淺析征地行為中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)(編輯修改稿)
2025-07-25 15:36 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 地的范圍被擴(kuò)充到了極點(diǎn)，憲法規(guī)定的符合“公共利益”的目的限制也形同虛設(shè)，而國(guó)家對(duì)國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷以及城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)的做法進(jìn)一步導(dǎo)致了征收范圍的不當(dāng)擴(kuò)張。實(shí)踐中，黨政及人大機(jī)關(guān)也沒(méi)有對(duì)各種征地行為的目的進(jìn)行積極的探索和總結(jié)，凡是征地一律貫以“公共利益”的目的，導(dǎo)致公共利益實(shí)際的范圍寬泛而不定，人們很難把握到底何謂公共利益。（二）征地程序缺失或流于形式現(xiàn)有征地制度下，被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中往往處于被動(dòng)和不平等的地位，土地是否征收、補(bǔ)償費(fèi)高低、勞動(dòng)力安置方式等事項(xiàng)基本都由政府和申請(qǐng)用地單位說(shuō)了算，以至弊端叢生。具體體現(xiàn)在：1．公共利益無(wú)從適用雖然規(guī)定了征地必須基于公共利益，但由誰(shuí)審查認(rèn)定公共利益、何時(shí)審查認(rèn)定公共利益、被征地人是否有權(quán)提出異議等問(wèn)題法律均沒(méi)有規(guī)定，被征收人也沒(méi)有適當(dāng)?shù)那缹?duì)公共利益問(wèn)題提出異議，公共利益審查程序的缺失會(huì)導(dǎo)致法律上即使界定了公共利益的內(nèi)涵也會(huì)出現(xiàn)“公共利益無(wú)從適用”的局面。2．農(nóng)民參與的程度不夠雖然規(guī)定了“兩公告、一登記制度”（《土地管理法》第46條、48條規(guī)定了征地公告和征地補(bǔ)償安置方案公告以及被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)怯洠?，也?guī)定了農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有異議權(quán)，但在此程序中農(nóng)民處于被動(dòng)地位，對(duì)補(bǔ)償安置方案的制定農(nóng)民無(wú)權(quán)參與，而只能在事后提出異議，并且即使是事后對(duì)補(bǔ)償安置方案提出異議，《土地管理法》規(guī)定的爭(zhēng)議解決機(jī)制（由征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議予以裁決以及征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施）也使此種爭(zhēng)議流于形式，在實(shí)踐中顯得軟弱無(wú)力，被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到真正的保障。而司法裁判機(jī)構(gòu)卻被排除在此種爭(zhēng)議的管轄權(quán)之外。3．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，未按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，未考慮土地增殖收益《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，耕地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)三部分，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。此種以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法，未考慮地塊的區(qū)位差異及真實(shí)的土地價(jià)值，導(dǎo)致政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的掠奪行為。隨著供地制度引入市場(chǎng)機(jī)制，征地與供地之間產(chǎn)生了巨大的利益空間，集體土地征為國(guó)有后出讓價(jià)格迅速上升。土地出讓價(jià)格包括三部分：一是取得成本，即征地補(bǔ)償安置和拆遷費(fèi)用；二是開(kāi)發(fā)成本，即幾通一平的費(fèi)用；三是政府收益，即稅費(fèi)和純土地收益。但現(xiàn)有土地補(bǔ)償費(fèi)中卻不包括土地的增殖收益，這使被征地農(nóng)民享受不到征地的巨大收益。增值的土地收益應(yīng)該如何分配，是當(dāng)前有關(guān)理論界及實(shí)務(wù)界廣泛探討的一個(gè)問(wèn)題。歸納起來(lái)，有三種主張：一是主張“漲價(jià)歸公”，二是主張“漲價(jià)歸農(nóng)”，三是主張“漲價(jià)分享”，目前土地增殖部分的收益實(shí)際上為國(guó)家所獨(dú)享，而被征地農(nóng)民卻得不到任何補(bǔ)償。4．補(bǔ)償費(fèi)的管理、使用、分配制度不完善按照《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有。但法律沒(méi)有規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的具體管理、使用、分配規(guī)則，也未建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，因此，土地補(bǔ)償費(fèi)在實(shí)踐中極易被少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者所控制，因此，貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民權(quán)益受到了極大侵害。在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取補(bǔ)償收益進(jìn)一步流失。5．未建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系土地被征收后，農(nóng)民喪失了賴以生存和發(fā)展的土地，所得的土地補(bǔ)償款也不足以保障長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)。因此如何保障失地農(nóng)民的生活是一個(gè)關(guān)系社會(huì)和諧與發(fā)展的重大問(wèn)題。但是目前，我國(guó)社會(huì)保障體系尤其是農(nóng)村還很不健全，農(nóng)民未被納入社會(huì)保障之列，農(nóng)民在土地被征收后生活水平下降，甚至連基本生活也出現(xiàn)了困難，今后長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活更是難以保障。三、對(duì)現(xiàn)有征地制度的改革完善建議（一）積極探索公共利益的范圍，推進(jìn)“公共利益”的立法界定 對(duì)“公共利益”的界定，各國(guó)雖有不同規(guī)定，但按照立法體例，一般可分為兩種形式：一種是概括式規(guī)定，如《德國(guó)民法典》；另一種是列舉加概括式，如《韓國(guó)土地征收法》，韓國(guó)《土地征收法》第2條規(guī)定：“公益事業(yè)指：有關(guān)國(guó)防、軍事事業(yè)；鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、燃?xì)狻V播、氣象觀測(cè)等建設(shè)事業(yè)；國(guó)家或地方共同團(tuán)體設(shè)立的辦公場(chǎng)所、工廠、研究所、公園、市場(chǎng)等建設(shè)事業(yè)；國(guó)家或地方共同團(tuán)體指派的建設(shè)者，由他們所進(jìn)行的住宅建設(shè)事業(yè)或住宅用地事業(yè)；根據(jù)其他法律可以征收或使用土地的事業(yè)。日本《土地征用法》第三條更是將公共利益列舉為35項(xiàng)條款，逐一加以規(guī)定?！ ×夯坌茄芯繂T在其主持的物權(quán)法草案曾以列舉的方式對(duì)“公共利益”予以界定。該草案四十八條規(guī)定：所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)，環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公關(guān)水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益。征收不得適用于商業(yè)目的。 王利明教授認(rèn)為，公共利益是一個(gè)與誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗概念相類(lèi)似的框架性概念，具有高度
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