農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀困境與影響因素分析(編輯修改稿)
2025-07-22 04:43 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 到了應(yīng)保盡保的最低生活保障制度，也把沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口的農(nóng)民工群體排斥在外。城鎮(zhèn)中的社會(huì)福利，無(wú)論是教育福利還是住房福利，幾乎都與農(nóng)民工無(wú)緣。只有2003年8月1日起實(shí)施的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法(草案)》，成為針對(duì)符合條件的農(nóng)民工的社會(huì)救助政策。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中可以獲得的社會(huì)救助和社會(huì)福利制度，基本上處于空白狀態(tài)。這就是說(shuō)農(nóng)民工的社會(huì)保障不僅處在以上“兩低一高”的尷尬境地，.還呈現(xiàn)為制度的結(jié)構(gòu)性缺失狀態(tài)?！ ∮纱丝梢?jiàn)，農(nóng)民工社會(huì)保障的政策實(shí)施效果是很不理想的，農(nóng)民工從我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體制中所能夠獲得的利益是極為有限的，在某些方面農(nóng)民工不僅沒(méi)有從中受益，而且還因此造成明顯的利益受損。這是我們對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)保障狀況的一個(gè)基本判斷。 二、影響因素分析之一：政策缺陷的角度 在任何一個(gè)國(guó)家，社會(huì)保障都是個(gè)人和社會(huì)的福祉。因?yàn)樗跒閭€(gè)人提供各種基本生存保障的同時(shí)也為社會(huì)建立起了一道安全防護(hù)網(wǎng)。因此，從理論上說(shuō)，社會(huì)保障制度的建設(shè)不僅在社會(huì)層面上具有積極性，而且，作為直接受益人的個(gè)人會(huì)有更高的參與熱情。但是，在農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)中我們卻看到了完全不同的情況，低參保率和居高不下的退保率說(shuō)明農(nóng)民工對(duì)此項(xiàng)政策并不熱心，筆者在調(diào)查中甚至發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的極不買(mǎi)賬的現(xiàn)象?！ ∫酝难芯空叱３０言驓w咎于農(nóng)民工文化素質(zhì)低、認(rèn)識(shí)水平低、對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)重要性認(rèn)識(shí)不夠等。但實(shí)際上這完全是一種站在農(nóng)民工立場(chǎng)之外的客位建構(gòu)，忽視了作為整體的農(nóng)民工并不是缺乏最基本的經(jīng)濟(jì)理性的群體這一事實(shí)。試想，’如果真正能夠從參加社會(huì)保障項(xiàng)目中獲得明顯的利益，即使是文化水平再低的農(nóng)民工也不會(huì)拒絕參加社會(huì)保險(xiǎn)的。還有的研究者從我國(guó)城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度角度尋找農(nóng)民工社會(huì)保障政策效果不理想的根源。毫無(wú)疑問(wèn)，“戶(hù)籍制度是我國(guó)的一項(xiàng)十分基本和重要的制度，特別是對(duì)于‘農(nóng)民工問(wèn)題’的產(chǎn)生和存在，其影響更是一目了然”。戶(hù)籍制度確實(shí)在一定程度上制約了農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的進(jìn)程，但是隨著我國(guó)的市場(chǎng)化改革的深入，戶(hù)籍身份作為準(zhǔn)入條件的情況越來(lái)越少了，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)完全可以將戶(hù)籍制度的影響因素控制在最小的范圍之內(nèi)(只要不是以戶(hù)籍制度作為阻礙建設(shè)進(jìn)程的借口，這是完全可以做到的)。還有一種比較普遍的觀點(diǎn)就是將不同地區(qū)之間的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系不能轉(zhuǎn)移接續(xù)看作是阻礙農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的原因。這一觀點(diǎn)有一定的道理，至少在技術(shù)的層面上是這樣。但是，在農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題上，技術(shù)的阻礙畢竟不是根本性的，完全可以運(yùn)用技術(shù)的手段得以解決。而且，這已經(jīng)不是一個(gè)遙遙無(wú)期的困難了。但問(wèn)題是，解決了轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題就能提高農(nóng)民工的參保熱情嗎?筆者認(rèn)為未必。試想即使能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付待遇依然如上文所說(shuō)的低下水平，能解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題嗎?可見(jiàn)，我們應(yīng)該從更深層次上來(lái)探討阻礙農(nóng)民工社會(huì)保障進(jìn)程的原因。只有這樣，才能提出更有效的解決措施?！ 」P者認(rèn)為，農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的深層次原因在于農(nóng)民工社會(huì)保障的政策缺陷和涉及到農(nóng)民工社會(huì)保障各主體的利益沖突問(wèn)題。下面就先從政策缺陷的角度進(jìn)行分析?！ ∥覀冎?，我國(guó)的社會(huì)保障制度改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)改革，也可以說(shuō)這是社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求。農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題也是在同樣的背景下提出來(lái)的。作為一項(xiàng)重大的社會(huì)改革，其成功的必要前提是要有一個(gè)科學(xué)合理的政策體系。而就我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的情況來(lái)看，政策方面的缺陷正是許多問(wèn)題存在的根源?！ 〉谝?，政策缺位。農(nóng)民工社會(huì)保障的政策缺位主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面上。其一是在全國(guó)層面上缺乏統(tǒng)一的具有較強(qiáng)操作性的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的政策規(guī)定。從20世紀(jì)90年代以來(lái)，在全國(guó)層面上關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題，與其說(shuō)是在進(jìn)行一種政策設(shè)計(jì)，不如說(shuō)是進(jìn)行一種理念的推廣。例如，2004年勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)布的第18號(hào)文件《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》中，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題所作的規(guī)定大都是口號(hào)性或號(hào)召性的語(yǔ)言，或比較原則性的規(guī)定，缺乏操作性。由于缺乏操作性的政策規(guī)定是難以達(dá)到政策目標(biāo)的，所以對(duì)此我們可以視同為政策缺位。在全國(guó)性立法中對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定上這種政策缺位表現(xiàn)得更為突出。目前為止，尚沒(méi)有一部能夠統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)整所有農(nóng)民工社會(huì)保障法律關(guān)系的基本保障法，相關(guān)的規(guī)定只是散見(jiàn)于不同部門(mén)、不同地區(qū)、不同效力的法規(guī)規(guī)章之中。政策缺位的第二個(gè)層面是為農(nóng)民工所提供的是單一化的社會(huì)保障項(xiàng)目，缺少針對(duì)農(nóng)民工多樣性需求的社保政策。如前面所說(shuō)的農(nóng)民工社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)性缺失的弊端，即農(nóng)民工的社會(huì)保障政策主要集中在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目上，缺少社會(huì)救助與社會(huì)福利項(xiàng)目。這種局部的或部分的政策缺位也是導(dǎo)致農(nóng)民工社
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