也會出現(xiàn)“公共利益無從適用”的局面。2．農(nóng)民參與的程度不夠雖然規(guī)定了“兩公告、一登記制度”（《土地管理法》第46條、48條規(guī)定了征地公告和征地補償安置方案公告以及被征地農(nóng)民征地補償?shù)怯洠?，也?guī)定了農(nóng)民對征地補償、安置方案有異議權(quán)，但在此程序中農(nóng)民處于被動地位，對補償安置方案的制定農(nóng)民無權(quán)參與，而只能在事后提出異議，并且即使是事后對補償安置方案提出異議，《土地管理法》規(guī)定的爭議解決機制（由征地批準(zhǔn)機關(guān)對爭議予以裁決以及征地補償安置爭議不影響征用土地方案的實施）也使此種爭議流于形式，在實踐中顯得軟弱無力，被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到真正的保障。而司法裁判機構(gòu)卻被排除在此種爭議的管轄權(quán)之外。3．補償標(biāo)準(zhǔn)低，未按市場價補償，未考慮土地增殖收益《土地管理法》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的原用途給予補償，耕地補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三部分，土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，安置補助費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，地上附著物和青苗的補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。此種以土地過去年均產(chǎn)值作為補償標(biāo)準(zhǔn)的方法，未考慮地塊的區(qū)位差異及真實的土地價值，導(dǎo)致政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的掠奪行為。隨著供地制度引入市場機制，征地與供地之間產(chǎn)生了巨大的利益空間，集體土地征為國有后出讓價格迅速上升。土地出讓價格包括三部分：一是取得成本，即征地補償安置和拆遷費用；二是開發(fā)成本，即幾通一平的費用；三是政府收益，即稅費和純土地收益。但現(xiàn)有土地補償費中卻不包括土地的增殖收益，這使被征地農(nóng)民享受不到征地的巨大收益。增值的土地收益應(yīng)該如何分配，是當(dāng)前有關(guān)理論界及實務(wù)界廣泛探討的一個問題。歸納起來，有三種主張：一是主張“漲價歸公”，二是主張“漲價歸農(nóng)”，三是主張“漲價分享”，目前土地增殖部分的收益實際上為國家所獨享，而被征地農(nóng)民卻得不到任何補償。4．補償費的管理、使用、分配制度不完善按照《土地管理法實施條例》第26條的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸其所有者所有。但法律沒有規(guī)定土地補償費的具體管理、使用、分配規(guī)則，也未建立專門的監(jiān)督責(zé)任機制，因此，土地補償費在實踐中極易被少數(shù)集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)者所控制，因此，貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民權(quán)益受到了極大侵害。在實際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取補償收益進一步流失。5．未建立失地農(nóng)民的社會保障體系土地被征收后，農(nóng)民喪失了賴以生存和發(fā)展的土地，所得的土地補償款也不足以保障長遠(yuǎn)的生計。因此如何保障失地農(nóng)民的生活是一個關(guān)系社會和諧與發(fā)展的重大問題。但是目前，我國社會保障體系尤其是農(nóng)村還很不健全，農(nóng)民未被納入社會保障之列，農(nóng)民在土地被征收后生活水平下降，甚至連基本生活也出現(xiàn)了困難，今后長遠(yuǎn)的生活更是難以保障。三、對現(xiàn)有征地制度的改革完善建議（一）積極探索公共利益的范圍，推進“公共利益”的立法界定 對“公共利益”的界定，各國雖有不同規(guī)定，但按照立法體例，一般可分為兩種形式：一種是概括式規(guī)定，如《德國民法典》；另一種是列舉加概括式，如《韓國土地征收法》，韓國《土地征收法》第2條規(guī)定：“公益事業(yè)指：有關(guān)國防、軍事事業(yè)；鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、燃?xì)?、廣播、氣象觀測等建設(shè)事業(yè)；國家或地方共同團體設(shè)立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設(shè)事業(yè)；國家或地方共同團體指派的建設(shè)者，由他們所進行的住宅建設(shè)事業(yè)或住宅用地事業(yè)；根據(jù)其他法律可以征收或使用土地的事業(yè)。日本《土地征用法》第三條更是將公共利益列舉為35項條款，逐一加以規(guī)定?！ ×夯坌茄芯繂T在其主持的物權(quán)法草案曾以列舉的方式對“公共利益”予以界定。該草案四十八條規(guī)定：所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)，環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公關(guān)水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。征收不得適用于商業(yè)目的?！ ⊥趵鹘淌谡J(rèn)為，公共利益是一個與誠實信用、公序良俗概念相類似的框架性概念，具有高度
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