【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 動(dòng)市場(chǎng)集中。 現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論所倡導(dǎo)的效率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步促使社會(huì)對(duì)壟斷有了新的認(rèn)識(shí)：壟斷未必反競(jìng)爭(zhēng)，而可能是高效的結(jié)果，只要壟斷主體不濫用壟斷地位，社會(huì)就應(yīng)該尊重它的既有地位。這一觀點(diǎn)不僅首先肯定了效率，同時(shí)也兼顧了社會(huì)公平，對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)改革具有很現(xiàn)實(shí)和重大的啟發(fā)意義。如果我們忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，人為的干涉合理的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，那必將遭到自然經(jīng)濟(jì)規(guī)律的懲罰。不僅可能導(dǎo)致消費(fèi)者福利的減少，也可能使得自然壟斷行業(yè)處于虧損甚至破產(chǎn)的境地，產(chǎn)生巨大的社會(huì)無(wú)謂損失，影響社會(huì)的正常發(fā)展。美國(guó)電信產(chǎn)業(yè)改革就是很好的一例。第三、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)原則。隨著全球化的不斷發(fā)展與進(jìn)步，一個(gè)國(guó)家的企業(yè)所面臨的競(jìng)爭(zhēng)并不再僅僅局限在本國(guó)范圍內(nèi)，而逐步擴(kuò)大到世界范圍內(nèi)即國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。正是在這一歷史的背景下，上個(gè)世紀(jì)八十年代掀起了一場(chǎng)企業(yè)兼并的浪潮，各國(guó)紛紛通過(guò)企業(yè)合并來(lái)打造經(jīng)濟(jì)航空母艦以提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這看起來(lái)似乎與單個(gè)國(guó)家的反壟斷法的發(fā)展趨勢(shì)不太協(xié)調(diào)，其實(shí)它是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)背景變化的必然結(jié)果。我國(guó)已經(jīng)加入WTO并承諾市場(chǎng)對(duì)外開放，中國(guó)的企業(yè)必將面臨一場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)暴。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)相比，客觀而言，目前我國(guó)的企業(yè)規(guī)模還是很小的，并不足以抵抗外國(guó)大企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際背景的變化所要求我們做的是合并企業(yè)與改善企業(yè)管理制度而不是簡(jiǎn)單分拆。對(duì)自然壟斷行業(yè)的分拆式改革只是考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的情況，而沒(méi)有考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)國(guó)際化的情景。這是與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的客觀發(fā)展需求是不相稱的。我國(guó)自然壟斷行業(yè)分拆式的改革所帶來(lái)的并不是國(guó)內(nèi)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而是國(guó)外企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)上的壟斷?！炊蹈母铿F(xiàn)狀概述上個(gè)世紀(jì)九十年代中國(guó)聯(lián)合通信有限公司的成立，標(biāo)志著中國(guó)對(duì)傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革開始拉開了序幕，到目前為止，石化、電信、電力、民航、鐵路、郵政都不同程度地進(jìn)行了改革。經(jīng)過(guò)分拆重組，除了石化、郵政、鐵路行業(yè)外，我國(guó)電信、民航運(yùn)輸、電力等自然壟斷行業(yè)在形式上都初步實(shí)現(xiàn)了政企分開，建立了多家市場(chǎng)主體相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)體制。電信業(yè)：經(jīng)過(guò)2001年12月的重組之后，在中國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)，已有中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)鐵通、中國(guó)衛(wèi)星通信等6家主要電信公司，并在各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)與其他經(jīng)營(yíng)同類業(yè)務(wù)的公司展開競(jìng)爭(zhēng)。在增值電信及互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一個(gè)更加開放的競(jìng)爭(zhēng)格局已經(jīng)出現(xiàn)。中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)網(wǎng)通已分別建立了4個(gè)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)，教育、科研部門和軍隊(duì)還分別建立了3個(gè)非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)。獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的單位(ISP)已有300多家，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容提供商(ICP)有1000多家。在電話網(wǎng)上提供無(wú)線尋呼和增值電信服務(wù)的企業(yè)超過(guò)2500多家。民航業(yè)：目前我國(guó)共有23家民航公司，規(guī)模較大的有十家，它們?yōu)橹袊?guó)國(guó)際航空公司、南方航空公司、東方航空公司、中國(guó)西南航空公司、中國(guó)北方航空公司、中國(guó)西北航空公司、云南航空公司、烏魯木齊管理局、上海航空公司和海南航空公司，其中中國(guó)國(guó)際航空公司最大；其余的的13家規(guī)模都比較小，其中山西航空公司規(guī)模最小。電力業(yè)：根據(jù)廠網(wǎng)分開的改革思路，目前我國(guó)電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)大概為：2家電網(wǎng)公司，4家輔業(yè)集團(tuán)公司和5家發(fā)電集團(tuán)公司。其中，兩家電網(wǎng)公司是國(guó)家電網(wǎng)公司、中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司；4家輔業(yè)集團(tuán)公司是中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán)公司、中國(guó)水電工程顧問(wèn)集團(tuán)公司、中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)公司和中國(guó)葛洲壩集團(tuán)公司；5家發(fā)電集團(tuán)公司是中國(guó)華能集團(tuán)公司、中國(guó)大唐集團(tuán)公司、中國(guó)華電集團(tuán)公司、中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司和中國(guó)電力投資集團(tuán)公司?！慈蹈母锟傮w評(píng)價(jià)目前，雖然我國(guó)的改革取得了一定的成果，但改革形勢(shì)并不令人樂(lè)觀。在這場(chǎng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革中還存在很多重大的問(wèn)題等待我們?nèi)ソ鉀Q：第一、改革思維模式過(guò)于單一化。改革的方法是多種多樣的，改革者應(yīng)該結(jié)合社會(huì)具體情況對(duì)改革對(duì)象采取合適的改革措施以取得理想的改革效果?？疾煳覈?guó)目前對(duì)傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革所采取的措施，主要是分拆包括橫向分拆、縱向分拆和縱橫分拆。對(duì)電信、電力采取的是橫縱雙向分拆。這雖然從理論上講可以造成競(jìng)爭(zhēng)，但從改革后所形成的實(shí)際局面來(lái)看，這種分拆或者是稍微改變了不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的類型而已即將獨(dú)占變?yōu)楣杨^競(jìng)爭(zhēng)（將綜合壟斷改為專業(yè)壟斷或者將全國(guó)壟斷改為地域壟斷）或者造成了行政性分割和集團(tuán)分立使某些行業(yè)如航空航天工業(yè)的整體性受到破壞，改革并未取得應(yīng)有的效果。造成這樣局面的關(guān)鍵問(wèn)題在于改革思維模式僵化。我國(guó)目前對(duì)自然壟斷行業(yè)的改革所采取的方法主要是借鑒了在此之前的軍工、有色金屬等特殊行業(yè)的改革思路?？陀^地講，目前我們進(jìn)行改革的自然壟斷行業(yè)與軍工、有色金屬等特殊行業(yè)還是存在很大的區(qū)別的。改革對(duì)象的差異決定了改革方法的不完全相同。所以我們并非一定采取分拆的方法對(duì)有關(guān)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行改革。從自然壟斷行業(yè)的根本特征與其所將面臨的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境來(lái)看，維持原有產(chǎn)業(yè)壟斷地位但對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行現(xiàn)代化改造為上上之策。但如果某些自然壟斷行業(yè)確實(shí)需要分拆，那么對(duì)之采取分拆方法也是未可厚非的。第二、改革后產(chǎn)權(quán)仍然單一。在改革之前，我國(guó)自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務(wù)包括相關(guān)的可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)均由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，所以導(dǎo)致了自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)的單一化。改革后的自然壟斷行業(yè)中具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的主體基本為國(guó)有性質(zhì)，民間性的資本很少。這影響了有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善。對(duì)于改革后自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)單一局面，這固然與自然壟斷行業(yè)資本的大規(guī)模性有關(guān)，但并不排除其他因素的影響例如進(jìn)入壁壘。根據(jù)《民航法》規(guī)定，設(shè)立航空公司應(yīng)當(dāng)具備符合國(guó)家規(guī)定的適應(yīng)保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執(zhí)照的航空人員、有不少于國(guó)務(wù)院規(guī)定的最低限額的注冊(cè)資本和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這從資金規(guī)模、技術(shù)水平等方面對(duì)企業(yè)進(jìn)入形成了一定的壁壘。除了資金和技術(shù)的要求，阻礙航空公司進(jìn)入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國(guó)《民航法》規(guī)定，設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家民航總局申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，并依法辦理工商登記。我國(guó)現(xiàn)有30余家航空公司均是在1984年至1996年批準(zhǔn)設(shè)立的，但自1996年迄今中國(guó)郵政航空有限公司成立以來(lái)，民航總局沒(méi)有批準(zhǔn)新的航空公司設(shè)立，這表明我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)企業(yè)進(jìn)入較高的進(jìn)入壁壘。第三、法人結(jié)構(gòu)治理改革嚴(yán)重滯后。與對(duì)自然壟斷行業(yè)改革所采取措施的嚴(yán)厲程度和所涉及的廣泛程度相比，對(duì)相關(guān)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改革還不到位。改革后自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者在其法人治理結(jié)構(gòu)上仍然存在很多的傳統(tǒng)問(wèn)題，如行政上的超強(qiáng)控制和產(chǎn)權(quán)上的超弱控制 、董事長(zhǎng)超強(qiáng)控制、股東缺位、三會(huì)失衡、激勵(lì)與約束機(jī)制不健全等。這嚴(yán)重影響了我國(guó)自然壟斷行業(yè)改革的效果。如果我們對(duì)自然壟斷行業(yè)的改革僅僅停留在分拆上而不能夠及時(shí)深入地對(duì)相關(guān)的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行匹配改革，那么改革的結(jié)果很可能是治標(biāo)不治本或者導(dǎo)致我國(guó)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)被外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)這所吞噬。這是誰(shuí)都不愿意看到的結(jié)局。所以，無(wú)論我們對(duì)自然壟斷行業(yè)采取那些改革方法與措施，必須及時(shí)的進(jìn)行相應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制建設(shè)，保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與完善。第四、政府管理滯后。雖然我國(guó)早已開始推進(jìn)“政企分開”的改革工作，但到目前為止，政企分開的明朗度還比較低，導(dǎo)致了政府職能缺位與越位嚴(yán)重并存。這在傳統(tǒng)上由政府經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)中表現(xiàn)的尤為明顯。例如政府對(duì)自然壟斷企業(yè)人事權(quán)的過(guò)多干預(yù)和產(chǎn)權(quán)的照顧。既然改革的目的在于塑造一批自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)中獨(dú)立的市場(chǎng)主體，那么政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)改革同時(shí)應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)換自己的角色，實(shí)行政企分開、政資分開、政監(jiān)分開，做好對(duì)自然壟斷行業(yè)壟斷性業(yè)務(wù)的劃分、產(chǎn)業(yè)建設(shè)的規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)管理等本職工作。第五、相關(guān)配套立法嚴(yán)重滯后。雖然改革往往具有先行性使得相配套的法律產(chǎn)生顯得相對(duì)滯后，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)改革的立法速度相比，我國(guó)的滯后程度比較嚴(yán)重。目前我國(guó)不僅沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)法，而且也沒(méi)有專門的對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的法律法規(guī)，這極大地影響了我國(guó)產(chǎn)業(yè)改革的效果與進(jìn)度。例如電力行業(yè)因缺乏“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的制度，各發(fā)電公司之間難以在短期內(nèi)開展競(jìng)爭(zhēng)。因此，立法成為迫在眉睫的大事。我們應(yīng)盡快出臺(tái)《反壟斷法》、《國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)法》或其他行業(yè)的監(jiān)管委員會(huì)法、《石油法》、《天然氣法》、《電信法》、《地方公用事業(yè)監(jiān)管法》等并加快對(duì)《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等法律的修改工作，以適應(yīng)現(xiàn)代監(jiān)管的需要。三、自然壟斷的法律規(guī)制制度無(wú)論自然壟斷行業(yè)如何改革，他們都將受到法律的規(guī)制。這不僅是由自然壟斷行業(yè)的特殊地位所決定的，同時(shí)也是法治的必然要求。通過(guò)對(duì)世界各國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的立法內(nèi)容的考察，筆者認(rèn)為我們應(yīng)建立含蓋以下基本內(nèi)容的法律制度來(lái)規(guī)制自然壟斷行業(yè)，使其進(jìn)入良性的運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展?fàn)顟B(tài)，促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定?！匆弧倒芾碇黧w的法律制度由于自然壟斷行業(yè)涉及領(lǐng)域的廣泛性和利益的多方面性，因此對(duì)自然壟斷行業(yè)依法進(jìn)行管理的主體就不可能單一化。從維護(hù)和保證自然壟斷行業(yè)健康發(fā)展所需要的資源的角度來(lái)看，筆者認(rèn)為自然壟斷行業(yè)的管理主體主要涉及到反壟斷主管機(jī)關(guān)、產(chǎn)業(yè)主管者