黨政合署合并改革需要研究的九大問(wèn)題(編輯修改稿)
2025-07-06 22:40 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 家事務(wù)的管理，繼而成為國(guó)家機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行中一種隱形的規(guī)則體系。在黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革后，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的影響將更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的主要依據(jù)。比如紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公之后，同時(shí)履行黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察兩種職能，其職權(quán)源于黨章和憲法、監(jiān)察法，其具體履職依據(jù)則包括黨內(nèi)紀(jì)檢法規(guī)和國(guó)家監(jiān)察法律法規(guī)。倘若黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在合署合并的新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行中能兼容并蓄、形成合力，固然有利于提升機(jī)構(gòu)工作效率、優(yōu)化職能配置，但黨規(guī)國(guó)法畢竟分屬不同的制度規(guī)范，有著不同的話語(yǔ)體系和邏輯結(jié)構(gòu)，因此我們不得不考慮兩者存在沖突的可能。雖然理論上黨內(nèi)法規(guī)不得逾越國(guó)家法律，黨規(guī)與國(guó)法沖突的內(nèi)容應(yīng)歸于無(wú)效，但在實(shí)際操作中，仍有可能發(fā)生黨內(nèi)法規(guī)突破、甚至改變法律實(shí)踐的情形。例如我國(guó)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但依照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，行政機(jī)關(guān)內(nèi)的黨組實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，黨組的決策須經(jīng)由投票，以相對(duì)多數(shù)決。在決策中，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)若直接行使決定權(quán)，無(wú)疑違反該條例的規(guī)定的議事決策機(jī)制，但若遵照黨組的議決程序，即便表決結(jié)果不符合首長(zhǎng)的真實(shí)意思，首長(zhǎng)仍應(yīng)服從集體決定，將之對(duì)外轉(zhuǎn)化為個(gè)人和機(jī)關(guān)決定，進(jìn)而在形式上符合首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。顯然，黨內(nèi)法規(guī)可通過(guò)另一種方式達(dá)成對(duì)既定法律制度的變遷，達(dá)成一種共生狀態(tài)。第五個(gè)問(wèn)題，黨政機(jī)構(gòu)合署合并后的整體關(guān)系問(wèn)題。職能相近的黨的工作機(jī)關(guān)與政府部門(mén)之間存在兩種基本關(guān)系，一是配合促進(jìn)的關(guān)系，由黨組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、協(xié)助政府部門(mén)的工作；二是監(jiān)督關(guān)系，由黨組織監(jiān)督政府部門(mén)的工作。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第八條規(guī)定，統(tǒng)戰(zhàn)部要指導(dǎo)政府民族、宗教行政部門(mén)的工作，在對(duì)臺(tái)、港澳、外事、僑務(wù)等部門(mén)的工作上有支持配合的職責(zé)。又如，黨的政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門(mén)，它在政法隊(duì)伍建設(shè)方面負(fù)有統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的職責(zé)，指導(dǎo)司法行政部門(mén)、法院、檢察院等多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作。規(guī)范意義上，黨政機(jī)構(gòu)的這層關(guān)系不隨機(jī)構(gòu)合署合并而消滅，依舊存于新機(jī)構(gòu)內(nèi)部。一方面，黨的工作機(jī)關(guān)在與相關(guān)政府部門(mén)合署合并后，仍可能負(fù)有與其他黨政機(jī)關(guān)相關(guān)的工作任務(wù)，另一方面，新機(jī)構(gòu)在行使法定公權(quán)力時(shí)，仍須以相應(yīng)的行政主體名義進(jìn)行，即原本的政府部門(mén)會(huì)在名義上予以保留。因此即便是對(duì)于合并設(shè)立的部門(mén)，黨的工作機(jī)關(guān)對(duì)與之合并的政府部門(mén)仍存在名義上的協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能。然而，機(jī)構(gòu)整合勢(shì)必使原本職能相近的黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系更加緊密，但這種名義上仍存的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)一些變化。合署合并打破了原本黨政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)分明的界限，使黨的工作機(jī)關(guān)拉近與政府部門(mén)的距離，將黨政機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為工作領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)籌、決策和執(zhí)行，因而黨的工作機(jī)關(guān)在促進(jìn)政府部門(mén)工作層面會(huì)有所增強(qiáng)。但同時(shí)，黨的工作機(jī)關(guān)原本相對(duì)于政府部門(mén)的獨(dú)立性亦將消減，原本的外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為內(nèi)部監(jiān)督，當(dāng)一些領(lǐng)域采用一套人馬的方式加以整合組織和職權(quán)時(shí)，應(yīng)有的監(jiān)督實(shí)際轉(zhuǎn)變?yōu)樽约罕O(jiān)督自己，黨政間的監(jiān)督與被監(jiān)督、決策與執(zhí)行的關(guān)系被淡化。當(dāng)然，這種微妙的轉(zhuǎn)變也不可避免，機(jī)構(gòu)整合使原本的外部關(guān)系內(nèi)部化，原來(lái)需要通過(guò)一些跨部門(mén)機(jī)制來(lái)處理的問(wèn)題，在改革后可以直接在內(nèi)部消化處理。黨的工作機(jī)關(guān)在強(qiáng)化其協(xié)調(diào)指導(dǎo)能力的同時(shí)也可能削弱了自身的監(jiān)督力量，這似乎是改革可以取得成果需付出的代價(jià)。第六個(gè)問(wèn)題，合署系統(tǒng)中的黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合。合并設(shè)立的黨政機(jī)構(gòu)完全合為一體，新的機(jī)構(gòu)既是黨的工作機(jī)關(guān)，又是政府部門(mén)，不存在內(nèi)部何為主次的問(wèn)題。然而，合署不同于合并，合署的黨政機(jī)構(gòu)沒(méi)有完全合為一個(gè)機(jī)構(gòu)，黨政雙方在一些職能職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制上保持相對(duì)的獨(dú)立，又因?yàn)橄到y(tǒng)內(nèi)的大部分職能相似，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)和人員是同一的，此時(shí)合署機(jī)構(gòu)中的黨政雙方必定要有相互關(guān)系的劃分與協(xié)調(diào)，以明晰“名
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