【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 這種功能布局失當(dāng)?shù)臓顩r不僅在LD村突出，在重點(diǎn)調(diào)查的另四個(gè)村也如出一轍。事實(shí)上，與城市相比較，目前無(wú)論是在平均規(guī)模還是千人指標(biāo)我國(guó)農(nóng)村社區(qū)組織活動(dòng)中心的建筑面積都高于城市社區(qū)組織活動(dòng)中心的建筑面積，但農(nóng)村社區(qū)組織活動(dòng)中心由于沒(méi)有很好的功能布局，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施變得更為稀缺（見表6）。更有甚者，許多普通老百姓對(duì)本村的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施缺乏認(rèn)知，也就更談不上享用了。這實(shí)際上是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施資源的閑置和浪費(fèi)。表6：社區(qū)組織活動(dòng)中心平均規(guī)模的城鄉(xiāng)比較（N=5364，25）比較項(xiàng)平均每社區(qū)（m2/處）千人指標(biāo)（m2/千人）2005年全國(guó)百城社區(qū)組織活動(dòng)中心平均規(guī)模2010年樣本農(nóng)村社區(qū)組織活動(dòng)中心平均規(guī)模511（4）農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性低農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性是指農(nóng)民享用社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施方便的程度。一般而言，如果農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施空間布局合理、服務(wù)半徑科學(xué)，那么其可及性就高；反之，可及性就低。調(diào)查顯示，%的老百姓認(rèn)為建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施1015分鐘到達(dá)比較合適；%的被訪者認(rèn)為510分鐘到達(dá)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施場(chǎng)地既方便又經(jīng)濟(jì)；兩項(xiàng)合計(jì)超過(guò)70%。（見圖3）但事實(shí)上，樣本社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性是不高的。下面的訪談?dòng)涗洷砻髁诉@一點(diǎn)。L鎮(zhèn)ZC村村民李先生：我們?nèi)ツ杲⒘诵麓宀?，但村部建立在村東頭，我們住在村西邊，我們從家里去一趟辦理事情要將近個(gè)把小時(shí)，比原來(lái)在村支部書記家里辦事還麻煩。L鎮(zhèn)ZC村支委張先生：我們這個(gè)村是個(gè)典型的散居村，大大小小的村落又幾十上百個(gè)，很多地方就是只有幾戶居住。如果我們下村一趟走訪所有的村民，起碼要一個(gè)禮拜以上。資料來(lái)源：《2010年8月L鎮(zhèn)ZC村訪談?dòng)涗洝贰Ｉ鲜鲈L談?dòng)涗浄从沉四戏缴絽^(qū)散居型村落（群）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性問(wèn)題。正是由于南方山區(qū)農(nóng)村社區(qū)居住分散、人口密度低，帶來(lái)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可獲得性低問(wèn)題。圖3：建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，您認(rèn)為幾分鐘到達(dá)比較合適（既方便又經(jīng)濟(jì)）？1010203040百分比其他30－60分鐘20－30分鐘60分鐘左右5分鐘15－20分鐘5－10分鐘10－15分鐘總之，樣本農(nóng)村社區(qū)調(diào)查顯示，目前我國(guó)散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，既存在短缺問(wèn)題，也存在城鄉(xiāng)失衡和村際失衡問(wèn)題，還存在功能布局不當(dāng)、可獲得性低問(wèn)題，其背后反映的是公平和效率問(wèn)題，即城鄉(xiāng)之間、示范村與非示范村之間資源配置有失公正；村級(jí)活動(dòng)中心功能布局、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施空間布局有失效率。（1）資源配置體制問(wèn)題資源配置體制，是指社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資源在城鄉(xiāng)之間、村際之間的分配關(guān)系。資源配置體制涉及如何維護(hù)城鄉(xiāng)之間、村際之間資源分配的公平。樣本社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中的資源配置體制問(wèn)題主要表現(xiàn)為財(cái)政投入總量偏少、城鄉(xiāng)失衡、村際失衡等三方面。①財(cái)政投入總量偏少。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置短缺最直接的現(xiàn)實(shí)原因是公共財(cái)政投入總量偏少。目前，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要依賴市、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府的投入，地方政府財(cái)政能力強(qiáng)弱決定著公共產(chǎn)品供給的多寡。在財(cái)政能力薄弱的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政往往“寅吃卯糧”，因而在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入上存在預(yù)算空缺、投入偏少問(wèn)題。表7顯示，2010年L鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算中，除上解支出外，支出最多的是行政人員工資及公用經(jīng)費(fèi)，%，而有關(guān)公共服務(wù)項(xiàng)目（公共安全、教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)、農(nóng)林水及對(duì)村級(jí)組織補(bǔ)助、人口與計(jì)劃生育）%，在這些公共服務(wù)項(xiàng)目開支中，沒(méi)有社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的直接預(yù)算。沒(méi)有預(yù)算就沒(méi)有投入。正是由于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入總量偏少才導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。表7：2010年L鎮(zhèn)財(cái)政支出預(yù)算分項(xiàng)預(yù)算金額（萬(wàn)元）百分比（%）分項(xiàng)預(yù)算金額（萬(wàn)元）百分比（%）行政人員工資及公用經(jīng)費(fèi)715公共安全67人大事務(wù)7教育5政協(xié)事務(wù)6社會(huì)保障與就業(yè)82發(fā)展與改革事務(wù)110醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)63財(cái)政事務(wù)78城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)69黨建事業(yè)40農(nóng)林水及對(duì)村級(jí)組織補(bǔ)助292人口與計(jì)劃生育107工會(huì)經(jīng)費(fèi)7商貿(mào)事務(wù)18其他支出32國(guó)防7上解支出880下面的訪談?dòng)涗浺矎囊粋€(gè)側(cè)面反應(yīng)了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中政府公共財(cái)政投入短缺問(wèn)題。Y鎮(zhèn)QH村委會(huì)李書記：新農(nóng)村建設(shè)，取消農(nóng)業(yè)稅后，我們的任務(wù)沒(méi)有減少還加重的不少，“村村通”、農(nóng)林水利建設(shè)、環(huán)境整治、農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼等等都要錢。中央的政策是好的，搞農(nóng)村服務(wù)設(shè)施建設(shè)很有必要，但搞不起，村上沒(méi)有資金，最困難的是錢的問(wèn)題。上面要求搞的項(xiàng)目越多，我們負(fù)擔(dān)越多、負(fù)債越大、心理越不舒服。比如說(shuō)，但上面每公里補(bǔ)貼只有15萬(wàn)，最后因?yàn)樾蘼肺覀兙颓穫?6萬(wàn)。還有一個(gè)問(wèn)題就是，很多項(xiàng)目中央只給政策，不給錢，中央給政策不給錢的項(xiàng)目我們都搞不起，中央給政策也給錢的項(xiàng)目我們一般都搞了。資料來(lái)源：《2010年8月Y鎮(zhèn)QH村訪談?dòng)涗洝?。②?cái)政投入城鄉(xiāng)失衡。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題首先是歷史上城市偏向的財(cái)政體制引發(fā)的結(jié)果。20世紀(jì)50年代以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分治的背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)了城鄉(xiāng)分割的“雙軌投資體制”，城市單位社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施可以說(shuō)都是由國(guó)家提供，所需資金由國(guó)家財(cái)政安排，但農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施主要采取人民公社為主、政府補(bǔ)助的供給體制。”李華：《中國(guó)農(nóng)村：公共品供給與財(cái)政制度創(chuàng)新》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，第62頁(yè)。20世紀(jì)70年代末至21世紀(jì)初，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)由集體供給體制轉(zhuǎn)向個(gè)體供給體制。1978年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶取代生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體。1994年開始實(shí)施的分稅制改革一方面導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“承包式財(cái)政”的出現(xiàn)；另一方面農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)由縣級(jí)職能部門“條條管理”轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊管理”。像L鎮(zhèn)這樣的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政收入來(lái)源渠道狹小，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后其財(cái)政更為短缺?！岸倘毙拓?cái)政”的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限財(cái)力投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，放棄農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)民出于生產(chǎn)和生活的需要不得不填補(bǔ)中央政府、地方政府在公共產(chǎn)品供給中的缺位，形成公共產(chǎn)品供給的“個(gè)體化”。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“百村經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查”，目前，只有少數(shù)行政村是完整的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，大多數(shù)行政村已不是一個(gè)完整的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和邊緣山區(qū)的行政村只是一個(gè)基層行政單位和土地發(fā)包單位，村民委員會(huì)甚至連統(tǒng)一灌水排水、統(tǒng)一機(jī)種、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一植保等便農(nóng)服務(wù)都做不到，更談不上提供便民服務(wù)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站因財(cái)政拮據(jù)而解散，邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民多年看不到一場(chǎng)電影，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是勉強(qiáng)維持。陸學(xué)藝：《三農(nóng)新論——當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第230頁(yè)，309頁(yè)。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題也與當(dāng)前城鄉(xiāng)有別的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入有關(guān)。新世紀(jì)以來(lái)，全國(guó)范圍的社區(qū)建設(shè)從城市開始，然后延伸到農(nóng)村，但是國(guó)家在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入上，城鄉(xiāng)差異較大。以社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)為例。未富先老是我國(guó)老齡化的突出問(wèn)題，為解決老齡服務(wù)問(wèn)題，使老年人老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所樂(lè)、老有所為，2001年民政部在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”，在城鄉(xiāng)社區(qū)層面建設(shè)老年人服務(wù)設(shè)施。但這項(xiàng)計(jì)劃主要在城市運(yùn)行，農(nóng)村社區(qū)很少獲得項(xiàng)目。在我們調(diào)研的L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)25個(gè)行政村中，除L鎮(zhèn)有一個(gè)擁有60個(gè)床位的養(yǎng)老院外，只有一個(gè)村依靠集體經(jīng)濟(jì)建立了有8個(gè)床位的老年人公寓，而這25個(gè)農(nóng)村社區(qū)60歲以上的老年人有18522人。城鄉(xiāng)政府財(cái)政投入失衡帶來(lái)的直接后果是城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的失衡。③財(cái)政投入村際失衡。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)村級(jí)差異與財(cái)政投入村際失衡具有顯著的相關(guān)性。目前，財(cái)政投入村際失衡主要表現(xiàn)在示范村與非示范村財(cái)政投入的差異性。示范村與非示范村財(cái)政投入失衡問(wèn)題是目前農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)突出問(wèn)題，也是亟帶學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要課題。對(duì)L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)示范村與非示范村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入比較和經(jīng)費(fèi)來(lái)源部門比較可以看到，不僅經(jīng)費(fèi)投入總量上示范村比非示范村要多，而且來(lái)源渠道也要豐富。各級(jí)政府在示范村LD村、XM村投入的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)分別為94萬(wàn)元、104萬(wàn)元，而非示范村僅有30萬(wàn)元（見表8）；2009年農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源部門中，示范村LD村有大河西先導(dǎo)區(qū)管委會(huì)、交通部分、水利部門、農(nóng)業(yè)部門，示范村XM村有組織部門、市農(nóng)辦、水利部門、交通部門，非示范村DT村和JH村都只有兩個(gè)部門投入（見表9）。表8：示范村與非示范村農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入狀況比較社區(qū)政府投入（萬(wàn)元）示范村LD村94示范村XM村104非示范村ZC村30表9：2009年L鎮(zhèn)部分村農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源部門行政村部門示范村LD村大河西先導(dǎo)區(qū)管委會(huì)、交通部分、水利部門、農(nóng)業(yè)部門示范村XM村組織部門、市農(nóng)辦、水利部門、交通部分非示范村DT村交通部分、水利部門非示范村JH村水利部門、農(nóng)業(yè)部門社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入的村際差異帶來(lái)的直接后果是示范村與非示范村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置失衡。（2）資源配置機(jī)制問(wèn)題資源配置機(jī)制，是指社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資源的運(yùn)營(yíng)方式。資源配置機(jī)制涉及如何增進(jìn)資源運(yùn)行的效率。源于資源的稀缺性，資源配置和運(yùn)營(yíng)必須實(shí)現(xiàn)效率最大化，最大限度的滿足居民的需求。然而，樣本社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施資源配置規(guī)范性不足、行政化嚴(yán)重，即在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的實(shí)際配置往往不是遵行規(guī)范化的制度，而是人情關(guān)系；不是以居民需求為導(dǎo)向，而是以行政需求為導(dǎo)向。社區(qū)圖書資源配置的人情化取向和行政化取向從一個(gè)側(cè)面反映了當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置方式的失范問(wèn)題。Y鎮(zhèn)XM村李書記：去年我們也建立了圖書室，有幾十平米，開始沒(méi)有多少圖書，后來(lái)找了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)文化局、科技局才給了幾百冊(cè)圖書?！瓍^(qū)文化局、科技局給的圖書并不是每一個(gè)村都有，主要靠關(guān)系，關(guān)系好就有。Y鎮(zhèn)周主任：上面（政府部門）給的圖書也就那么幾百冊(cè)，我們也不是平均分配，一般都是給基礎(chǔ)比較好的村，比如說(shuō)示范村XM村，我們的示范村是鎮(zhèn)黨委書記親自掛帥的，上面領(lǐng)導(dǎo)去得多、檢查也多，所以一般我們有什么資源都會(huì)優(yōu)先配給示范村。資料來(lái)源：《2010年8月Y鎮(zhèn)XM村訪談?dòng)涗洝?。上述訪談?dòng)涗涳@示了人情關(guān)系在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)資源配置中的重要意義?！罢谊P(guān)系”、“跑部門”一定程度上成為村級(jí)組織向政府爭(zhēng)取資源的行動(dòng)邏輯，誰(shuí)有關(guān)系，誰(shuí)會(huì)找關(guān)系，誰(shuí)就能爭(zhēng)取更多資源。同時(shí)，上述訪談?dòng)涗浺卜从沉速Y源配置的行政取向。資源配置并不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)稟賦的差異、居民的需求來(lái)公平配置，而是根據(jù)基層政府領(lǐng)導(dǎo)意志來(lái)配置。對(duì)Y鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)而言，選擇一個(gè)稟賦優(yōu)良的村并打造一個(gè)有知名度的“示范村”無(wú)疑是一個(gè)事關(guān)評(píng)優(yōu)、升遷的“政績(jī)工程”。所以，Y鎮(zhèn)政府不僅采取黨委書記掛帥的制度，而且將一些稀缺資源優(yōu)先配置給示范村XM村。這種不規(guī)范的關(guān)系配置、行政取向配置方式運(yùn)行的結(jié)果是貧富不均：稟賦好的村能得到更多的資源、稟賦差的村難以得到些許資源。總而言之，散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后的主要原因是資源配置體制和機(jī)制失當(dāng)。這種城鄉(xiāng)有別、村際失衡、方式失范的資源配置體制和機(jī)制實(shí)際上是一種不公平、也有失效率的制度。因?yàn)?，這種制度讓一部分人（城市居民、示范村村民）享有公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)利，另一部分人（農(nóng)村居民、非示范村村民）卻很少享受公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)利，“這樣就確立了人的兩種截然不同的種類和狀況，并由此會(huì)派生出一系列別的種類和狀況，它必然形成人們之間的等級(jí)和差異”皮埃爾勒魯：《論平等》，商務(wù)印書館2005年，第80頁(yè)。；另外，也會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間、示范村與非示范村之間村民心理上的失衡，沖蝕政府的合法性基礎(chǔ)。因此，散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)一體化必須從根本上改變這種有失公正和效率的資源配置體制和機(jī)制。4．基本結(jié)論由于資源配置體制有失公平和資源配置機(jī)制效率低，當(dāng)前我國(guó)散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，難以滿足小康社會(huì)新形勢(shì)下農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求。（1）散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施需求具有多元化和集合化特征當(dāng)前，隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化深入發(fā)展，廣大農(nóng)村居民的社會(huì)需求發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化：需求內(nèi)容已經(jīng)由個(gè)體性需求向公共需求轉(zhuǎn)變，需求層次已經(jīng)由生存型需求向發(fā)展型需求轉(zhuǎn)變。在樣本社區(qū)人口散居的背景下，南方山區(qū)散居農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施呈現(xiàn)出需求的多元化和需求的集合化特征。（2）散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)公平問(wèn)題與效率問(wèn)題并存與旺盛的需求相比較，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)既存在公平問(wèn)題（總體配置短缺、城鄉(xiāng)失衡、村際失衡）也存在效率問(wèn)題（村級(jí)組織活動(dòng)中心功能布局失當(dāng)問(wèn)題、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性低）。（3）散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后源于資源配置體制和機(jī)制缺陷影響農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后的原因有很多，是多因一果，但核心因素是資源配置體制和機(jī)制缺陷問(wèn)題。從歷史層面上看，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后源于城鄉(xiāng)分割的雙軌投資體制；從現(xiàn)實(shí)層面上看，財(cái)政投入總量偏少、財(cái)政投入城鄉(xiāng)失衡、財(cái)政投入村際失衡的資源配置體制以及人情化取向和政府供給導(dǎo)向的資源配置機(jī)制是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后的重要因素。歷史和現(xiàn)實(shí)層面上的資源配置體制和機(jī)制讓一部分人（城市居民、示范村村民）享有公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)利，另一部分人（農(nóng)村居民、