【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 理論上的分類。（三）我國(guó)地方投融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀在我國(guó)，地方政府建立融資平臺(tái)為市政基礎(chǔ)設(shè)施融資，最早可以追溯到1992年7月在上海成立的“上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司”，按照上海市政府的授權(quán)對(duì)上海市的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資、還貸并實(shí)施城建資金統(tǒng)一運(yùn)作，現(xiàn)在“上海城投”公司已經(jīng)發(fā)展為城建系統(tǒng)的資本經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)運(yùn)作中心。重慶自2002年開始，組建起了八個(gè)城市投資或國(guó)有資產(chǎn)管理公司，即著名的重慶“八大投”，為重慶市的建設(shè)提供了有力的支持，重慶地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作方式還被世界銀行稱為“重慶模式”。天津市也于2004年11月正式成立了“天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司”，簡(jiǎn)稱“天津城投”，作為一個(gè)承貸主體為天津市的城市建設(shè)籌集資金，并以城市基礎(chǔ)設(shè)施收益和土地增值收益作為還貸保證。以上三個(gè)地方政府融資平臺(tái)分別被稱為“上海模式”、“重慶模式”和“天津模式”，是我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的范例。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)是從2008年開始的，受全球金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，中國(guó)政府出臺(tái)了總額達(dá)4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。各級(jí)地方政府為配合中央政府的投資，千方百計(jì)的籌集資金，地方政府融資平臺(tái)的規(guī)模開始迅猛擴(kuò)張，據(jù)監(jiān)管部門調(diào)查顯示，截止2009年底，全國(guó)各級(jí)政府融資平臺(tái)有8000多家，其中區(qū)縣級(jí)平臺(tái)將近5000家，銀行貸款余額近6萬億元，“天量信貸”更是有很大一部分都流向了各級(jí)地方政府融資平臺(tái)。地方政府融資平臺(tái)的形式也逐漸趨于多樣化，原先城投公司等被改建重組，除了為市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資外，也為高科技園區(qū)、中小企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范園區(qū)等園區(qū)建設(shè)籌資，融資平臺(tái)發(fā)展模式走向多元化。從全國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展模式來看，大體可分為兩類:一類是規(guī)模大、資本運(yùn)作能力強(qiáng)的融資平臺(tái)。地方政府只設(shè)立若干個(gè)城投公司或資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，每家公司負(fù)債特定領(lǐng)域的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如重慶的“八大投”就分別負(fù)責(zé)城市建設(shè)、開發(fā)、地產(chǎn)、水務(wù)、高速路發(fā)展、交通旅游、水利設(shè)施、能源、港務(wù)物流等領(lǐng)域，為重慶的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。這類融資平臺(tái)往往規(guī)模比較大，本身的資本運(yùn)作能力也很強(qiáng)，不僅銀行信用比較高，間接融資比較容易，而且還可以發(fā)行股票和企業(yè)債券從資本市場(chǎng)直接融資。這種融資平臺(tái)通常是成立的時(shí)間比較長(zhǎng)，運(yùn)作比較規(guī)范，屬于地方政府融資平臺(tái)的成熟模式，上面提到的“上海模式”、“重慶模式”和“天津模式”就屬于這一類。另一類是“小而全”式的融資平臺(tái)。這樣的融資平臺(tái)通常是由區(qū)縣政府成立的，雖然規(guī)模小，但卻涉及各個(gè)領(lǐng)域，公共交通、燃?xì)狻⑥r(nóng)村水利設(shè)施等都有它們的業(yè)務(wù)。而針對(duì)一些融資規(guī)模大的項(xiàng)目，如高速路、港口建設(shè)等，往往成立專門的項(xiàng)目公司作為融資平臺(tái)，但項(xiàng)目結(jié)束后項(xiàng)目公司的使命也就結(jié)束了，項(xiàng)目公司式的融資平臺(tái)的生命周期有限，這也制約了它的融資作用。但“小而全”式的融資平臺(tái)往往資產(chǎn)規(guī)模小，內(nèi)部資本運(yùn)作能力也很差，銀行貸款信用水平低，間接融資比較困難，并且大部分融資平臺(tái)不具備發(fā)行企業(yè)債券的資格，公司股票的級(jí)別也不高，從資本市場(chǎng)直接融資的能力有限。這類融資平臺(tái)日前在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)較為常見，屬于地方政府融資平臺(tái)的初期模式。目前為_止，第二類融資平臺(tái)在我國(guó)地方政府融資平臺(tái)總數(shù)中占的比重比較大。從巨前的總體情況來看，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模比較大，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，，其中4萬億是以前的老項(xiàng)目，3萬多億是2009年信貸超額釋放產(chǎn)生的新融資。%，%。，%，地方政府債務(wù)占GDP比重從過去的13%上升到23%。從地方融資平臺(tái)貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比來看，%，部分地方融資平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過200%，西部地區(qū)地方融資平臺(tái)負(fù)債水平更高。另外近年來,我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)主要呈現(xiàn)以下兩個(gè)新趨勢(shì)。 2008年以前，絕大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)的主體為政府的一個(gè)或兩個(gè)部門,政府資源分散在各投資公司,運(yùn)作主體分散，存在從本部門利益出發(fā)爭(zhēng)項(xiàng)目現(xiàn)象,造成資源使用效率低下,而且當(dāng)債務(wù)到期還不起債時(shí),只能由財(cái)政部門歸還。之后,地方政府在創(chuàng)立投融資平臺(tái)時(shí),普遍強(qiáng)調(diào)從體制和機(jī)制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。不少地方政府已開始對(duì)各部門的投資、融資、項(xiàng)目管理、監(jiān)督等職能進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)和重新分工,重塑地方政府投融資體制。目前,地方政府投融資平臺(tái)越來越多地采用PPP ( Public (政府) ———Private (私人) ——— Partnership (合作) )模式,這種公共部門與私人企業(yè)合作模式是基于地方政府掌控大量公共資源與市場(chǎng)力量有效結(jié)合的一種方式。除此之外還有BT ( Build (建設(shè)) ———Transfer (轉(zhuǎn)讓) ) 、BOT (Build (建設(shè)) ———Operate (經(jīng)營(yíng)) ———Transfer (轉(zhuǎn)讓) ) 、IOT ( Invest(投資) ———Operate (經(jīng)營(yíng)) ———Transfer (轉(zhuǎn)讓) ) 、BLT(Build (建設(shè)) ———Lease (租賃) ———Transfer(移交) )等模式,這使大量社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資運(yùn)營(yíng),提高了國(guó)有資本的帶動(dòng)作用及運(yùn)營(yíng)收益,最終建立起政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合的多元化投融資體系。2009年5月末,全國(guó)共有地方政府投融資平臺(tái)3 800多家,其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái),資產(chǎn)規(guī)模小,注冊(cè)資金少。小規(guī)模的投融資公司經(jīng)營(yíng)實(shí)力有限,難以承接大型項(xiàng)目的投資建設(shè),所發(fā)揮的投融資能力和經(jīng)營(yíng)實(shí)力都有限。針對(duì)這種狀況,各地政府紛紛出謀劃策,擴(kuò)大公司規(guī)模,增強(qiáng)其融資能力。如,河南省整合政府資源,搭建投融資大平臺(tái),成立河南省投資集團(tuán),經(jīng)營(yíng)省政府授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn),成為省政府的投融資主體。公司注冊(cè)資本120億元,集團(tuán)本部總資產(chǎn)220億元,合并報(bào)表總資產(chǎn)504億元,集團(tuán)作為大型投融資平臺(tái),有效壯大了政府的投融資能力。而小規(guī)模的投融資公司也可通過聯(lián)合的方式,壯大公司規(guī)模,尋求更好的發(fā)展。如,河北省邯鄲市采用決策(委員會(huì)) +監(jiān)管(委員會(huì)辦公室) +平臺(tái)(5家投資公司) ”的模式,決策委員會(huì)獨(dú)立于各部門之上,實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一調(diào)配、項(xiàng)目統(tǒng)一謀劃、風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一控制。監(jiān)管委員會(huì)實(shí)施監(jiān)督。 5大平臺(tái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。雖然投融資公司的規(guī)模不大,但通過這5大平臺(tái)統(tǒng)一管理的投融資體制改革,使邯鄲市投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)能力和融資能力得到較大提升,通過投融資平臺(tái)投資的石家莊至武漢的鐵路客運(yùn)專線,已從銀行獲得3億元貸款,并得到貸款利率下浮10個(gè)百分點(diǎn)的優(yōu)惠。（四） 我國(guó)地方投融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)存在的問題及產(chǎn)生原因（1）投融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)營(yíng)決策更多地體現(xiàn)政府導(dǎo)向而非市場(chǎng)導(dǎo)向。融資規(guī)模一般根據(jù)政府建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求確定，而不是根據(jù)平臺(tái)自身的財(cái)務(wù)狀況和償債能力確定。大多數(shù)投融資平臺(tái)從開始建立就存在現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)象，地方政府一般以非現(xiàn)金資產(chǎn)、劃撥使用權(quán)等形式注資，投入現(xiàn)金流量較少。為解決現(xiàn)金短缺的問題，投融資平臺(tái)不得不向銀行抵押借款，但一些已抵押的資產(chǎn)無論是銀行還是平臺(tái)自身，一般不具備完全的抵押物處置權(quán)利。這使得地方投融資平臺(tái)難以形成完整的公司治理結(jié)構(gòu)和自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我改造、自我發(fā)展的企業(yè)法人。目前，投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率普遍很高，再融資能力受到很大限制，甚至存在資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。2. 平臺(tái)公司財(cái)務(wù)預(yù)算約束軟化，法人治理結(jié)構(gòu)欠缺近年來，政府設(shè)立的各類投融資平臺(tái)，行政色彩普遍較濃，高管人員由政府指派，經(jīng)營(yíng)決策更多地體現(xiàn)政府導(dǎo)向而非市場(chǎng)導(dǎo)向，一些重大項(xiàng)目資金投入的社會(huì)效益明顯但經(jīng)濟(jì)效益低下。組織架構(gòu)上，雖然各平臺(tái)公司期望體現(xiàn)“借、用、管、還”一體化、經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督相分離的架構(gòu)設(shè)計(jì)初衷，但實(shí)際運(yùn)作上，常常出現(xiàn)借、用分離，管、還脫節(jié)，監(jiān)督流于形式等問題。資金流量上，平臺(tái)公司資本實(shí)力總體不強(qiáng)，貨幣資本普遍到位比例低，日常經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流短缺，一些公司常常需要借助財(cái)政撥入資金或其他借入資金彌補(bǔ)現(xiàn)金流的不足。資產(chǎn)處置上，為提高平臺(tái)公司貸款融資的可抵押能力，地方政府常常向平臺(tái)公司撥入土地等動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)。但一些已抵押的資產(chǎn)無論是銀行還是平臺(tái)公司自身，常不具備完全的抵押物處置權(quán)利。融資負(fù)債上，一些平臺(tái)公司一般不是根據(jù)自身的負(fù)債能力和資金實(shí)力確定項(xiàng)目資金的具體投向和項(xiàng)目的投資進(jìn)度，而是根據(jù)政府已確定建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，四處尋找資金，形成一些地方投融資平臺(tái)公司的超負(fù)債經(jīng)營(yíng)；尤其是平臺(tái)公司的貸款期限普遍較長(zhǎng)，本屆政府對(duì)公司的大規(guī)模舉債并不立即形成屆內(nèi)政府的還本付息壓力，公司債務(wù)人的償債責(zé)任成為事實(shí)上的“軟約束”。此外，隨著地方人大和政府5年一換屆，平臺(tái)公司舉債和還款之間的時(shí)間跨度長(zhǎng)，個(gè)別貸款項(xiàng)目也可能面臨項(xiàng)目爛尾或新官不理舊賬的風(fēng)險(xiǎn)。（2） 投資決策機(jī)制問題在投資決策機(jī)制中， 地方投融資平臺(tái)存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是以行政決策代替經(jīng)濟(jì)決策。作為地方政府的投融資平臺(tái)，通常被地方政府視為執(zhí)行行政決策的機(jī)構(gòu)，以行政規(guī)律代替經(jīng)濟(jì)規(guī)律處理問題，為地方投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)留下了諸多隱患。二是決策程序不健全或執(zhí)行不嚴(yán)格。由于地方投融資平臺(tái)經(jīng)常要接受和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)決策，內(nèi)部的決策流程常常受到干擾和破壞，久之一