【文章內容簡介】 我國公路養(yǎng)護市場管理在結合公路養(yǎng)護作業(yè)本身的特點的基礎上，必然會從嚴把入口、細化管理、暢通出口三個方面規(guī)范養(yǎng)護市場管理。按照從宏觀指導到微觀管理的程序，相關公路養(yǎng)護市場管理主要政策的理論，也將自上而下、由總到分的進行制定和出臺，例如：養(yǎng)護作業(yè)管理辦法及資質管理相關政策：《公路養(yǎng)護作業(yè)管理辦法》、《公路養(yǎng)護從業(yè)單位資質管理制度》、《公路養(yǎng)護從業(yè)單位資質管理標準》；市場管理辦法和作業(yè)招標投標制度：《公路養(yǎng)護市場管理辦法》、《公路養(yǎng)護作業(yè)招標投標管理制度》；養(yǎng)護從業(yè)單位信用管理相關政策：《公路養(yǎng)護市場信用體系建設制度》、《公路養(yǎng)護市場信用信息采集管理規(guī)定》、《公路養(yǎng)護市場信用評價規(guī)定》；以及其他相關實施細則及配套規(guī)定：各類養(yǎng)護工種的執(zhí)業(yè)資格管理、專業(yè)技術職稱管理等規(guī)定及實施細則規(guī)定。（3）、未來公路管理機構的主要職能轉變在全面推行養(yǎng)護市場化以后，可以清晰地界定政府對未來的公路養(yǎng)護管理主要職能。①計劃管理未來公路養(yǎng)護管理政府部門的第一個職能是編制公路養(yǎng)護計劃。政府養(yǎng)護管理需要保證公路設施技術狀態(tài)的持續(xù)完好，這就需要對公路設施檢測并根據(jù)檢測結果通過路面管理系統(tǒng)和橋梁管理系統(tǒng)實現(xiàn)養(yǎng)護投資決策的科學化，制定公路養(yǎng)護計劃。養(yǎng)護計劃是對養(yǎng)護需求做出的決策，具體計劃包括：中長期養(yǎng)護規(guī)劃、年度養(yǎng)護計劃、大中修和專項維修計劃等。檢測分析工作按照國際慣例可以委托第三方的技術咨詢機構來完成，包括路面、路基、橋梁、涵洞、隧道及沿線設施狀態(tài)的測定，目的是為公路的結構性修復（大修）、功能性修復（中修）、預防性養(yǎng)護、日常性養(yǎng)護決策提供技術支撐，提高養(yǎng)護投資效益。②投資管理未來公路養(yǎng)護管理政府部門的第二個職能是養(yǎng)護投資資金管理，包括編制養(yǎng)護費用使用預算、分配養(yǎng)護資金和監(jiān)督養(yǎng)護資金的使用。養(yǎng)護資金使用預算是確定養(yǎng)護計劃要支出多少費用的決策。在重建設輕養(yǎng)護觀念和現(xiàn)行的養(yǎng)護費分配體制下，很難達到養(yǎng)護資金的按需分配，相當多的地方只能是有多少錢養(yǎng)多少路（量入為出），且難以保證質量要求；養(yǎng)護服務市場化之后，若仍保持這樣的經費分配制度，由于存在養(yǎng)護資金收入不平衡，勢必導致經濟落后地區(qū)公路養(yǎng)護服務“供給不足”問題。根據(jù)國家提供均等的社會公共服務的發(fā)展原則，在將來養(yǎng)護資金總量足夠的前提下，政府公路管理部門應當有在地區(qū)間分配養(yǎng)護資金的職能。將來為了控制養(yǎng)護成本，防止養(yǎng)護提供商偷工減料，維護公共利益，政府公路管理部門還應對養(yǎng)護資金的使用進行監(jiān)督。③合同管理未來公路養(yǎng)護管理政府部門的第三個職能是公路養(yǎng)護工程合同管理。主要包括：養(yǎng)護作業(yè)招投標管理、養(yǎng)護工程質量管理等。養(yǎng)護工程招投標管理屬政府采購招標，目的是為了確定公路養(yǎng)護這一公共服務項目的提供商。為此目的，政府管理部門除了制定工程預算、確定企業(yè)準入標準以外，還需要制定招標程序、招標文件等；還應在招標過程中行使政府采購人的職能。在實際運作過程中，招標當中的許多技術性工作可以委托第三方來代理。為了保證公路養(yǎng)護工程的質量，政府部門還需對養(yǎng)護工程實施過程監(jiān)管，對養(yǎng)護效果進行評估檢查。當然，這種監(jiān)管也可委托第三方咨詢機構來承擔。④規(guī)則管理未來政府部門對公路養(yǎng)護市場管理職能的基本作用，就是通過制定合理的管理規(guī)則，營造公路養(yǎng)護市場的可競爭環(huán)境，維護市場競爭的秩序與公平。沒有足夠的合格競爭主體，不打破競爭的地方壁壘，不清除市場資源流動配置的栓塞，就難以形成可競爭環(huán)境，養(yǎng)護機制市場化的最終目的就不能實現(xiàn)。政府部門維護競爭公平與秩序職能的主要任務是建立公路養(yǎng)護市場的競爭性準入規(guī)則，只有具備一定技術、經驗，信用和經濟實力，并取得公路養(yǎng)護資質的企業(yè)才允許進入公路養(yǎng)護市場，以防止市場壟斷或競爭過度。改革的思路隨著我國改革開放的進一步深入，公路養(yǎng)護行業(yè)打破條塊分割現(xiàn)狀和資源配置局限勢在必行。因此，公路養(yǎng)護行業(yè)既要適應未來發(fā)展趨勢，堅定不移地推進養(yǎng)護市場化運作；又要結合現(xiàn)階段的實際情況，確保市場化的平穩(wěn)推進。具體如下：（1）適應社會經濟發(fā)展的宏觀趨勢，積極穩(wěn)妥推進養(yǎng)護市場化改革。結合國家宏觀政策分梯次推進公路養(yǎng)護市場化。國家配套政策到位之前，穩(wěn)妥推進養(yǎng)護市場化。國家配套政策到位以后，積極推進養(yǎng)護市場化。（2）務實解決行業(yè)發(fā)展中產生的內部矛盾，避免片面為改革而改革。主要表現(xiàn)在調整用工制度、進一步優(yōu)化整合現(xiàn)有日常管養(yǎng)機構、逐步建立養(yǎng)護質量保證體系三方面。養(yǎng)護市場政策體系框架設計公路養(yǎng)護市場管理將以公路法、招標投標法、政府采購法、合同法、公路安全保護條例等相關法律法規(guī)為依據(jù)，初步設計為四個層次的政策體系框架，總體呈金字塔型。通俗地講，就是通過制定完善的法律法規(guī)體系、技術標準體系來規(guī)范市場的行為，保證市場的每項工作都有法可依、有章可循。（1）第一層次：綱領文件是規(guī)范養(yǎng)護管理，推進公路養(yǎng)護市場化的綱領性意見。包括公路養(yǎng)護作業(yè)生產和組織的基本要求，市場管理的總體思路及基本原則，市場參與主體的權利義務劃分，并對市場準入、作業(yè)管理、退出機制等提出指導性意見。主要解決公路養(yǎng)護市場“管什么”的問題，出臺相關“辦法”。具體指：《公路養(yǎng)護作業(yè)管理辦法》（合并修訂公路養(yǎng)護工程管理辦法）、《公路養(yǎng)護市場管理辦法》。（2）第二層次：作業(yè)文件是整個養(yǎng)護市場管理體系的主體，對綱領文件起支撐作用，包括指導養(yǎng)護市場活動的標準規(guī)范，養(yǎng)護市場管理最常使用的相關制度規(guī)定。主要解決公路養(yǎng)護市場“怎么管”的問題，出臺相關“制度”。具體指：《公路養(yǎng)護從業(yè)單位資質管理制度》、《公路養(yǎng)護招標投標管理制度》、《公路養(yǎng)護市場信用體系建設制度》。（3）第三層次：程序文件是作業(yè)文件執(zhí)行要求的進一步細化，主要明確作業(yè)文件不能詳細描述的內容，對作業(yè)文件起支撐作用，通過對作業(yè)文件的執(zhí)行要求進行細化，提高作業(yè)文件的執(zhí)行效果。主要解決公路養(yǎng)護市場“細化管理”的問題，出臺相關“規(guī)定”。具體如：《公路養(yǎng)護市場信用信息采集管理規(guī)定》、《公路養(yǎng)護業(yè)務信用評價規(guī)定》、《公路養(yǎng)護從業(yè)單位資質管理標準》以及各類養(yǎng)護工種的執(zhí)業(yè)資格管理規(guī)定以及相關實施細則等。（4）第四層次：記錄文件是依法從事養(yǎng)護作業(yè)活動的依據(jù)，主要明確養(yǎng)護作業(yè)過程中的信息采集渠道、采集要求和采集內容。主要解決公路養(yǎng)護市場管理“記錄憑證”的問題，出臺相關“范本”。包括在參與養(yǎng)護市場活動中所需的相關格式文件范本，具體如：標書范本、表格范本、相關格式資料范本等。規(guī)范養(yǎng)護市場管理主要對策措施針對我國公路養(yǎng)護市場現(xiàn)狀及存在的問題，總結借鑒國內外相關行業(yè)的市場管理經驗，我國公路養(yǎng)護市場管理應結合公路養(yǎng)護作業(yè)本身的特點，從嚴把入口、細化管理、暢通出口三個方面相應采取如下九項措施。（1）嚴把入口一是設資質。結合公路養(yǎng)護作業(yè)特點，設定專業(yè)的公路養(yǎng)護資質；二是控總量。根據(jù)養(yǎng)護市場對從業(yè)單位的需求，科學測算并預估市場飽和度，對各級資質總量進行合理審批控制；三是促專業(yè)。合理設計審批綜合性資質，鼓勵養(yǎng)護從業(yè)單位專業(yè)化發(fā)展，避免一大攬百小。（2）細化管理一是細分類。對公路養(yǎng)護作業(yè)進行科學分類及明確定義，在此基礎上實施分類管理；二是差別管。根據(jù)公路養(yǎng)護行業(yè)特點，結合不同性質的養(yǎng)護作業(yè)的特點，對各類養(yǎng)護作業(yè)實施差異化管理。如細化國家招標投標及政府采購相關法規(guī)政策的執(zhí)行標準，有針對性地對各類養(yǎng)護作業(yè)實施不同的招標投標管理模式等；三是促內控。促進養(yǎng)護從業(yè)單位建立工程質量內部控制保障體系，探索各種長期合同、綜合合同等養(yǎng)護合同管理方式，通過將關聯(lián)業(yè)務進行整合管理，形成環(huán)環(huán)相扣的質保體系，提高養(yǎng)護作業(yè)質量管理實效。（3）信譽跟蹤一是信息管理。建立信息采集管理制度，對公路養(yǎng)護從業(yè)單位及從業(yè)人員的從業(yè)情況進行客觀記錄、全面反映和及時發(fā)布；二是信用評級?？茖W設計信用評價規(guī)則，通過合理的考核評價體系，對從業(yè)單位的信用情況進行明確評定，對從業(yè)人員的信用情況進行跟蹤記錄；三是優(yōu)勝劣汰。落實市場退出機制，根據(jù)信息記錄及信用評級情況對市場從業(yè)主體實施優(yōu)勝劣汰。（4）主要措施①、分類設定養(yǎng)護資質從公路養(yǎng)護的實際需求來看，目前公路養(yǎng)護行業(yè)使用的是建設資質，在實際中早已突顯出諸多的不適應。新建工程施工側重建設能力的要求，而公路養(yǎng)護更側重專業(yè)化分工和作業(yè)的針對性，僅功能性修復（中修）性質的養(yǎng)護工程，就包括幾十種工藝，一家單位很難完全囊括，必須培育專業(yè)化分工的從業(yè)單位，才能適應養(yǎng)護作業(yè)需求?？傊?，只有設置專業(yè)的公路養(yǎng)護資質，才能引導培育適應行業(yè)實際需求的從業(yè)單位，才能有效規(guī)范公路養(yǎng)護市場管理。公路養(yǎng)護資質的管理結合上述養(yǎng)護市場管理類別初步分為3類8級15等。一是技術服務類，設3級9等資質；二是日常養(yǎng)護類，設2級4等資質；三是周期工程類，設2級資質6等資質。具備條件的可以同時申請多級資質。同時，為引導公路養(yǎng)護從業(yè)單位的專業(yè)化發(fā)展，同一從業(yè)單位申請資質的種類原則上不應超過2類。應急養(yǎng)護、改建工程類不設專門資質，應急養(yǎng)護類相關資質與日常養(yǎng)護類、周期工程類資質合并管理，改建工程類相關資質合并入新建工程資質管理。②、細化養(yǎng)護作業(yè)管理分類及業(yè)務現(xiàn)階段我國公路養(yǎng)護所涉及的作業(yè)內容，初步把公路養(yǎng)護作業(yè)劃分為4個管理類別，17項業(yè)務科目：③、多種養(yǎng)護作業(yè)合同管理模式1）一般單項合同是指針對路況檢評分析、路基路面養(yǎng)護設計、日常保養(yǎng)、局部修復（小修）、預防性養(yǎng)護、功能性修復（中修）、結構性修復（大修）、橋梁檢評分析、橋梁加固設計、橋梁加固維修、隧道檢評分析、隧道加固設計、隧道加固維修、應急工程、改建工程或相關技術咨詢等單項業(yè)務單獨簽訂的合同，屬于常規(guī)合同方式，按照常規(guī)合同進行簽訂和管理。2）日常養(yǎng)護長期合同是指在一定周期（6年及以下）內實行“日常保養(yǎng)+局部修復（小修）+應急搶通”、“日常保養(yǎng)+應急搶通”或“局部修復（小修）”的合同形式。合同以12年為一個簽訂周期，可以續(xù)簽3次。續(xù)簽合同的價格可在國家統(tǒng)計部門公布的本區(qū)域年度CPI浮動范圍內進行合理浮動。3）應急處置意向合同是指專門針對應急搶通、應急工程簽訂的意向合同形式?？梢暻闆r先進行意向招標，簽訂意向合同，對應急養(yǎng)護的單價、計量及質量驗收等內容進行明確。具備條件的應實行應急工程保證金制度，發(fā)包方及承包方均按一定比例出資建立應急養(yǎng)護保證金，確保應急事件發(fā)生后承包方能及時履行合同，發(fā)包方能保證合同款項的及時支付。4）總承包合同①綜合養(yǎng)護總承包合同是指在合同約定期實行“路況檢評分析+養(yǎng)護設計+結構性修復（大修）+功能性修復（中修）+日常保養(yǎng)+局部修復（小修）+預防性養(yǎng)護+橋梁檢評分析+橋梁加固設計+橋梁加固維修+隧道檢評分析+隧道加固設計+隧道加固維修”的合同形式。基本思路是在合同約定期內把所有的養(yǎng)護作業(yè)活動進行綜合承包。②路面壽命周期總承包是指在一個路面大中修壽命周期內，實行“養(yǎng)護設計+結構性修復（功能性修復）+日常保養(yǎng)+局部修復+預防性養(yǎng)護”的合同形式。在一個路面大中修壽命周期內，將路況檢測、設計、施工與日常養(yǎng)護、預防性養(yǎng)護等后續(xù)養(yǎng)護環(huán)節(jié)聯(lián)系在一起，把相關業(yè)務以周期為單位合并在一個合同中，以更加適應實際操作中“檢測—決策—設計—施工—養(yǎng)護”的工作流程，保證各項工作的有效銜接。公路主管部門負責對合同履行情況進行監(jiān)管，對承包路段的路面技術狀況和服務水平進行考核。由于從設計、施工到養(yǎng)護都由一個承包方牽頭完成，能在最大程度促進承包方切實加強對各環(huán)節(jié)的質量控制，以實現(xiàn)全壽命周期內投入的最佳效益。 ③橋梁養(yǎng)護總承包是指實行“橋梁檢測評價+橋梁加固設計+橋梁加固維修”、“橋梁檢測評價+橋梁加固設計”或“橋梁加固設計+橋梁加固維修”的合同形式。通過將橋梁養(yǎng)護中有直接關聯(lián)的業(yè)務合并到一個合同中，在最大程度上促進承包方切實加強對各環(huán)節(jié)的質量控制。④隧道養(yǎng)護總承包是指實行“隧道檢測評價+隧道加固設計+隧道加固維修”、“隧道檢測評價+隧道加固設計”或“隧道加固設計+隧道加固維修”的合同形式。通過將橋梁養(yǎng)護中有直接關聯(lián)的業(yè)務合并到一個合同中，在最大程度上促進承包方切實加強對各環(huán)節(jié)的質量控制。另外，隧道機電系統(tǒng)養(yǎng)護的合同管理可根據(jù)需要參照日常養(yǎng)護的合同管理形式。⑤養(yǎng)護技術服務總承包是指把技術服務類的養(yǎng)護作業(yè)打包，實行“路況檢評分析 +養(yǎng)護設計”的合同形式。將路況檢測與評價、分析路況數(shù)據(jù)、進行科學決策、提出養(yǎng)護方案、根據(jù)養(yǎng)護方案進行施工圖設計等環(huán)節(jié)聯(lián)系在一起，把相關業(yè)務合并到一個合同中，以更加符合實際操作中“開展路況檢測評價—進行養(yǎng)護需求分析—提出養(yǎng)護決策建議（養(yǎng)護規(guī)劃及計劃）—進行養(yǎng)護技術方案比選——開展養(yǎng)護設計”的工作流程，有利于提高工作效率，保證工作的延續(xù)性，確保各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的準確性及技術咨詢的質量。合同可以根據(jù)單次需求單項簽訂，也可以根據(jù)路網(wǎng)監(jiān)測需求按周期簽訂。⑥日常養(yǎng)護及應急總承包是指實行“日常保養(yǎng)+局部修復（小修）+應急搶通”的合同形式。承包商負責日常養(yǎng)護的同時，也負責處置日常小規(guī)模突發(fā)事件，確保及時預防、預警、處置突發(fā)事件，及時報告并參與重大突發(fā)事件的前期處置。這種合同形式將日常性的工作全部整合到一起，有利于日常養(yǎng)護隊伍的資源整合和日常應急處置工作的及時有效開展。④、建立養(yǎng)護質量保證體系業(yè)主將從三個方面入手加強對養(yǎng)護作業(yè)承包人的管理：①重視結果考核。隨著公路養(yǎng)護市場化的逐步推進，公路管理機構的工作重點也逐步從過去的著重對養(yǎng)護作業(yè)過程進行管理，轉變?yōu)橹貙︷B(yǎng)護結果進行科學和嚴格的考核監(jiān)管，通過對養(yǎng)護結果實施有效的考核監(jiān)管，促進養(yǎng)護從業(yè)單位自身加強對養(yǎng)護作業(yè)過程的管理，以保證能為公路管理部門提供合格的養(yǎng)護作業(yè)服務。②實行綜合管理。采取綜合承包形式。從業(yè)單位通過自身將關聯(lián)業(yè)務進行整合管理，形成環(huán)環(huán)相扣的質保體系，提高養(yǎng)護作業(yè)質量管理實效。③ 動員社會監(jiān)督公路養(yǎng)護是否實施到位，廣大用戶最有發(fā)言權。建立公路路況監(jiān)督舉報制度，動員社會力量參與公路管理部門對路況水平的時時監(jiān)控與管理，是加強公路養(yǎng)護作業(yè)質量監(jiān)管直接、有效的途徑。三、我們對養(yǎng)護市場的認識及思考（一）、公路行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀近年來，隨著社會經濟的快速發(fā)展以及相應的大規(guī)模公路建設，我國公路網(wǎng)規(guī)模進一步擴大。截至2011年末，（含專用公路），其中：，普通國省干線公路約38萬公里（不含專用公路），農村公路達到356萬公里。全社會在充分肯定公路建設巨大成就的同時，對公路狀況和通行效率的關注度越來越高，公路養(yǎng)護