【文章內容簡介】 減免和其它優(yōu)惠扶持政策，通過集中與分散的多種形式安排殘疾人就業(yè)。《關于殘疾人的世界行動綱領》綜合各國做法后提出：“會員國要通過各種措施，扶持殘疾人參加勞動，諸如受保護的車間、場地，由殘疾人建立和為殘疾人建立的合作企業(yè)，給予獎勵的保障名額和保留、指派的職位，采用按比例雇用殘疾人的辦法；給殘疾人企業(yè)和雇用殘疾人的企業(yè)減稅、獨家合同、優(yōu)先生產權、合同優(yōu)待和其他技術、財政援助。”波蘭規(guī)定了殘疾人專產專營政策。俄羅斯對殘疾人工廠實行減免稅和優(yōu)先供應生產資料。西方一些國家規(guī)定按雇仍殘疾人數，等比例減稅。香港規(guī)定公產機構優(yōu)先購買殘疾人生產的辦公用品。大多數國家法律規(guī)定，所有單位必須按比例雇用殘疾人，規(guī)定了相應比例和對應的處罰措施。相自成（2004年）在《中國殘疾人保護法律問題歷史研究》一文探討了中國歷代有關殘疾人保護的法律問題。文章認為，對殘疾人等弱勢群體的法律保護在中國歷代具有連續(xù)性和傳承性，即有較為系統(tǒng)的思想理論指導，又見諸于制度規(guī)定，這在世界法制發(fā)展的歷史上是少有的，也可以說是中華法系的一個特點。在封建社會，殘疾人作為普通的一員，也和其他健全人一樣共同接受教育和職業(yè)技能培訓，殘疾人的就業(yè)基本是在一家一戶的農業(yè)生產單位中完成的，政府基本上是放任自流。在近現代社會中，政府對殘疾人的就業(yè)沒有形成系統(tǒng)制度。潘光麗（2007年）在《社會排斥與殘疾人就業(yè)困境成因分析》一文中，從社會排斥的角度對殘疾人的就業(yè)困境進行了成因分析，主要從制度性社會排斥、資源配置的社會排斥和文化認識層面上的社會排斥這三大層面進行了分析。在借鑒發(fā)達國家成功經驗的基礎上結合本國實際，提出改善殘疾人就業(yè)環(huán)境的對策：“一是消除制度性排斥的對策。應建立完善的殘疾人就業(yè)制度，保證殘疾人融入勞動就業(yè)的主流市場。建立完善的殘疾人保障制度，保證其老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、失業(yè)還有救濟金，缺乏勞動能力的殘疾人國家還給予生活救助和補貼。在政治權利方面要保證殘疾人平等的公民權利。二是消除資源配置的排斥對策。為殘疾人建立暢通、多元的就業(yè)信息渠道，加強就業(yè)指導，完善就業(yè)信息服務體系。在公共設施資源方面應加強無障礙設施建設。在教育資源方面必須保證殘疾人與健全人一樣擁有平等的受教育的機會。三是消除文化認知層面社會排斥的對策。”郭毅（2005年）在《中國殘疾人就業(yè)歧視問題研究》一文中認為,個人偏見、成本收益考慮和歧視者為歧視行為付出代價過低等是殘疾人被歧視的主要原因，指出歧視無論給殘疾人及其家庭、勞動力市場、社會及政府，均造成了重大損失，指出政府必須加強對市場失靈領域的干預，應采取措施解決殘疾人就業(yè)歧視問題：“一是必須加強立法，使制裁殘疾人就業(yè)歧視時有法可依。二是要加強機構建設，保障法律的實施工作，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴。三是建立強有力的就業(yè)歧視訴訟機制，使遇到就業(yè)歧視的殘疾人能夠運用法律手段有力地保護自己的權益。四是必須加大對殘疾人就業(yè)保障金的征繳力度，提高其征繳幅度，并規(guī)范其使用。五是政府必須在安置殘疾人就業(yè)中起表率任用。六是加強宣傳和教育，正面引導人們尊重和關懷殘疾人?！狈赌荩?010年）在《我國殘疾人就業(yè)困境成因及解決路徑探析——基于我國殘疾人就業(yè)政策的視角》一文中，介紹了我國殘疾人就業(yè)的基本情況及存在問題，總結概括了我國殘疾人就業(yè)政策的發(fā)展階段和殘疾人就業(yè)政策的三個層面：”殘疾人就業(yè)保護政策、殘疾人就業(yè)援助政策及殘疾人服務配套政策?！睆膭趧恿┙o角度、勞動力需求角度和需求與供給匹配角度深入研究了我國殘疾人就業(yè)困境及原因。就完善我國殘疾人就業(yè)政策，從勞動力供給支持角度、擴大勞動力需求政策角度及勞動力供給與需求匹配政策角度提出政策建議：“提高殘疾人受教育層次，多種形式發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，支持社區(qū)康復醫(yī)療機構，構建醫(yī)院——社區(qū)——家居康復網絡；專產專營就業(yè)政策——殘疾人集中就業(yè)的新渠道，開發(fā)公益性崗位——殘疾人分散按比例就業(yè)的新渠道；提高殘疾人就業(yè)適應性：發(fā)展殘疾人職業(yè)培訓，建立一體化的殘疾人就業(yè)信息系統(tǒng)及營造殘疾人就業(yè)無障礙環(huán)境。”王巧玲在《社會排斥視角下的殘疾人就業(yè)研究》一文中，以社會排斥理論為視角，通過對南京市殘疾人就業(yè)現狀的研究調查，分析不同層面的社會排斥對殘疾人就業(yè)的影響，發(fā)現在思想觀念、教育機會、環(huán)境設置上殘疾人都處于被排斥的地位，并且這些排斥最終加劇了勞動力市場對殘疾人的排斥，成為殘疾人就業(yè)困難的根源。殘疾人的社會排斥，一方面影響了國家殘疾人就業(yè)相關政策的執(zhí)行力度，另外一方面也降低了殘疾人對社會的信心。根據殘疾人就業(yè)排斥的內在結構，提出“建立起新型的殘疾人觀，加大對殘疾人教育事業(yè)的投入以及無障礙設施的建設和利用水平，擴大現有殘疾人政策的實施面，不符合殘疾人就業(yè)需求的政策加快改革的步伐。進一步發(fā)揮政府的示范帶頭作用，不斷提高殘疾人自身的參與性，讓殘疾人真正成為自身權利的代言人”等措施。趙閩琴（2007年）在《城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)問題的成因與對策研究》一文中，逐一闡述了殘疾人就業(yè)的理論基礎——社會主義人道主義理論、現代文明的殘疾人觀、殘疾人功能缺陷的代償理論，論證了殘疾人就業(yè)的重要意義，認為我國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)工作具有兩面性，回顧了我國殘疾人就業(yè)發(fā)展歷程，客觀評價了我國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)存在的問題——就業(yè)幾率低、就業(yè)質量不高。認為我國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)問題的成因主要是由于殘疾人自身存在的一些障礙性因素，加上目前我國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)模式的局限性，以及就業(yè)相關支持的不足。從就業(yè)歧視理論、社會排斥理論以及自我保障理念的角度分析殘疾人社會經濟后果（經濟效率的損失、“邊緣化”問題以及福利依賴）。從宏觀、中觀和微觀三個層面設計了相應的解決殘疾人就業(yè)的政策。楊中強(2008年)在《國內外殘疾群體就業(yè)政策措施分析與思考》一文中，對部分國家和地區(qū)殘疾群體就業(yè)政策措施進行了概述，分析了我國殘疾群體就業(yè)現狀與政策措施，提出了完善我國殘疾群體就業(yè)政策的建議：“一是全面調研，科學決策。二是殘疾人就業(yè)比例應當更具彈性。三是政策法規(guī)的落實需要有效的措施和組織保證。四是建立政策法規(guī)頒布后的跟蹤問效和動態(tài)調整機制?！睆堢鳌墙?004年）在《中國殘疾人就業(yè)與保障問題研究》一書中通過對殘疾人就業(yè)模式的國際比較以及對中國殘疾人就業(yè)階段的研究，在殘疾人集中與分散按比例就業(yè)形勢分析基礎上提出了殘疾人就業(yè)保障模式配套措施：完善殘疾人就業(yè)與保障的法律坐標系；明確殘疾人聯(lián)合會的定位；完善殘疾人就業(yè)服務機構；做好無障礙環(huán)境建設，搭建殘疾人就業(yè)的信息網絡等平臺以共同推進殘疾人就業(yè)。許康定在《論殘疾人勞動就業(yè)權的法律保護》分析認為：“我國殘疾人實現勞動就業(yè)權存在殘疾人總體就業(yè)水平低，殘疾人教育和培訓滯后，就業(yè)扶助措施不到位等問題，提出我國應當完善殘疾人就業(yè)扶助立法，加大殘疾人就業(yè)的行政扶持力度，并加強對殘疾人勞動就業(yè)權的司法保護?！蓖ㄟ^以上對國內外殘疾人就業(yè)政策研究相關文獻的梳理，我們可以看到國內學者從不同角度對殘疾人就業(yè)保障問題進行了各自的闡述，對這一問題的研究已經積累了一定數量的基礎性成果，但國內學者對殘疾人就業(yè)保障問題的研究多集中于現狀描述和數據統(tǒng)計分析，以及法制層面研究，從公共政策角度系統(tǒng)探討建立和完善殘疾人就業(yè)服務體系方面的文獻幾乎沒有，其中一些理論性成果在系統(tǒng)性操作性方面還有所缺失。因此，從公共政策角度出發(fā)，深入分析研究我國殘疾人就業(yè)困境原因，創(chuàng)新我國殘疾人就業(yè)服務公共政策，建立具有中國特色的殘疾人就業(yè)服務公共政策體系具有特別緊迫性和現實意義，為本文留下了研究空間。2 殘疾人就業(yè)服務的理論與政策 公共政策理論殘疾人是一個龐大的群體，其需求眾多，是一個重大的社會公共問題，需要應用公共政策理論來進行研究和分析。政府要通過制定詳細而全面的公共政策來加以解決。（一）政策狹義的政策主要是指政府和政府有關行動的規(guī)則體系。人們常說的“按政策辦事”、“嚴格執(zhí)行政策”就是指狹義的政策。從廣義上看，政策除了包含規(guī)則體系的含義外，還包含政府或政府在某一行動領域的基本方針和具體行動。另外，除政府公共政策外，還有社會政策等。關信平主編的《社會工作法規(guī)與政策》一書中把政策概念定義為：“國家、政府和政府為實現其目標而制定的總體方針、行動準則和具體行動的總稱?！闭J為政策有幾個特點：“一是政策行動是有組織的活動。二是政策行動具有明確的目的和方向。三是政策行動具有明確的行動內容。四是政策行動是制定與修訂政策、實施政策的結合?！北疚乃刚咧饕枪舱摺＃ǘ┕舱哂袑＜艺J為：“公共政策是公共權威機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題(包括現實的和潛在的公共問題)、達成公共目標、以實現公共利益的方案。 ”有的認為:“公共政策是公共權威部門為解決社會公共問題(包括現實的和潛在的公共問題) 、調整和平衡社會利益關系，而根據一定的制度和程序制定的行動指南和行為規(guī)范?！?方盛舉教授認為:“公共政策是社會公共權威機構面對社會公共問題(包括現實的和潛在的公共問題) 、為滿足社會公共需求、實現社會公共利益，經由政治過程所作出的普遍的、正式的和權威的回應。”公共政策的目標與價值（目標是問題解決到的程度，價值判斷）：公平。公平本身可能會比“金錢”更加重要。公共政策把公平作為重要的價值尺度來考慮。 公共政策內容。包括政策主體、政策客體（針對的對象，目標群體）、政策工具、政策路線、戰(zhàn)略與策略、技術方法等 。公共政策載體，包括文體（文言和文類）、文本（法律文本、文件、書）。、基本公共服務公共服務，是指政府利用公共權力或公共資源，為促進社會公眾基本消費的平等化而進行的一系列公共行為，例如國防、公安、司法等。而基本公共服務只是公共服務的一個組成部分，它是政府向社會公眾所必須提供的最基本的公共服務。可從兩個角度理解基本公共服務:一是從消費需求的層次看，與低層次消費需要有直接關聯(lián)的即為基本公共服務。如馬斯洛解釋人的吃飽、生存是最基本的需求，另外安全、穿衣等也是基本需求?；拘枨蟮玫奖Ｕ虾螅藗冏非蟾邫n消費就不是基本需求了，這不再是政府的職責。二是從消費需求的同質性看，人的無差異消費需求屬于基本公共服務。如對食品和藥品的消費，無論是窮人還是富人都要求保證質量安全，盡可能減少對健康帶來的危害。這樣的消費需求對所有人來說都是一樣的。但是“基本”不是絕對的，它會因時間、地點的變化而變化?！盎竟卜盏木唧w內容應該是覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，涉及義務教育(甚至可以是義務教育及其延伸，即基礎教育，例如我國當前的義務教育與高中教育) 、醫(yī)療、住房、治安、就業(yè)、社會保障、基礎設施、環(huán)境保護等方面，其特點是基本權益性、公共負擔性、政府負責性、公平性、公益性和普惠性?！辩娬駨?、宋丹兵，《論基本公共服務均等化及其評價指標體系》基本公共服務均等化，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的基本公共服務。具體來說，基本公共服務均等化應該具有以下的特征:（一）相對性。均等化是基于公平原則和社會平均水平，把貧富差距控制在合理的范圍之內，促進區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、經濟社會之間協(xié)調發(fā)展，使不同社會階層均衡受益，由此確保全體人民公平分享經濟社會發(fā)展成果，保障公民基本權利，消除不和諧因素。因此，基本公共服務均等化應該是一種相對的大體相等，大體相等不是搞平均主義。（二）地域性。在一國內，由于地域之間或者說是地區(qū)之間可能存在著諸如經濟發(fā)展不平衡、自然和地理環(huán)境不同、人文風俗、習慣差異等等各種差異，政府必須根據地區(qū)具體情況來提供不同種類的基本公共服務，甚至可以提供同種但不同量或者不同標準的基本服務。（三）層次性。在合理范圍內，政府可以根據不同的能力水平或者不同需求緊迫程度，為社會公眾提供不同層次的基本公共服務。層次較高，要求的能力水平或者需求緊迫程度也相應較高。反之，層次較低，要求的能力水平或者需求緊迫程度也相應較低。（四）城鄉(xiāng)一致性。實行基本公共服務均等化，必須為城鄉(xiāng)提供均等的基本公共服務。（五）不同種類的基本公共服務間的水平均等?；竟卜站然脑u價指標體系包括：人均GDP、人均財政收入、人均可支配財力、人均財政支出、各項基本公共服務人均支出。 殘疾人服務公共政策概念及內涵殘疾人因其人群數量較大，殘疾類別較多，自身需求，需要政府提供的服務范圍較廣，內容較多。政府制定的為殘疾人提供服務的政策也就很多，包括殘疾人康復、教育、勞動就業(yè)、扶貧、社會保障、文化體育、環(huán)境建設、社區(qū)殘疾人服務、維權和殘疾預防等方面的政策。聯(lián)合國《殘疾人權利公約》中指出：“殘疾人包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人，這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎上充分和切實地參與社會?！薄蛾P于殘疾人的世界行動綱領》中將殘疾人定義為：殘疾人并不是一個單一性質的群體，包括精神病者、智力遲鈍者、視覺、聽覺和言語方面受損者、行動能力受限者和“內科殘疾”者等?！兜聡鐣ā芬?guī)定:“殘疾人是指身體機能、思維能力或精神健康在長于6個月的時間里偏離和其生理年齡相適應的典型狀態(tài)，并因此使其社會生活的參與受到影響的人。”美國《殘障法》規(guī)定：“一個個體如果遭受身體機能或者精神上的損傷，極大地限制了他／她的一項或多項的主要生命活動的；或者曾經有過這種損傷的歷史和記錄的個體；或者被他人認為有這種損傷的個體，都是殘障人?！毙挛魈m的殘疾人政策認為：“殘障不是個人問題，而是社會問題，殘疾人士只是在肢體、器官或者其功能方面存在缺陷。所謂殘障，實際上是由于一部分人完全按照自己的生活方式設計和建設人類社會，而絲毫不考慮殘疾人的存在而造成的隔閡?！蔽覈?008年修訂的《殘疾人保障法》規(guī)定：“殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失不能以正常方式從事某種活動能力的人?！蹦壳?，我國的殘疾評定標準和方法是以2006年國務院批準的《第二次全國殘疾人抽樣調查殘疾標準》及相關評定方法為依據的。圖1：2006年第二次全國殘疾人抽樣調查殘疾類別構成圖單位：萬人、%資料來源：中國殘疾人聯(lián)合會：《第二次全國殘疾人抽樣調查數據分析報告》，華夏出版社，200年1月。我國的殘疾人主要分為視力、聽力、言語、智力、肢體和精神等六類。另外存在兩種及兩種以上殘疾為多重殘疾，多重殘疾的分級按所屬殘疾中最重類別殘疾標準進行分級。在我國，必須達到國務院批準的《第二次