【文章內容簡介】 理論上的分類。（三）我國地方投融資平臺公司治理結構的現(xiàn)狀在我國，地方政府建立融資平臺為市政基礎設施融資，最早可以追溯到1992年7月在上海成立的“上海市城市建設投資開發(fā)總公司”，按照上海市政府的授權對上海市的基礎設施進行融資、還貸并實施城建資金統(tǒng)一運作，現(xiàn)在“上海城投”公司已經發(fā)展為城建系統(tǒng)的資本經營和資產運作中心。重慶自2002年開始，組建起了八個城市投資或國有資產管理公司，即著名的重慶“八大投”，為重慶市的建設提供了有力的支持，重慶地方政府融資平臺的運作方式還被世界銀行稱為“重慶模式”。天津市也于2004年11月正式成立了“天津城市基礎設施建設投資集團有限公司”，簡稱“天津城投”，作為一個承貸主體為天津市的城市建設籌集資金，并以城市基礎設施收益和土地增值收益作為還貸保證。以上三個地方政府融資平臺分別被稱為“上海模式”、“重慶模式”和“天津模式”，是我國地方政府融資平臺的范例。我國地方政府融資平臺的大量涌現(xiàn)是從2008年開始的，受全球金融危機的沖擊，我國經濟出現(xiàn)下滑趨勢，為應對危機，我國實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，中國政府出臺了總額達4萬億元的經濟刺激計劃。各級地方政府為配合中央政府的投資，千方百計的籌集資金，地方政府融資平臺的規(guī)模開始迅猛擴張，據(jù)監(jiān)管部門調查顯示，截止2009年底，全國各級政府融資平臺有8000多家，其中區(qū)縣級平臺將近5000家，銀行貸款余額近6萬億元，“天量信貸”更是有很大一部分都流向了各級地方政府融資平臺。地方政府融資平臺的形式也逐漸趨于多樣化，原先城投公司等被改建重組，除了為市政基礎設施項目融資外，也為高科技園區(qū)、中小企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、產業(yè)轉移示范園區(qū)等園區(qū)建設籌資，融資平臺發(fā)展模式走向多元化。從全國地方政府融資平臺的發(fā)展模式來看，大體可分為兩類:一類是規(guī)模大、資本運作能力強的融資平臺。地方政府只設立若干個城投公司或資產運營公司，每家公司負債特定領域的城市基礎設施建設，例如重慶的“八大投”就分別負責城市建設、開發(fā)、地產、水務、高速路發(fā)展、交通旅游、水利設施、能源、港務物流等領域，為重慶的基礎設施建設做出了重要貢獻。這類融資平臺往往規(guī)模比較大，本身的資本運作能力也很強，不僅銀行信用比較高，間接融資比較容易，而且還可以發(fā)行股票和企業(yè)債券從資本市場直接融資。這種融資平臺通常是成立的時間比較長，運作比較規(guī)范，屬于地方政府融資平臺的成熟模式，上面提到的“上海模式”、“重慶模式”和“天津模式”就屬于這一類。另一類是“小而全”式的融資平臺。這樣的融資平臺通常是由區(qū)縣政府成立的，雖然規(guī)模小，但卻涉及各個領域，公共交通、燃氣、農村水利設施等都有它們的業(yè)務。而針對一些融資規(guī)模大的項目，如高速路、港口建設等，往往成立專門的項目公司作為融資平臺，但項目結束后項目公司的使命也就結束了，項目公司式的融資平臺的生命周期有限，這也制約了它的融資作用。但“小而全”式的融資平臺往往資產規(guī)模小，內部資本運作能力也很差，銀行貸款信用水平低，間接融資比較困難，并且大部分融資平臺不具備發(fā)行企業(yè)債券的資格，公司股票的級別也不高，從資本市場直接融資的能力有限。這類融資平臺日前在中西部不發(fā)達地區(qū)較為常見，屬于地方政府融資平臺的初期模式。目前為_止，第二類融資平臺在我國地方政府融資平臺總數(shù)中占的比重比較大。從巨前的總體情況來看，我國地方政府融資平臺的債務規(guī)模比較大，存在一定的風險。據(jù)統(tǒng)計，，其中4萬億是以前的老項目，3萬多億是2009年信貸超額釋放產生的新融資。%，%。，%，地方政府債務占GDP比重從過去的13%上升到23%。從地方融資平臺貸款債務與地方政府財力對比來看，%，部分地方融資平臺公司貸款債務率超過200%，西部地區(qū)地方融資平臺負債水平更高。另外近年來,我國地方政府投融資平臺主要呈現(xiàn)以下兩個新趨勢。 2008年以前，絕大多數(shù)地方政府投融資平臺的主體為政府的一個或兩個部門,政府資源分散在各投資公司,運作主體分散，存在從本部門利益出發(fā)爭項目現(xiàn)象,造成資源使用效率低下,而且當債務到期還不起債時,只能由財政部門歸還。之后,地方政府在創(chuàng)立投融資平臺時,普遍強調從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。不少地方政府已開始對各部門的投資、融資、項目管理、監(jiān)督等職能進行整合、協(xié)調和重新分工,重塑地方政府投融資體制。目前,地方政府投融資平臺越來越多地采用PPP ( Public (政府) ———Private (私人) ——— Partnership (合作) )模式,這種公共部門與私人企業(yè)合作模式是基于地方政府掌控大量公共資源與市場力量有效結合的一種方式。除此之外還有BT ( Build (建設) ———Transfer (轉讓) ) 、BOT (Build (建設) ———Operate (經營) ———Transfer (轉讓) ) 、IOT ( Invest(投資) ———Operate (經營) ———Transfer (轉讓) ) 、BLT(Build (建設) ———Lease (租賃) ———Transfer(移交) )等模式,這使大量社會資本參與公共基礎設施的投資運營,提高了國有資本的帶動作用及運營收益,最終建立起政府、企業(yè)、金融機構與社會資本有機結合的多元化投融資體系。2009年5月末,全國共有地方政府投融資平臺3 800多家,其中70%以上為縣區(qū)級平臺,資產規(guī)模小,注冊資金少。小規(guī)模的投融資公司經營實力有限,難以承接大型項目的投資建設,所發(fā)揮的投融資能力和經營實力都有限。針對這種狀況,各地政府紛紛出謀劃策,擴大公司規(guī)模,增強其融資能力。如,河南省整合政府資源,搭建投融資大平臺,成立河南省投資集團,經營省政府授權范圍內的國有資產,成為省政府的投融資主體。公司注冊資本120億元,集團本部總資產220億元,合并報表總資產504億元,集團作為大型投融資平臺,有效壯大了政府的投融資能力。而小規(guī)模的投融資公司也可通過聯(lián)合的方式,壯大公司規(guī)模,尋求更好的發(fā)展。如,河北省邯鄲市采用決策(委員會) +監(jiān)管(委員會辦公室) +平臺(5家投資公司) ”的模式,決策委員會獨立于各部門之上,實現(xiàn)資源統(tǒng)一調配、項目統(tǒng)一謀劃、風險統(tǒng)一控制。監(jiān)管委員會實施監(jiān)督。 5大平臺負責項目的具體實施。雖然投融資公司的規(guī)模不大,但通過這5大平臺統(tǒng)一管理的投融資體制改革,使邯鄲市投融資平臺的經營能力和融資能力得到較大提升,通過投融資平臺投資的石家莊至武漢的鐵路客運專線,已從銀行獲得3億元貸款,并得到貸款利率下浮10個百分點的優(yōu)惠。（四） 我國地方投融資平臺公司治理結構存在的問題及產生原因（1）投融資平臺的治理結構不合理，經營決策更多地體現(xiàn)政府導向而非市場導向。融資規(guī)模一般根據(jù)政府建設的重點項目資金需求確定，而不是根據(jù)平臺自身的財務狀況和償債能力確定。大多數(shù)投融資平臺從開始建立就存在現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)象，地方政府一般以非現(xiàn)金資產、劃撥使用權等形式注資，投入現(xiàn)金流量較少。為解決現(xiàn)金短缺的問題，投融資平臺不得不向銀行抵押借款，但一些已抵押的資產無論是銀行還是平臺自身，一般不具備完全的抵押物處置權利。這使得地方投融資平臺難以形成完整的公司治理結構和自主經營、自負盈虧、自我改造、自我發(fā)展的企業(yè)法人。目前，投融資平臺的資產負債率普遍很高，再融資能力受到很大限制，甚至存在資金鏈斷裂的危險。2. 平臺公司財務預算約束軟化，法人治理結構欠缺近年來，政府設立的各類投融資平臺，行政色彩普遍較濃，高管人員由政府指派，經營決策更多地體現(xiàn)政府導向而非市場導向，一些重大項目資金投入的社會效益明顯但經濟效益低下。組織架構上，雖然各平臺公司期望體現(xiàn)“借、用、管、還”一體化、經營與監(jiān)督相分離的架構設計初衷，但實際運作上，常常出現(xiàn)借、用分離，管、還脫節(jié)，監(jiān)督流于形式等問題。資金流量上，平臺公司資本實力總體不強，貨幣資本普遍到位比例低，日常經營現(xiàn)金流短缺，一些公司常常需要借助財政撥入資金或其他借入資金彌補現(xiàn)金流的不足。資產處置上，為提高平臺公司貸款融資的可抵押能力，地方政府常常向平臺公司撥入土地等動產或不動產。但一些已抵押的資產無論是銀行還是平臺公司自身，常不具備完全的抵押物處置權利。融資負債上，一些平臺公司一般不是根據(jù)自身的負債能力和資金實力確定項目資金的具體投向和項目的投資進度，而是根據(jù)政府已確定建設的重點項目資金需求，四處尋找資金，形成一些地方投融資平臺公司的超負債經營；尤其是平臺公司的貸款期限普遍較長，本屆政府對公司的大規(guī)模舉債并不立即形成屆內政府的還本付息壓力，公司債務人的償債責任成為事實上的“軟約束”。此外，隨著地方人大和政府5年一換屆，平臺公司舉債和還款之間的時間跨度長，個別貸款項目也可能面臨項目爛尾或新官不理舊賬的風險。（2） 投資決策機制問題在投資決策機制中， 地方投融資平臺存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是以行政決策代替經濟決策。作為地方政府的投融資平臺，通常被地方政府視為執(zhí)行行政決策的機構，以行政規(guī)律代替經濟規(guī)律處理問題，為地方投融資平臺的經營留下了諸多隱患。二是決策程序不健全或執(zhí)行不嚴格。由于地方投融資平臺經常要接受和執(zhí)行經濟決策，內部的決策流程常常受到干擾和破壞，久之一