【文章內容簡介】 言，非營利組織自創(chuàng)收入不高，而非自創(chuàng)收入也很不樂觀。政府撥款有限，而社會捐贈只有經濟發(fā)展到一定水平，會員才能夠捐資給非營利組織。同時，許多人認為非營利組織不應該有經營收人，其資金應全部來自于會費。對非營利組織的誤解，也使非營利組織的資金籌集受到嚴重的影響。 財務管理水平落后是非營利組織財務困境的重要表現(xiàn)，同時又是導致資金缺乏的重要原因。在中國對非營利組織的財務管理同樣沒有得到應有的重視，財務制度不盡完善，相當多的非營利組織如果沒有特殊情況不作年度財務報告，或者雖作年度財務報告但無嚴格審計。這導致非營利組織的會員對非營利組織的資金管理和使用的信度降低，嚴重影響資金籌集的進行。 中國非營利組織現(xiàn)存問題成因分析（一）.非營利組織與營利組織的界限模糊界定不規(guī)范目前我國對非營利性組織的界定更多地是按這些組織提供的產品和服務的性質 ,而不是按其是否以營利為目的、是否有利潤分配以及產權是否歸社會———這一現(xiàn)代非營利組織通用的界定標準———來認定的。以民辦非企業(yè)單位為例 , 按國務院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例 》及民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法 》的規(guī)定 ,屬于民辦非企業(yè)單位登記范圍的包括民辦的教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動、社會中介服務及民政事業(yè)等。也就是說 , 民辦非企業(yè)單位與傳統(tǒng)國有事業(yè)單位所復蓋的領域是重合的,傳統(tǒng)事業(yè)單位領域內的民辦機構都是民辦非企業(yè)單位 ,也都是非營利組織。而與此同時,對這些組織是按投資還是捐贈方式舉辦,其所有權是否屬社會公有 ,是否有利潤分配等目前我國相當數(shù)量的非營利組織尤其是民辦非企業(yè)單位 ,其經營動力主要地來源于營利要求。以民辦教育為例 , 1997年頒布的《社會力量辦學條例 》明確規(guī)定 ,社會力量舉辦教育機構不得以營利為目的,而現(xiàn)實中民辦教育的營利性早已成為公開的秘密。2003年開始實施的《民辦教育促進法 》仍規(guī)定民辦教育屬于公益性事業(yè) ,但沒再明確規(guī)定不得以營利為目的,而是允許舉辦者在法律規(guī)定的范圍內取得合理回報 ,試圖通過將其營利性限定在一個可接受的程度內,既保證辦學者的積極性 ,又不明確違背教育的公益性。且不說在現(xiàn)行管理體制和民辦高校內部治理機制沒有根本性改革的前提下 ,這種規(guī)定能否真正起到多大作用 ,單單是允許舉辦人獲得回報這一點,就有理由讓人們對其非營利性產生懷疑。正因為我國所謂非營利組織中實際上存在著很多營利性組織或營利行為,為了防止稅收流失,我國非營利組織并未因為登記成立而獲得免稅資格 ,其免稅資格要由稅務機關根據(jù)相關稅收法規(guī)來認定。由于對非營利組織的界定不夠嚴密和準確 ,稅法在制定優(yōu)惠措施時,面對數(shù)量龐大的非營利組織 ,只能盡量縮小這些免稅主體的免稅內容范圍,這就難免出現(xiàn)一些與立法初衷相違的現(xiàn)象。以營業(yè)稅為例 ,按照 《民辦教育促進法 》,經地、市級以上教育行政主管部門批準的民辦教育機構享受公立學校一樣的待遇 ,這導致部分民辦教育機構可能一方面享受免稅待遇 , 一方面又謀取暴利 ,造成國家稅收流失。與此同時, 由社會捐資成立的公益性博物館 ,則要因為向游客出售一些紀念品而繳稅 ,盡管這部分收入可能是用于補貼博物館的日常運營 ,這就使真正具有公益性的非營利組織得不到相應的政策支持。（二）.非營利組織內部約束機制不完善非營利組織的內部制度包括治理結構、人事制度、財務制度、印章管理等許多方面 ,其中最重要是治理結構和財務制度。在治理結構方面 , 《社會團體登記管理條例 》規(guī)定我國社會團體必須具備法人條件 , 2004年國務院通過 《基金會管理條例 》,對基金會的治理結構做了比較完善的規(guī)定?？傮w而言 ,社會團體的治理結構比民辦非企業(yè)單位要健全 ,但不少社會團體盡管從形式上有了理事會、監(jiān)事會等組織機構 ,但實際運行中內部監(jiān)督制衡機制失效的事屢見不鮮。民辦非企業(yè)單位除法人外 ,還有個人和合伙兩種登記形式 ,其治理結構問題更為突出。就財務制度而言 ,去年開始實施 《民間非營利組織會計制度 》,標志著我國有了一套專門的非營利組織的財務制度。按規(guī)定,適用該會計制度的非營利組織應符合以下條件：不以營利為目的；任何單位和個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權；收支結余不得向出資者分配非 營利組織一旦進行清算 ,清算后的剩余財產應按規(guī)定繼續(xù)用于社會公益事業(yè)。不符合這些條件的非營利組織則執(zhí)行 《企業(yè)會計制度 》或 《小企業(yè)會計制度 》。也就是說 ,該制度實際上對非營利組織進行了再分類。照此邏輯 ,似乎可以推出一個結論:我國的非營利組織可以分成 “非營利性 ”和 “營利性 ”兩類。這種悖論實際上仍源于現(xiàn)行法規(guī)對非營利組織與營利組織的界定不規(guī)范。同時,有了法律規(guī)范并不等于實際行為就規(guī)范了。截至 2005年 11月底 ,全國共登記民辦非企業(yè)單位 1416萬個 ,其中健全了財務制度的單位 1012萬個?？梢?,完善我國非營利組織的財務制度 ,尚需時日。（三）.非營利組織外部監(jiān)督機制不健全目前民政系統(tǒng)已基本上建立起了一套民間組織登記管理機構 ,但面對數(shù)量龐大且還在迅速增加的監(jiān)管對象 ,很多登記管理部門監(jiān)管能力不足 ,而業(yè)務主管部門沒有過多的精力或不愿管理民間組織的日?；顒?,重審批輕監(jiān)管的問題普遍存在。 外部評估制度不完善。外部評估除政府部門的評估外 ,還有獨立的第三方進行的評估。目前 ,政府部門的評估由于管理體制尚未理順 ,相關的法律不健全 ,并且沒有得到好的實施。同時,我國尚缺乏獨立的第三方對非營利組織進行評估。信息公開和公眾參與的渠道不暢。由于缺乏適當?shù)男畔⒐_渠道 ,法律對非營利組織信息公開缺乏明確具體的規(guī)定,很多非營利組織的運行處于不透明狀態(tài) ,社會媒體和公眾處于信息盲區(qū)。目前 ,隨著民政部發(fā)起的民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設活動的開展 ,這種情況有所好轉 ,一些非營利組織開始主動公開相關信息或邀請公民參與 ,但這些活動的范圍和深度都有限,更關鍵的是尚未制度化。（四）.非營利組織有關法律法規(guī)不完善我國非營利組織立法起點和層次都比較低，沒有一個位界較高的應有全國人大或全國人大常委會制定的法律，目前規(guī)范非營利組織的主要法律是國務院頒布的行政法規(guī)，而在實際操作中更為重要的是非營利組織登記機關和業(yè)務主管單位發(fā)布的行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，以及地方人大和政府發(fā)布的地方性法規(guī)和其他規(guī)范文件。這些規(guī)定，由于立法層次較低導致了立法的權威性和約束力不足。許多涉及非營利組織的重大問題如：非營利組織的性質、地位、組織形式、管理體制等都容納不進去，權利和義務不相等，保護和限制的問題也很嚴重。這突出體現(xiàn)了我國非營利組織的法律法規(guī)存在的不足。 中國非營利組織的發(fā)展對策 針對中國非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀應從重新認識使命、健全有關法律法規(guī)、完善其管理體制、提高服務品質，增強資金籌集能力等來保障中國非營利組織健康快速的發(fā)展。 (一).健全非營利組織發(fā)展的法律法規(guī) 健全的法律法規(guī)體系，使促進非營利組織發(fā)展和對其進行有效監(jiān)管的重要保障。目前，我國的當務之急是在調查研究的基礎上，結合當前形勢，修改已頒布的有關于非營利組織的法律法規(guī)，使能符合我國非營利組織的發(fā)展需求 ，盡快出臺關于非營利組織在登記管理、工藝捐獻、免稅、組織員工就業(yè)和社會保障等方面的法律法規(guī)。目前我國對非營利組織實施的雙重管理，由登記機關和業(yè)務主管單位雙重負責。登記管理機關對要登記的組織實施嚴格的審核，普遍存在著門檻高，限制多的特點。從側面反映出政府對非營利組織的管理模式還停留在計劃經濟時代，不能適應新時期的發(fā)展要求。應放松部分登記管理方面的限制，簡化登記程序，把以前被擋在門外的民間組織盡快加入到非營利組織的隊伍之中，另一方面，政府應借鑒國外先進的管理經驗，同我國的國情相適應，通過專業(yè)化的監(jiān)督機構對非營利組織進行宏觀管理，促進我國非營利組織的發(fā)展。1. 轉變“控制型管理”的立法指導思想 隨著我國政府機構改革和政府職能的社會化改革逐步向縱深推進，帶有計劃經濟特征的“控制型管理”已經不能適應促進 我國非營利組織發(fā)展的需求。要想改變我國目前的非營利組織立法滯后于非營利組織發(fā)展現(xiàn)實的狀況，首先必須在立法指導思想上應盡快完成從“控制型管理”向“扶持培養(yǎng)型管理”的轉變，要加快非營利組織立法工作的步伐，針對目前我國非營利組織立法混亂，立法層次較低的現(xiàn)狀，盡快出臺一部與憲法相接的非營利組織法，應涵括非營利組織的性質、地位、職能、權力和義務、設立條件、審批程序、內部機構、運行機制等內容，對不適應的規(guī)章及條款進行修訂和廢止。2. 立法上明確界定非營利組織的法律主體地位 要在非營利組織法中明確非營利組織的基本概念，劃定 非營利組織的活動范圍。進而對現(xiàn)有的各種社會組織進行一次治理整頓。將在國家事業(yè)單位改革中剝離出來的實行企業(yè)化經營的事業(yè)單位，以民辦非企業(yè)單位登記的民間投資舉辦的非營利性社會服務機構、假借非營利組織之名開展營利性活動的組織從非營利組織中劃除。3. 放寬對非營利組織成立的限制 從外國的立法經驗上看，非營利組織主體資格的法律規(guī)章無不體現(xiàn)出結社自由和社團管制的平衡。結社自由是公民的基本權利。對結社自由的有效保證是民主社會的重要標志，但結社自由又是一種特殊的權利，各種社團的興起及現(xiàn)存政治經濟秩序的既有格局，只有合理的運用才能促進政治和社會的良性發(fā)展，否則將導致社會動蕩或其他惡果。因此各國在保障結社自由的同時也規(guī)定了相應的限制性、監(jiān)督性的規(guī)章。4. 構建我國非營利組織的稅收法律體系完善的給營利組織的法律體系應包括民法、組織法、稅法等法律，由于我國的非營利組織出現(xiàn)較晚，正式的文件中沒有相應的概念，建議在出臺相關法律時應制定基本的稅收政策。這樣有利于非營利組織的發(fā)展，也可防止產生稅收漏洞。 5. 設立免稅審核制度目前，對非營利組織的收入、財產、活動是否符合稅法的免稅要求，有非營利組織自行判斷，無須到稅務機關辦理免稅 審核和審批，導致稅務機關對非營利組織的收入、財產、活動是否符合稅法的免稅要求無法控制，有可能出現(xiàn)濫用免稅政策的情況，由于我國缺乏對非營利組織活動進行有效監(jiān)管的制度，非營利組織活動的性質十分模糊，一些非營利組織往往同時進行免稅范圍之外的活動，為了改變這種情況，應對非營利組織實施免稅審核制度，非營利組織的收入、財產、活動符合免稅要求時，應向稅務機關提交書面申請，并報送有關材料，經稅務機關審核同意后才能免征有關稅收。6. 統(tǒng)一非營利組織票證管理票證管理是我國對納稅人進行控制的有效手段之一，非營利組織稅收征管難度較大的原因之一是票證不統(tǒng)一，財政收據(jù)、自制收據(jù)、 稅務收據(jù)發(fā)票混用。為控制納稅人的活動，我國已經建立了比較完善的發(fā)票制度，對發(fā)票的種類、印制、種類、使用范圍、面值、面額、形式等方面已形成了一套體系，并不斷完善，建立非營利組織的專用票證體系和專用票證制度，可以達到對非營利組織活動進行有效稅務管控。 （二）加強財務管理、提高服務品質 非營利組織應明確其使命，切實履行職責。非營利組織的根本宗旨是為其會員提供服務，通過內外協(xié)調，維護本行業(yè)的共同利益，從而促進其發(fā)展。 應從以下幾個方面提高其籌資能力。從非營利組織可持續(xù)發(fā)展的角度來看，提高非營利組織的籌資能力和財務管理能力，從而增強非營利組織的財務支持，已經成為非營利組織發(fā)展的重要議題。 非營利組織財務管理的主要內容是收入與支出的管理。協(xié)會的收入是指其開展業(yè)務活動及其他活動依法取得的非償還資金。收入管理應當按非自創(chuàng)收入與自創(chuàng)收入進行管理。非自創(chuàng)收入的管理需要做好與政府合作、尋找企業(yè)合作伙伴、面向社會公眾募捐的工作。擴大自創(chuàng)收入并加強其管理，應是中國非營利組織發(fā)展的方向。當然，非營利組織是為實現(xiàn)其社會效益而運作，其收費應當是低水平甚至是免費的，而不能按照市場經濟價值規(guī)律來收費。協(xié)會從事合法的經營來支持其非營利性的活動，需要符合下列條件：利潤或收入不可分配給其創(chuàng)立人、會員、干部、董事或員工；其主要目的并非單純從事經濟活動，而是實現(xiàn)其非營利宗旨。在進行投資時，必須認真研究投資項目的收益及其風險，優(yōu)化投資組合，在不提高風險的條件下使收益最高，或者在一定的收益條件下使風險降至最低。協(xié)會的財務支出是指其為組織自身的生存發(fā)展和開展業(yè)務活動以實現(xiàn)其社會效益而發(fā)生的各種資金耗費。非營利組織的支出分為項目及活動支出和行政支出。這里的支出與企業(yè)的投資不同，企業(yè)投資是為了獲得經濟上的利益，投資的管理必須從經濟效益出發(fā)。而協(xié)會作為非營利組織，其支出所注重的是社會效益。因此，協(xié)會的支出應當按支出的用途分為項目及活動支出和行政支出并分別進行管理。項目及活動支出的管理應當從社會效益出發(fā)，通過規(guī)劃與監(jiān)督，保證最大限度地實現(xiàn)組織的社會效益。行政支出的管理應堅持厲行節(jié)約的原則，盡可能控制行政支出占總支出的比重。非營利組織的持續(xù)發(fā)展要求其合理安排支出結構。合理的支出結構應當在絕大部分資金用于項目及活動支出的基礎上保證必要的行政支出。為此，必須科學地規(guī)范和組織財務管理活動?？茖W地規(guī)范財務管理活動，能夠降低籌資和管理的成本。非營利組織如果要得到社會的廣泛支持，就必須盡可能多地籌集實現(xiàn)組織目標需要的資金，這就需要擁有很高的社會公信度，建立嚴格的財務制度，認真研究、制定針對協(xié)會弱點的內部機制改善方案，改革財務制度，把握協(xié)會的非營利性，如聘請資深的財務人員做好預決算工作；研究劃分經營性收入與會費、資助等非經營性收入的比例，并合理運用；進行財務公開或聘請專門人員進行審計，增加協(xié)會運作的透明度。非營利組織必須向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息(包括被動公開和主動公開兩種形式)，必須建立非營利組織獨立的財務和審計制度。 ，提高非營利組織的籌資能力(1)．明確行業(yè)的使命，切實履行職責，提高服務水平 管理學大師德魯克認為：非營利組織是使命感、責任感最強的組織，它們以“點化人類”和“改變社會大眾”為目的，“以使命為先”翻。非營利組織的根本宗旨是為其會員提供服務，通過內外協(xié)調，維護本行業(yè)的共同利益，從而促進本行業(yè)的發(fā)展。以西蒙為代表的組織均衡理論強調，組織參與者的貢獻與其獲得的激勵對組織獲取生存、發(fā)展所需資源具有重要作用，每個參與者和參與者團體都從組織那里