【文章內(nèi)容簡介】 只有這樣，才能保證政府效率的提高以及把腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。　　學(xué)界的爭論不一，使得研究此課題具有十分重大的現(xiàn)實意義。筆者認(rèn)為，以上兩方面的觀點(diǎn)都有其合理之處，但我們應(yīng)該從一個更全面、更長遠(yuǎn)的角度看問題，即應(yīng)把是否增加行政費(fèi)用同國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系起來，同全社會日益增長的物質(zhì)文化需要聯(lián)系起來，同建設(shè)社會主義和諧社會聯(lián)系起來。把判斷行政費(fèi)用高低與否的標(biāo)準(zhǔn)變成與人民利益密切相關(guān)的內(nèi)容，而不是官員的政績需要或是一些浮于表面的數(shù)據(jù)指標(biāo)?！　∫弧⑿姓芾碇С霈F(xiàn)狀　　我國行政改革已有20多年的歷史，20多年來圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了廣泛的改革，卻仍然存在行政支出擴(kuò)張、預(yù)算軟約束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等問題，由此帶來了財政預(yù)算赤字的增加和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難?！　〉?003年，行政支出已在公共支出中占到19％。跟改革開放前相比，行政管理經(jīng)費(fèi)（億元）本身的增長快：，，，竟增長了87倍。我國行政管理經(jīng)費(fèi)占財政總支出比重，逐年上升：％，％，％，％的高度。這一水平在財政總支出的五大類型支出中比重排列在第三位，以2003年為例，％，％，%，％，％。從這些數(shù)字可以清晰地看到，控制行政費(fèi)用已經(jīng)到了刻不容緩的地步。同時，考慮我國現(xiàn)階段的情況，必須控制行政費(fèi)用的增長，把更多的財政支出傾向于科研教育經(jīng)費(fèi)和農(nóng)業(yè)投入。筆者認(rèn)為，只有這樣，財政結(jié)構(gòu)才會日趨科學(xué)化、合理化、制度化；國家的各項事業(yè)才能得到進(jìn)一步發(fā)展；財政風(fēng)險指數(shù)才能降到最低限度。　　而跟世界上其他發(fā)達(dá)國家或同階段發(fā)展中國家相比，這也是一個非常驚人的數(shù)字。各國一般公務(wù)支出占中央財政支出的比重，數(shù)據(jù)采取從低到高排序如下：日本（1993年）％，英國（1999年）％，韓國（1997年）％，印度（2000年）％，法國（1997年）％，加拿大（2000年）％，俄羅斯（2000年）％，美國（2000年）％，巴西（1998年）％。以美國為例，其國內(nèi)是三級政府——聯(lián)邦政府，州政府、市政府。政府職能可以說比我國完善，管理的社會事務(wù)也非常多：大到立法選舉，小到居民違反交通規(guī)則，“事無巨細(xì)，皆轄之?！笨擅绹男姓M(fèi)用并非同其軍事支出一般高漲。2000年，%，%，幾乎是美國兩倍！　　之所以出現(xiàn)這種情況，筆者認(rèn)為：一方面是美國的行政效率較高；另一方面，美國各級政府樹立了廉潔行政的良好風(fēng)尚。反觀我國，雖然政府機(jī)構(gòu)改革早已啟動，精簡了部分機(jī)構(gòu)和人員，但仍然存在官員冗雜，人浮于事的現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致政府行政效率相對較低，而且加重了財政的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，官民比例的不斷增加，也是我國行政費(fèi)用不斷攀升的一個重要因素。正如中央黨校研究室副主任周天勇2003年接受媒體采訪時指出，中國實際由國家財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬人，官民實際比例高達(dá)1：18，真是前無古人，后有來者。中國歷史上最高的官民之比也僅為1﹕981，已經(jīng)形成一種“民少官多，十羊九牧”的現(xiàn)象。而同期美國的政府公務(wù)員人數(shù)為310萬，官民比例僅為1對94．　　二、現(xiàn)狀原因分析　　當(dāng)前的問題在于，行政體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革，政府機(jī)器龐大，機(jī)構(gòu)臃腫重疊，財政養(yǎng)人過多，行政管理費(fèi)呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢，大大加重了財政負(fù)擔(dān)。從中央財政看，尤其是從地方財政看，收支矛盾比較突出，其他一些重點(diǎn)建設(shè)支出、社會公益性的重要支出缺乏必要的財力保障，這與財政養(yǎng)人過多、行政費(fèi)用膨脹具有直接的關(guān)系?！　∈紫龋?jīng)濟(jì)的增長使財政收入增加，財政支出相應(yīng)增加，于是行政管理支出就產(chǎn)生了擴(kuò)張的可能；同時隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對行政管理提出越來越高的要求，這又導(dǎo)致行政管理支出的增長，二者相互促進(jìn)。眾所周知，行政機(jī)構(gòu)是政府的組成部分，而政府作為公共商品的提供者，必須盡力滿足人民日益增長的公共需要。現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量不斷提高，因此在公共支出中占據(jù)重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。這一點(diǎn)無可厚非，要想高產(chǎn)出，還真得高投入。當(dāng)然，高投入的方向要對，渠道要正?！　∑浯?，政府機(jī)構(gòu)的膨脹、編制的擴(kuò)張、人員配置增加、工資及辦公設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)提高，都勢必造成行政管理支出“水漲船高”。而且，由于機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量增加所導(dǎo)致的行政管理支出的增長具有“剛性”，因此在實際中難以壓縮。2000年以來，我國政府實行工資改革，逐步增加了公務(wù)員的工資和福利待遇，提倡“高薪養(yǎng)廉”；并且，各級政府用于提供公共商品和社會福利的成本進(jìn)一步提高；再者，由于近年來人口流動頻繁，使得各級政府管理當(dāng)?shù)厣鐣聞?wù)、維護(hù)社會秩序、治理社會環(huán)境時的行政支出增多。以上三方面都勢必直接導(dǎo)致行政管理支出的攀升。對此，筆者認(rèn)為歷史經(jīng)驗可以作為“前車之鑒”，正所謂，以史為鑒，可以知興衰。北宋王朝成立時，宋太祖趙匡胤為了加強(qiáng)中央集權(quán)，同時防止統(tǒng)軍大將擁兵自重，功高欺主，于是選派大量文官到地方各州府擔(dān)任最高行政長官——知州。同時為了收歸財權(quán)和司法權(quán)，又向各地增派了轉(zhuǎn)運(yùn)使和通判。一時間，北宋官員數(shù)量激增，給當(dāng)時的財政造成了極大的負(fù)擔(dān)，而且進(jìn)一步導(dǎo)致地方實力空虛，“金玉其外，敗絮其中”，最后落得國破家亡的下場。　　再次，行政管理支出中的項目涵蓋范圍不明確。公款旅游、公款吃喝、超標(biāo)購房、超標(biāo)購車等行為在很大程度上助長了講排場、鋪張浪費(fèi)、公款消費(fèi)的不良風(fēng)氣，導(dǎo)致了行政管理支出的增長。如在去年“兩會”期間，人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青教授就曾發(fā)表“公車改革”提案，目的就是為了降低行政成本，節(jié)約行政支出。長期以來，我國傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式，只考慮社會效益，而忽略了項目的實際成本。政府中一些官員為了顯示自己的業(yè)績，不惜耗費(fèi)大量的人力、物力、財力，建造所謂的“標(biāo)志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何經(jīng)濟(jì)價值和社會價值，造成了財政資金的巨額浪費(fèi)?！　∽詈螅男姓С鲱A(yù)算編制仍沒有完全擺脫“基數(shù)＋增長”的傳統(tǒng)做法?！盎鶖?shù)＋增長”方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費(fèi)與緊缺并存，會加劇各部門的苦樂不均。因此打破基數(shù)法，實行部門預(yù)算和零基預(yù)算，已成為行政預(yù)算管理改革的重點(diǎn)。目前我行政支出預(yù)算編制是以定員、定額、定標(biāo)準(zhǔn)為起點(diǎn)的零基預(yù)算編制，但在實行過程中有些地方并沒有實行真正意義上的零基預(yù)算?！　‘?dāng)然，行政經(jīng)費(fèi)的增長與一個國家的歷史淵源，文化背景，傳統(tǒng)觀念都有很大的關(guān)系。中國歷來就是一個政治氣氛很濃厚的國家，權(quán)力相對集中，“官本位”的意識也是深深的扎根于大部分炎黃子孫的心中，而這些都是行政費(fèi)用激增的因素。由此可見，我國行政費(fèi)用的過快增長，除了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政治體制，法律制度，人事安排等因素外，思想觀念以及文化傳統(tǒng)的作用也不可忽視。從某種意義上來說，甚至要超過之前那些因素的效果?！　∪⒖刂莆覈姓M(fèi)用膨脹的有效途徑　　針對現(xiàn)階段我國行政費(fèi)用不斷膨脹的事實，我們必須采取得力措施。依據(jù)財政學(xué)原理，行政支出的管理方式主要有：第一，全額經(jīng)費(fèi)包干，結(jié)余留用；第二，部分經(jīng)費(fèi)包干，結(jié)余留用；第三，總額控制，結(jié)余上繳。正如國家在通貨膨脹時期要實行緊縮的財政政策一樣，在今后經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌中，為了提高政府行政效率，增強(qiáng)財政的調(diào)控能力，必須從多方面采取過硬措施，從嚴(yán)控制行政人員和行政經(jīng)費(fèi)?！　。ㄒ唬┰谪斦?nèi)部全面實行“下管一級”的管理辦法。上級財政對下級財政的行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動態(tài)考核，輔之以一定的獎罰措施?！　。ǘ┩七M(jìn)行政改革，精簡機(jī)構(gòu)，這是減少財政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費(fèi)的治本之策。筆者認(rèn)為，精簡機(jī)構(gòu)是降低行政管理支出、減輕財政負(fù)擔(dān)的一種最徹底和最有效的辦法。一方面要確保正常的行政經(jīng)費(fèi)提供，按照“精簡、效能、廉潔、高效”的原則，保證必要的經(jīng)費(fèi)支出；另一方面，又要嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)模，控制不合理開支，提高經(jīng)費(fèi)使用效率?！　。ㄈ┙⒂行У恼珓?wù)員系列的競爭機(jī)制。這不僅包括公務(wù)員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度，改變行政機(jī)關(guān)人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象，改變目前機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的現(xiàn)狀，努力減少財政供養(yǎng)人口，節(jié)約財政支出，減輕社會負(fù)擔(dān)?！　。ㄋ模┯行渲谜Y源，提高政府行政管理的效率。政府應(yīng)隨著時代的發(fā)展，社會的進(jìn)步，重新認(rèn)定公共產(chǎn)品提供的范圍。對于純粹的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府財政支出；對混合產(chǎn)品，如：教育、衛(wèi)生、科技等，可以采用市場提供和公共提供相結(jié)合的方式（即部分公共提供的方式）。其中，公共提供的份額應(yīng)該建立在成本—效益分析的基礎(chǔ)上，從而既能較好地避免市場提供可能造成的消費(fèi)不足的效率損失，又能有效地防止公共提供可能造成的消費(fèi)過度的效率損失?！　。ㄎ澹┩晟祁A(yù)算管理制度，加強(qiáng)對財政收支的監(jiān)管。，明確各級領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)限和范圍，并承擔(dān)控制預(yù)算的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；；、事后監(jiān)督制度；，實行陽光采購。　　參考文獻(xiàn)　　[1] 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、擁擠的公路等都屬于混合公共品。一般來說，對純公共品的供給，政府財政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場機(jī)制解決，而對于混合性公共品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。就是說，無論純公共品的供給還是混合公共品的供給，政府都有不可推卸的責(zé)任，假設(shè)政府可以舉債，關(guān)鍵是要分清哪些公共品必須由財政資金提供，哪些可以由債務(wù)資金提供并且更有效率。　　下面考慮政府部門的對公共品的支出。政府部門的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出，在一定時期（如一年）的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的 社會 消費(fèi)利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而且還同時在今后若干年內(nèi)發(fā)揮作用，根據(jù)這樣的劃分，政府對公共品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書館等混合公共品以及國防、照明等純公共品，它們將在今后很長的時期內(nèi)為整個社會提供利益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共品的成本，而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥?。只有一部分純公共品，如政府必須支付國家公?wù)員的工資、行政辦公費(fèi)用等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共品的成本，它與社會當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)?！　≌ㄟ^收取稅費(fèi)獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務(wù)資金來支付這些公共品支出。在通過稅費(fèi)等財政手段籌資的情況下，收益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的，而舉債籌資把公共品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割成兩個不同的時期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者變得不一致，現(xiàn)在的社會成員免費(fèi)享用了公共品所帶來的效益，而未來的社會成員則要承擔(dān)以往公共品的生產(chǎn)成本。這樣，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由財政資金承擔(dān)，如果以舉債收人來承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出，意味著讓現(xiàn)在的人無償享受公共品的利益，而讓以后的人來承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。公共品的受益者　　與成本承擔(dān)者的分離，難以使公共品的提供達(dá)到有效配置的目標(biāo)，舉債籌資會使公共品的提供規(guī)模超過有效率的提供水平。對于政府部門的資本性支出則不應(yīng)以財政籌資作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分?jǐn)偟浇窈蟮母鱾€受益期，將有助于社會選擇比較符合效率要求的公共品提供水平。因為如果用當(dāng)年財政資金來承擔(dān)當(dāng)年全部資本性支出，就意味著讓現(xiàn)在的人承擔(dān)公共品的全部成本，而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的效益，從資源配置的角度看，這會使公共品的提供水平低于有效率的水平?！　∮谑强梢缘贸鼋Y(jié)論，政府部門的經(jīng)常性支出由財政資金支持、資本性支出由小部分財政資金和大部分債務(wù)資金共同支持是符合效率要求的。由于政府對部分純公共品的支出和對部分混合公共品的支出都屬于資本性支出，所以政府對絕大部分公共品的支出在使用一部分財政資金的基礎(chǔ)上，都可以以舉債獲得的債務(wù)資金來支持?！　〕鞘谢A(chǔ)設(shè)施主要包括：城市道路、橋梁、排水、路燈、污水處理、防洪；供水、燃?xì)?、公?交通 、集中供熱、輪渡；園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等（對城市基礎(chǔ)設(shè)施公共品的分類見表1）。那么同樣，在這些城市公共品的供給上，只有純公共品中的基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和人員經(jīng)費(fèi)必須由財政資金支付，其余的純公共品和混合公共品都可以由債務(wù)資金供給，即可以通過舉債的方式籌集資金?！　《?、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債的具體方向　　上面的分析 明確了絕大部分城市公共品的建設(shè)可以而且應(yīng)該以債務(wù)資金來支持，基本消除了舉債進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的疑慮，但是，考慮到政府的還債能力，舉債必須有一定的規(guī)模和限度，因而就必須進(jìn)一步明確哪些基礎(chǔ)設(shè)施更應(yīng)該舉債，哪些基礎(chǔ)設(shè)施使用債務(wù)資金進(jìn)行建設(shè)更為高效?！　∈紫劝芽梢耘e債的城市基礎(chǔ)設(shè)施分成公益性和經(jīng)營性兩類。公益性基礎(chǔ)設(shè)施包括城市一般道路、橋梁、隧道、路燈、公共綠地和防洪排澇這些純公共品以及混合公共品中有小部分內(nèi)部收益但外部收益顯著的一部分城市基礎(chǔ)設(shè)施，如給排水設(shè)施、園林、環(huán)境衛(wèi)生等；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施包括了其余的混合公共品，如自來水、燃?xì)狻⒓泄?、公交、地鐵等，它們既有外部收益又有一定內(nèi)部收益?！　τ诠嫘曰A(chǔ)設(shè)施，它們是為城市提供基本公共服務(wù)的公共設(shè)施，一般不能或者較難直接向服務(wù)對象收取費(fèi)用，且和其他基礎(chǔ)設(shè)施項目比起來投資規(guī)模相對不是很大，所以通常由政府撥款投資建設(shè)較為合適， 目前 主要是以財政撥款、城市維護(hù)建設(shè)稅和少量的收費(fèi)支持其建設(shè)。對于其中規(guī)模稍大的項目，也可以通過舉債的方式進(jìn)行，但債務(wù)本息也應(yīng)由財政收入償還?！　〗?jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目從技術(shù)上能夠向服務(wù)對象收取費(fèi)