【文章內(nèi)容簡介】 這種功能布局失當(dāng)?shù)臓顩r不僅在LD村突出，在重點調(diào)查的另四個村也如出一轍。事實上，與城市相比較，目前無論是在平均規(guī)模還是千人指標(biāo)我國農(nóng)村社區(qū)組織活動中心的建筑面積都高于城市社區(qū)組織活動中心的建筑面積，但農(nóng)村社區(qū)組織活動中心由于沒有很好的功能布局，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施變得更為稀缺（見表6）。更有甚者，許多普通老百姓對本村的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施缺乏認(rèn)知，也就更談不上享用了。這實際上是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施資源的閑置和浪費。表6：社區(qū)組織活動中心平均規(guī)模的城鄉(xiāng)比較（N=5364，25）比較項平均每社區(qū)（m2/處）千人指標(biāo)（m2/千人）2005年全國百城社區(qū)組織活動中心平均規(guī)模2010年樣本農(nóng)村社區(qū)組織活動中心平均規(guī)模511（4）農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性低農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性是指農(nóng)民享用社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施方便的程度。一般而言，如果農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施空間布局合理、服務(wù)半徑科學(xué)，那么其可及性就高；反之，可及性就低。調(diào)查顯示，%的老百姓認(rèn)為建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施1015分鐘到達比較合適；%的被訪者認(rèn)為510分鐘到達社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施場地既方便又經(jīng)濟；兩項合計超過70%。（見圖3）但事實上，樣本社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性是不高的。下面的訪談記錄表明了這一點。L鎮(zhèn)ZC村村民李先生：我們?nèi)ツ杲⒘诵麓宀浚宀拷⒃诖鍠|頭，我們住在村西邊，我們從家里去一趟辦理事情要將近個把小時，比原來在村支部書記家里辦事還麻煩。L鎮(zhèn)ZC村支委張先生：我們這個村是個典型的散居村，大大小小的村落又幾十上百個，很多地方就是只有幾戶居住。如果我們下村一趟走訪所有的村民，起碼要一個禮拜以上。資料來源：《2010年8月L鎮(zhèn)ZC村訪談記錄》。上述訪談記錄反映了南方山區(qū)散居型村落（群）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性問題。正是由于南方山區(qū)農(nóng)村社區(qū)居住分散、人口密度低，帶來社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可獲得性低問題。圖3：建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，您認(rèn)為幾分鐘到達比較合適（既方便又經(jīng)濟）？1010203040百分比其他30－60分鐘20－30分鐘60分鐘左右5分鐘15－20分鐘5－10分鐘10－15分鐘總之，樣本農(nóng)村社區(qū)調(diào)查顯示，目前我國散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，既存在短缺問題，也存在城鄉(xiāng)失衡和村際失衡問題，還存在功能布局不當(dāng)、可獲得性低問題，其背后反映的是公平和效率問題，即城鄉(xiāng)之間、示范村與非示范村之間資源配置有失公正；村級活動中心功能布局、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施空間布局有失效率。（1）資源配置體制問題資源配置體制，是指社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資源在城鄉(xiāng)之間、村際之間的分配關(guān)系。資源配置體制涉及如何維護城鄉(xiāng)之間、村際之間資源分配的公平。樣本社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中的資源配置體制問題主要表現(xiàn)為財政投入總量偏少、城鄉(xiāng)失衡、村際失衡等三方面。①財政投入總量偏少。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置短缺最直接的現(xiàn)實原因是公共財政投入總量偏少。目前，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要依賴市、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府的投入，地方政府財政能力強弱決定著公共產(chǎn)品供給的多寡。在財政能力薄弱的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政往往“寅吃卯糧”，因而在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入上存在預(yù)算空缺、投入偏少問題。表7顯示，2010年L鎮(zhèn)財政預(yù)算中，除上解支出外，支出最多的是行政人員工資及公用經(jīng)費，%，而有關(guān)公共服務(wù)項目（公共安全、教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)、農(nóng)林水及對村級組織補助、人口與計劃生育）%，在這些公共服務(wù)項目開支中，沒有社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的直接預(yù)算。沒有預(yù)算就沒有投入。正是由于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費投入總量偏少才導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。表7：2010年L鎮(zhèn)財政支出預(yù)算分項預(yù)算金額（萬元）百分比（%）分項預(yù)算金額（萬元）百分比（%）行政人員工資及公用經(jīng)費715公共安全67人大事務(wù)7教育5政協(xié)事務(wù)6社會保障與就業(yè)82發(fā)展與改革事務(wù)110醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)63財政事務(wù)78城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)69黨建事業(yè)40農(nóng)林水及對村級組織補助292人口與計劃生育107工會經(jīng)費7商貿(mào)事務(wù)18其他支出32國防7上解支出880下面的訪談記錄也從一個側(cè)面反應(yīng)了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中政府公共財政投入短缺問題。Y鎮(zhèn)QH村委會李書記：新農(nóng)村建設(shè)，取消農(nóng)業(yè)稅后，我們的任務(wù)沒有減少還加重的不少，“村村通”、農(nóng)林水利建設(shè)、環(huán)境整治、農(nóng)民養(yǎng)老補貼等等都要錢。中央的政策是好的，搞農(nóng)村服務(wù)設(shè)施建設(shè)很有必要，但搞不起，村上沒有資金，最困難的是錢的問題。上面要求搞的項目越多，我們負(fù)擔(dān)越多、負(fù)債越大、心理越不舒服。比如說，但上面每公里補貼只有15萬，最后因為修路我們就欠債26萬。還有一個問題就是，很多項目中央只給政策，不給錢，中央給政策不給錢的項目我們都搞不起，中央給政策也給錢的項目我們一般都搞了。資料來源：《2010年8月Y鎮(zhèn)QH村訪談記錄》。②財政投入城鄉(xiāng)失衡。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的城鄉(xiāng)失衡問題首先是歷史上城市偏向的財政體制引發(fā)的結(jié)果。20世紀(jì)50年代以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分治的背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)了城鄉(xiāng)分割的“雙軌投資體制”，城市單位社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施可以說都是由國家提供，所需資金由國家財政安排，但農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施主要采取人民公社為主、政府補助的供給體制?！崩钊A：《中國農(nóng)村：公共品供給與財政制度創(chuàng)新》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2005年版，第62頁。20世紀(jì)70年代末至21世紀(jì)初，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)由集體供給體制轉(zhuǎn)向個體供給體制。1978年以來，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶取代生產(chǎn)隊成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體。1994年開始實施的分稅制改革一方面導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“承包式財政”的出現(xiàn)；另一方面農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)由縣級職能部門“條條管理”轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊管理”。像L鎮(zhèn)這樣的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入來源渠道狹小，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后其財政更為短缺?！岸倘毙拓斦钡慕Y(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限財力投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)，放棄農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)民出于生產(chǎn)和生活的需要不得不填補中央政府、地方政府在公共產(chǎn)品供給中的缺位，形成公共產(chǎn)品供給的“個體化”。據(jù)中國社會科學(xué)院“百村經(jīng)濟社會調(diào)查”，目前，只有少數(shù)行政村是完整的集體經(jīng)濟實體，大多數(shù)行政村已不是一個完整的集體經(jīng)濟實體，經(jīng)濟不發(fā)達和邊緣山區(qū)的行政村只是一個基層行政單位和土地發(fā)包單位，村民委員會甚至連統(tǒng)一灌水排水、統(tǒng)一機種、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一植保等便農(nóng)服務(wù)都做不到，更談不上提供便民服務(wù)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站因財政拮據(jù)而解散，邊遠山區(qū)農(nóng)民多年看不到一場電影，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是勉強維持。陸學(xué)藝：《三農(nóng)新論——當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題研究》，社會科學(xué)文獻出版社2005年版，第230頁，309頁。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的城鄉(xiāng)失衡問題也與當(dāng)前城鄉(xiāng)有別的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入有關(guān)。新世紀(jì)以來，全國范圍的社區(qū)建設(shè)從城市開始，然后延伸到農(nóng)村，但是國家在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目投入上，城鄉(xiāng)差異較大。以社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)為例。未富先老是我國老齡化的突出問題，為解決老齡服務(wù)問題，使老年人老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所樂、老有所為，2001年民政部在全國范圍內(nèi)實施“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”，在城鄉(xiāng)社區(qū)層面建設(shè)老年人服務(wù)設(shè)施。但這項計劃主要在城市運行，農(nóng)村社區(qū)很少獲得項目。在我們調(diào)研的L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)25個行政村中，除L鎮(zhèn)有一個擁有60個床位的養(yǎng)老院外，只有一個村依靠集體經(jīng)濟建立了有8個床位的老年人公寓，而這25個農(nóng)村社區(qū)60歲以上的老年人有18522人。城鄉(xiāng)政府財政投入失衡帶來的直接后果是城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的失衡。③財政投入村際失衡。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)村級差異與財政投入村際失衡具有顯著的相關(guān)性。目前，財政投入村際失衡主要表現(xiàn)在示范村與非示范村財政投入的差異性。示范村與非示范村財政投入失衡問題是目前農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的一個突出問題，也是亟帶學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要課題。對L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)示范村與非示范村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費投入比較和經(jīng)費來源部門比較可以看到，不僅經(jīng)費投入總量上示范村比非示范村要多，而且來源渠道也要豐富。各級政府在示范村LD村、XM村投入的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費分別為94萬元、104萬元，而非示范村僅有30萬元（見表8）；2009年農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費來源部門中，示范村LD村有大河西先導(dǎo)區(qū)管委會、交通部分、水利部門、農(nóng)業(yè)部門，示范村XM村有組織部門、市農(nóng)辦、水利部門、交通部門，非示范村DT村和JH村都只有兩個部門投入（見表9）。表8：示范村與非示范村農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費投入狀況比較社區(qū)政府投入（萬元）示范村LD村94示范村XM村104非示范村ZC村30表9：2009年L鎮(zhèn)部分村農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費來源部門行政村部門示范村LD村大河西先導(dǎo)區(qū)管委會、交通部分、水利部門、農(nóng)業(yè)部門示范村XM村組織部門、市農(nóng)辦、水利部門、交通部分非示范村DT村交通部分、水利部門非示范村JH村水利部門、農(nóng)業(yè)部門社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費投入的村際差異帶來的直接后果是示范村與非示范村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置失衡。（2）資源配置機制問題資源配置機制，是指社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資源的運營方式。資源配置機制涉及如何增進資源運行的效率。源于資源的稀缺性，資源配置和運營必須實現(xiàn)效率最大化，最大限度的滿足居民的需求。然而，樣本社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施資源配置規(guī)范性不足、行政化嚴(yán)重，即在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的實際配置往往不是遵行規(guī)范化的制度，而是人情關(guān)系；不是以居民需求為導(dǎo)向，而是以行政需求為導(dǎo)向。社區(qū)圖書資源配置的人情化取向和行政化取向從一個側(cè)面反映了當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置方式的失范問題。Y鎮(zhèn)XM村李書記：去年我們也建立了圖書室，有幾十平米，開始沒有多少圖書，后來找了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)文化局、科技局才給了幾百冊圖書。……區(qū)文化局、科技局給的圖書并不是每一個村都有，主要靠關(guān)系，關(guān)系好就有。Y鎮(zhèn)周主任：上面（政府部門）給的圖書也就那么幾百冊，我們也不是平均分配，一般都是給基礎(chǔ)比較好的村，比如說示范村XM村，我們的示范村是鎮(zhèn)黨委書記親自掛帥的，上面領(lǐng)導(dǎo)去得多、檢查也多，所以一般我們有什么資源都會優(yōu)先配給示范村。資料來源：《2010年8月Y鎮(zhèn)XM村訪談記錄》。上述訪談記錄顯示了人情關(guān)系在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)資源配置中的重要意義?！罢谊P(guān)系”、“跑部門”一定程度上成為村級組織向政府爭取資源的行動邏輯，誰有關(guān)系，誰會找關(guān)系，誰就能爭取更多資源。同時，上述訪談記錄也反映了資源配置的行政取向。資源配置并不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)稟賦的差異、居民的需求來公平配置，而是根據(jù)基層政府領(lǐng)導(dǎo)意志來配置。對Y鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)而言，選擇一個稟賦優(yōu)良的村并打造一個有知名度的“示范村”無疑是一個事關(guān)評優(yōu)、升遷的“政績工程”。所以，Y鎮(zhèn)政府不僅采取黨委書記掛帥的制度，而且將一些稀缺資源優(yōu)先配置給示范村XM村。這種不規(guī)范的關(guān)系配置、行政取向配置方式運行的結(jié)果是貧富不均：稟賦好的村能得到更多的資源、稟賦差的村難以得到些許資源?？偠灾?，散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后的主要原因是資源配置體制和機制失當(dāng)。這種城鄉(xiāng)有別、村際失衡、方式失范的資源配置體制和機制實際上是一種不公平、也有失效率的制度。因為，這種制度讓一部分人（城市居民、示范村村民）享有公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)利，另一部分人（農(nóng)村居民、非示范村村民）卻很少享受公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)利，“這樣就確立了人的兩種截然不同的種類和狀況，并由此會派生出一系列別的種類和狀況，它必然形成人們之間的等級和差異”皮埃爾勒魯：《論平等》，商務(wù)印書館2005年，第80頁。；另外，也會導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間、示范村與非示范村之間村民心理上的失衡，沖蝕政府的合法性基礎(chǔ)。因此，散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)一體化必須從根本上改變這種有失公正和效率的資源配置體制和機制。4．基本結(jié)論由于資源配置體制有失公平和資源配置機制效率低，當(dāng)前我國散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，難以滿足小康社會新形勢下農(nóng)民對公共服務(wù)的需求。（1）散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施需求具有多元化和集合化特征當(dāng)前，隨著市場化、工業(yè)化、城市化深入發(fā)展，廣大農(nóng)村居民的社會需求發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化：需求內(nèi)容已經(jīng)由個體性需求向公共需求轉(zhuǎn)變，需求層次已經(jīng)由生存型需求向發(fā)展型需求轉(zhuǎn)變。在樣本社區(qū)人口散居的背景下，南方山區(qū)散居農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施呈現(xiàn)出需求的多元化和需求的集合化特征。（2）散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)公平問題與效率問題并存與旺盛的需求相比較，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)既存在公平問題（總體配置短缺、城鄉(xiāng)失衡、村際失衡）也存在效率問題（村級組織活動中心功能布局失當(dāng)問題、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可及性低）。（3）散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后源于資源配置體制和機制缺陷影響農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后的原因有很多，是多因一果，但核心因素是資源配置體制和機制缺陷問題。從歷史層面上看，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后源于城鄉(xiāng)分割的雙軌投資體制；從現(xiàn)實層面上看，財政投入總量偏少、財政投入城鄉(xiāng)失衡、財政投入村際失衡的資源配置體制以及人情化取向和政府供給導(dǎo)向的資源配置機制是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后的重要因素。歷史和現(xiàn)實層面上的資源配置體制和機制讓一部分人（城市居民、示范村村民）享有公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)利，另一部分人（農(nóng)村居民、