【文章內容簡介】 的功能得以發(fā)揮 。 二者相互促進 ， 相得益彰 。 二 、 行政權力的集中與分散 (一 )集權制行政體制的利弊分析 1． 塔式層級制的形成 （ 官僚制 ） 行政 體制 家族組織 軍事組織 演變 國際統(tǒng)治 社會管理 形成 雛形 行政權力結構 運行一般模式 塔式層級制 官僚制 （ 1） 權力結構的中樞 1） 權力線 （ 指揮命令系統(tǒng) ） 將各層級行政首長和行政單位聯(lián)成一體 ， 形成一個層次分明 、 等級節(jié)制的集權制行政管理系統(tǒng) 。 國務院 省 直轄市 自治區(qū) 自治縣 縣 縣級市 控制的跨度狹窄 鎮(zhèn) 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 村民 委員會 鄉(xiāng) 社區(qū) 委員會 2） 規(guī)則：下屬服從首長 ， 下級服從上級 ， 局部服從整體 ，地方服從中央的逐級集權制 。 （ 2） 集權制的優(yōu)點 1） 命令統(tǒng)一 ， 步調一致； 2） 指揮靈便 ， 行動迅速； 3） 事權集中 ， 責任分明； 4） 層級節(jié)制 ， 統(tǒng)籌兼顧； 5） 能夠保證上級決策或領導意志得到最有效地貫徹執(zhí)行 。 （ 3） 集權制的劣勢 1） 其功能無限制地擴大與延伸 ， 會出現超強的政治與行政控制；出現高高在上的 、 脫離現實社會的絕對權威 ， 形成沒有任何限制和制約的專制權威 。 集權的歷史是同專制的歷史平行發(fā)展的 。 正因為集權 ， 才不可避免地使國家超越自己的范圍 ，使國家把自己這個特殊的東西規(guī)定為普遍物 ， 至高無上者 ， 并希圖取得只有歷史才具有的權限和地位 。 恩格斯 2） 權力過分地集中于中央政府 、 上級政府及其行政首長 ， 不能因地制宜地發(fā)揮地方政府或下級政府的積極性與創(chuàng)造性； 3） 嚴密的等級節(jié)制和程序化 、 規(guī)范化管理 ， 不能因時 、因事制宜地處理復雜多變的行政事務 ， 容易使行政體制失去對環(huán)境的彈性適應能力和迅速反應能力 ， 導致行政體制的僵化和活力的喪失； 4） 容易造成行政首長的專制擅權行為 ， 造成一個沒有限制和制約的權威系統(tǒng) 。 集權是國家行政體制的本質所在 ， 分權只是其外在形式 ，是基于歷史的 、 文化的 、 地理的和政治上的需要而形成的一種行政體制 。 （ 二 ） 分權制行政體制的利弊分析 行政委員會制和地方分權制在一定程度上克服了集權制的固有缺陷 ， 同時也失去了集權制固有的優(yōu)點和長處 。 （ 1）行政首長的權威十分有限，行政委員會委員不接受首長領導，委員們責任不清、互相推諉、不負責任。 （ 2）行政組織和行政事務被分割成許多“小王國”。 （ 3）政令不一，力量分散，政府無法有效地集中人力、物力和財力，平衡、協(xié)調、指導國家與社會的發(fā)展； （ 4）地方主義泛濫和地方政府之間的矛盾和沖突，增加內耗，降低效率，不利于國家總體管理水平和效率的提高，甚至會威脅到國家的統(tǒng)一、安全和主權完整。 （ 三 ） 集權與分權的模糊選擇 1． 兩難選擇 （ 1） 在政治 、 經濟與社會心理方面沒有擺脫傳統(tǒng)束縛以前 ， 理想的行政體制是不具有現實性的； （ 2） 追求絕對的 (或強大的 )集權制和絕對的 (或徹底的 )分權制都是徒勞的；不存在絕對的集權制 ， 也沒有絕對的分權制 。 2． 有機結合 （ 完美統(tǒng)一 ） 分權制與集權制的有機結合或完美統(tǒng)一 ， 是行政管理體制變化發(fā)展的理想價值取向 ， 是人們衡量行政體制的抽象標準或參照系統(tǒng) 。 集權制 分權制 滿意的 （ 四 ） 社會主義國家為集權制和分權制的有機結合創(chuàng)造了條件 1． 理論依據 中央集權制是社會主義條件下國家行政體制的實質和主體 ，地方分權制或地方自治是這一體制的必要補充和實現形式 。 中央集權制的大國是從中世紀分散狀態(tài)走向將來世界社會主義和統(tǒng)一的巨大的歷史步驟 …… 中央集權制絲毫不排斥廣泛的地方自治 ， 只要‘ 公社 ’ 和省區(qū)自愿堅持國家統(tǒng)一 ， 這種地方自治就一定可以消除任何官僚制度和任何自上而下的命令主義 。 馬克斯 （ 1） 社會主義有條件的集中制 即 在廣泛的政治 、 經濟與社會民主基礎之上的行政集權制 ， 是在? 中央和地方都要徹底執(zhí)行同樣程度的民主制 ? 基礎上的中央集權制 。 （ 2） 社會主義民主集中制的要旨 1） 決策要有廣泛的民主 ， 一定要通過廣大人民群眾 標志著政治的發(fā)展 ， 即 人民當家作主問題 ； 2） 執(zhí)行需要有效的集中 ， 需要一支素質好 、 能力強 、 精干高效的職業(yè)化公務員隊伍 標志著行政的發(fā)展 ， 即 科學和效率問題 。 （ 1）從資本主義過渡到共產主義初期，應在更大的范圍內推廣“資產階級最初實現的那種中央集權制”，以適應徹底克服“中世紀分散狀態(tài)”、建立統(tǒng)一的社會主義國家的需要。 （ 2）中央集權制不僅“絲毫不排斥廣泛的地方自治”，而且可以通過發(fā)達的“地方自治”，消除官僚制度和官僚主義的弊端。 （ 3）中央集權和地方分權是相對的，在初級階段，中央集權制有利于消除中世紀分散狀態(tài)，打破省區(qū)間的經濟、政治、文化的壁壘和偏見，在統(tǒng)一市場的基礎上建立統(tǒng)一的社會主義偉大事業(yè)。 2． 體現 第三節(jié) 行政權力與行政責任 一 、 行政責任的內涵及特征 （ 一 ） 行政責任的涵義 行政責任是國家行政管理制度的重要組成部分 。 行政權力與行政責任問題貫穿于行政管理過程的始終 。 在行政管理過程中 ， 行政權力與行政責任是統(tǒng)一的 ， 不可分離的 1． 廣義的行政責任及內涵 （ 1） 定義 行政行為主體在行使行政權力過程中向授權機關或上級機關負責 ，進而向公民負責的活動 。 （ 2） 內容 1） 行政行為中的政治責任 行政機關及其行政人員必須對公民 、 國家機關 、 政黨從法律上制度上的負責 ， 違反特定的政治義務將承擔政治上的后果 。 政府官員對選民對議會所的責任不能履行或背棄時所承擔的后果 。 （ 不信任案 、 彈劾案 、 官員辭職 、 政府集體辭職 ） （ 2） 行政行為中的法律責任 行政機關及其行政人員在必須法律和行政法規(guī) ， 如有違反應承擔法律上的后果 。 包括： ① 懲戒責任，即公務員如有玩忽職守、違法失職、瀆職行為，致使公