【文章內(nèi)容簡介】 人要以身作則，帶頭執(zhí)行制度，不得干預(yù)、阻撓會計機(jī)構(gòu)、會計人員依法履行職責(zé)，更不能授意、指使、強(qiáng)令會計機(jī)構(gòu)及其人員違法辦理會計事項。 四、結(jié)束語 中小企業(yè)內(nèi)部控制問題是復(fù)雜多樣的，無論何種組織結(jié)構(gòu)，都有其優(yōu)點和不足。只有根據(jù)企業(yè)的不同情況、不同問題，采取靈活機(jī)動的方式，設(shè)計適當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制體系，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，才能使中小企業(yè)得以健康快速地發(fā)展。中國縣級政府財政預(yù)算行為：一個案例研究摘要：本研究描述了西北三個國家級貧困縣縣級政府預(yù)算決策機(jī)制。揭示出現(xiàn)存的機(jī)制導(dǎo)致只有少數(shù)人能夠真正參與預(yù)算過程。其次，公民需求與政府支出重點之間相脫離，在某種程度上導(dǎo)致了公共服務(wù)供給中社會公平性缺失，那些最貧困、最需關(guān)注的公民的需求被置于視界之外，因此他們必須在政府預(yù)算范圍之外自籌自辦解決其公共品需求問題，這是導(dǎo)致預(yù)算外資金大量存在的一個原因。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革如果僅強(qiáng)調(diào)縮減預(yù)算外經(jīng)費(fèi)是不能從根本上解決問題的；相反，如果地方政府的公共開支重點不變、如果其背后的政治決策架構(gòu)不變，上述的這些問題將繼續(xù)存在。引言 　　過去三年中，中央政府進(jìn)行了一系列預(yù)算改革，包括新預(yù)算編制及審議方法的引入，新預(yù)算科目的采用及加大預(yù)算的監(jiān)督與審計等。這樣做的目的在于確保預(yù)算在促進(jìn)財政秩序穩(wěn)定、提高管理問責(zé)制度和公共服務(wù)績效方面發(fā)揮其正常的作用。[1]前財政部長項懷誠在第九屆全國人民代表大會第五次會議上關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報告演講中指出：要加快改革的步伐，特別要繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算編制。 　　部門的預(yù)算外收入要全部納入預(yù)算管理或財政專戶管理，部門預(yù)算要全面反映部門及所屬各單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，支出要透明。他也強(qiáng)調(diào)，加快地方部門預(yù)算改革步伐，擴(kuò)大省級財政實行部門預(yù)算的范圍，地（市）級財政也要為擴(kuò)大部門預(yù)算改革作好準(zhǔn)備，有條件的地區(qū)還可以在縣級財政進(jìn)行部門預(yù)算改革試點。 　　預(yù)算行為本質(zhì)上是政治行為。長期以來，無論在何種經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，對財政預(yù)算的控制都被認(rèn)為是決定性的。預(yù)算決策模式直接表明了政策制定過程中及政治舞臺上游戲者之間的權(quán)力分配。[2]因此，任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治架構(gòu)。實際上，預(yù)算改革背后所隱含的就是權(quán)力的再分配。 　　通過對文獻(xiàn)的查閱，可以看出，國內(nèi)外學(xué)者在對中國改革趨勢的探討、各級政府部門公共支出模式的分析以及對進(jìn)一步深入改革的建議等方面已經(jīng)做了很大努力。然而，探討地方政府預(yù)算問題的研究卻相當(dāng)缺乏。在所查閱的文獻(xiàn)中，對此問題的研究總的來講有兩條線索：一，現(xiàn)有許多研究主要關(guān)注中國財政體制的轉(zhuǎn)型問題，即計劃體制下的中央集中體制如何向市場經(jīng)濟(jì)背景下的分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變。這些研究的重點通常聚焦于中央、地方之間關(guān)系的演變，而這種關(guān)系變化主要源自兩者之間的財政責(zé)任與權(quán)力的重新分配。中央和地方之間財政責(zé)任與財政能力的失衡已經(jīng)引起關(guān)注。一方面，在現(xiàn)有的分權(quán)趨勢下，許多公共服務(wù)的提供已經(jīng)委托給地方政府；另一方面，財政稅收卻有集中于中央的趨勢。二，學(xué)者們已經(jīng)注意到中國財政體制的一個顯著特征是大量預(yù)算外資金。世界銀行指出，中國財政收入是很少的，僅占GDP 的14％。然而，預(yù)算外的資金收入?yún)s非常大。在這種情況下，預(yù)算作為引導(dǎo)公共支出的工具的有效性受到了很大的制約。[3]因此，學(xué)界有一種共識，應(yīng)該進(jìn)行一項改革，把預(yù)算外資金納入預(yù)算管理以使預(yù)算內(nèi)容更全面。 　　上述研究很好地揭示了我國財政結(jié)構(gòu)及政府間關(guān)系中存在的嚴(yán)重缺陷，但在把地方政府作為一個分析單位并給予重視方面所做的努力還是非常有限的，特別是對地方財政決策過程的政治機(jī)制的細(xì)節(jié)缺乏了解。而這恰恰對于正在進(jìn)行的改革以及上述問題的探討都是非常重要的，因為，這種機(jī)制怎樣為改革提供動力，或者怎樣以很強(qiáng)的慣性抗拒改革，都將決定任何改革的成敗。 　　本研究正是在上述問題驅(qū)動之下展開的。文章關(guān)注的焦點集中于縣級政府的預(yù)算行為上。 　　主要研究的問題有：（1）縣級政府預(yù)算是如何制定的，由誰制定，為誰制定？（2）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過程的差異性？（3）政府預(yù)算決策的社會性后果是什么？ 　　受由誰和為誰問題的驅(qū)使，本研究選擇教育部門作為切入點以對政府科層體制中各部門之間的關(guān)系以及政策決策對公民的社會后果進(jìn)行深入研究。數(shù)據(jù)的收集過程首先集中在縣級政策制定和政治操作上，繼之聚焦到一些利益相關(guān)者上，例如，學(xué)齡兒童，他們的父母及在教育活動中的其他社區(qū)成員。 　　本論文分為四部分，第一部分主要是對國內(nèi)和西方相關(guān)文獻(xiàn)的評述，并在此基礎(chǔ)上形成本文的分析框架。第二部分主要是對研究數(shù)據(jù)及方法進(jìn)行簡要介紹。 　　第三部分將主要介紹所研究個案地區(qū)的背景，包括他們的自然地理特征，經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展?fàn)顩r。最后一部分主要討論實地調(diào)查的結(jié)果，并在此基礎(chǔ)概括出簡要的結(jié)論。 　　應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，本研究仍在進(jìn)行之中，該論文也僅是對研究結(jié)果的初步總結(jié)。尚有很多研究問題需要更深入的分析和更多的探討，這主要是由于現(xiàn)實中的預(yù)算過程具有很強(qiáng)的暗箱操作性質(zhì)，缺乏透明度，這在后面部分將有更為詳細(xì)而具體的闡述。 　　另外，本研究把財政支出作為分析重點，而對財政收入問題給予的關(guān)注相對較少。 　　中國縣級政府財政預(yù)算行為：分析框架 　　在國內(nèi)外文獻(xiàn)中，關(guān)于財政預(yù)算行為的理論有三種：公共選擇理論，利益集團(tuán)理論和權(quán)力等級理論。最近一些社會學(xué)家對中國的社會與國家之間關(guān)系的討論對政府行為包括預(yù)算行為的研究也有借鑒意義。 　　公共選擇理論源起于公共財政理論，該理論對于公民投票行為如何表現(xiàn)公民意愿、在公共政策的制定過程中起到了什么作用給予了相當(dāng)多的重視。[4]公共選擇理論學(xué)者們所關(guān)注的是公民，即納稅人，需要政府做什么和怎么花錢與政府實際做了什么和怎么花了錢之間的關(guān)系。從這個角度來看，預(yù)算應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)和社會選擇的一面財政鏡子。這種分析范式下的核心問題實際上就是一個機(jī)制問題，人民的意愿得以確定和貫徹的機(jī)制，政治問責(zé)制度得以建立的機(jī)制，政府行為的監(jiān)督機(jī)制。[5]與此相關(guān)，理論學(xué)者規(guī)定、假設(shè)了幾種機(jī)制。一種是投票機(jī)制，在這種機(jī)制下，公民可以在最能反映他們支出意愿的候選人之間做選擇。[6]另一種機(jī)制就是公民直接參與預(yù)算編制。最近在巴西所進(jìn)行的參與式預(yù)算（PB） 　　試驗引起了廣泛關(guān)注。[7]直接參與預(yù)算并不是公民通過選舉政治代理人來參與預(yù)算的決策，而是公民面對面的直接參與預(yù)算的制定過程，這是民主參與的最主要形式。這種試驗的成功在一定程度上證明了這樣一個事實，即公民的參與對預(yù)算的結(jié)果有重要的影響。 　　同第一種分析框架強(qiáng)調(diào)對公民個體與政府之間相互作用關(guān)系不同，第二種分析框架以依據(jù)階層和利益聯(lián)盟而界定的團(tuán)體的角色及政治影響力作為關(guān)注的焦點。這種理論把預(yù)算結(jié)果視為政治舞臺上游戲者自利的結(jié)果。新馬克思主義者把這些游戲者分為不同階層，并認(rèn)為不同階層的利益支配著預(yù)算和分配的選擇。一些學(xué)者也認(rèn)為利益集團(tuán)支配、甚至決定預(yù)算的編制。[8] 　　沿著這條思路，許多學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)政府的角色地位和自創(chuàng)性。政府并非人民利益的代表，而只是一部人利益的代表。他們自身利益的需求和主動性是決定把人民還是利益集團(tuán)的要求和需要轉(zhuǎn)化為政府決策的重要因素。 　　第三種理論把政府的權(quán)力等級結(jié)構(gòu)視為分析的目標(biāo)。這一學(xué)派的一些學(xué)者認(rèn)為高層行政部門制定大政方針，判斷政策環(huán)境，并在征求意見前把這些信息通過預(yù)算部門下達(dá)各機(jī)構(gòu)。 　　[9]因此，影響預(yù)算結(jié)果的最重要的解釋變量就是高層行政部門所形成的決策。這一學(xué)派也并不否認(rèn)利益集團(tuán)的影響，他們認(rèn)為利益集團(tuán)通過進(jìn)入高層決策部門作為影響決策制定的切入點。 　　同樣也是著眼于政府結(jié)構(gòu)，Blecher 和Shue[10]對中國縣級政府提出一個描述性模型。 　　在這個模型里，中國的縣級政府要兼顧條塊兩個系統(tǒng)的利益導(dǎo)向。一方面，大多數(shù)縣級行政機(jī)構(gòu)是垂直管理系統(tǒng)的最低分支機(jī)構(gòu)和層級，這個層級一路往上就是我們通常所說的中央政府。另一方面，縣級部門有其自身責(zé)任，既對上一級的政府部門負(fù)責(zé)，也要對其轄區(qū)內(nèi)的合作、團(tuán)結(jié)以及整體發(fā)展負(fù)責(zé)。于是，根植于政治框架內(nèi)的政府部門有兩個委托代理鏈，而縣級政府部門都是代理人。在一個鏈中，中央政府是其最后委托人，在另一個鏈中，公民是其最后委托人。一些重要的社會學(xué)家認(rèn)為，實際上在一定程度上，地方政府只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)。[11]從這些學(xué)者的觀點來看，地方政府的合法性不是因為其作為地方公民利益代表的政治實體，而是源于其作為基層政權(quán)機(jī)關(guān)的緣故。因此，地方政府和官僚的利益，正如其決策反映出的那樣，往往是同地方人民意愿相脫離的。 　　換句話說，在這樣的政治體制下，地方政府容易脫離當(dāng)?shù)厝嗣袢罕?。按照張靜的說法是： 　　在利益分離的結(jié)構(gòu)下，基層政權(quán)完全忽略了其需要自下而上的政治基礎(chǔ)問題，它越來越眼睛朝上，工作目標(biāo)越來越專注于上級的滿意，而不是社會的滿意，它越來越具有主動性，越來越多地相信發(fā)動、教育和改造社會地組織權(quán)威作用。這一切都源于，它的權(quán)利來源越來越依賴官方（上面）的支撐，而非依賴社會的承認(rèn)。于是乎，它也就越來越從當(dāng)?shù)厣鐣睦嬉惑w化結(jié)構(gòu)中分離出來，成為一個獨(dú)立的、專權(quán)的權(quán)力團(tuán)體，它不必考慮其權(quán)威地位和社會利益的一致性問題，因為它的權(quán)威無須依賴社會授予；它也不必考慮建立社會監(jiān)督以補(bǔ)充國家監(jiān)督不足的問題，因為它從不懷疑自己代表著社會利益。[12] 　　按照這個理論，地方政府的掌權(quán)者團(tuán)體變成了一個自我服務(wù)的利益團(tuán)體。因為缺乏社會約束，因此它可能任意地處置社會財產(chǎn)，某種程度上是以公用或組織的名義對社會資產(chǎn)壟斷使用。 　　另一具有重要影響的傳統(tǒng)財政預(yù)算理論是漸進(jìn)主義理論學(xué)說。這一理論基本上是一種描述性模型。根據(jù)Wildavsky 的著名觀點，財政預(yù)算是一個增量的概念而不是一個總量的概念。 　　起初對設(shè)立這樣一個機(jī)構(gòu)的想法是每年對全局進(jìn)行積極的考慮，重新評估現(xiàn)有項目相對于其他可能選擇的價值。而實際的情況是，預(yù)算一般是以上一年的預(yù)算為依據(jù)，僅重點進(jìn)行一些小范圍的增減考慮。13]漸進(jìn)主義強(qiáng)調(diào)財政預(yù)算制定過程和結(jié)果。在這種分析框架中，最后的預(yù)算撥款是因變量，最重要的解釋變量或自變量是財政預(yù)算基數(shù)，特別是上一年的預(yù)算撥款數(shù)額。漸進(jìn)主義模式的基礎(chǔ)在于對參與者的發(fā)展戰(zhàn)略和行為的判斷、觀察以及財政預(yù)算模式的穩(wěn)定性。在這個過程中，首要的參與者就是政府機(jī)構(gòu)。 　　本研究中涉及三個主要問題：（1）縣一級財政預(yù)算編制是如何制定的，包括由誰制定，為誰制定？（2）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過程的差異性？（3）財政預(yù)算決策的社會性后果是什么？可以說，本研究首要目標(biāo)是對當(dāng)前現(xiàn)狀加以探究說明，如財政預(yù)算包括哪些工作，其程序是什么，哪些人參與了財政預(yù)算，哪些人沒有參與，在預(yù)算過程中，參與者意見一致性是如何達(dá)成的，以及最后的決定在什么基礎(chǔ)上提出才是合理的等。在對這些問題描述的過程中，漸進(jìn)主義——即財政預(yù)算基數(shù)是決定最后預(yù)算撥款的最重要因素——的理論預(yù)設(shè)將被檢驗。在研究過程中對誰是受益者的問題也是需要給予關(guān)注的重要方面。對此問題分析的首要對象是財政政策、公共產(chǎn)品分配以及由縣級政府任意支配的財源中的利益攸關(guān)者。同時，那些社會上最需要幫助和最貧困人群的公共服務(wù)方面的財政承諾也是研究的重點。 　　需要提醒的是，中央與地方關(guān)系的變化也是一個重要的決定因素。然而，因為這涉及包括財政收入在政府間的分配、各級政府間的財政責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付等復(fù)雜的因素，而這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本文的研究范疇，因此將其留待進(jìn)一步的研究。數(shù)據(jù) 　　本論文僅是對中國西北某省三個貧困縣（后簡稱I 縣、C 縣和G 縣）實地調(diào)查的初步總結(jié)。數(shù)據(jù)來源包括兩類：在實地調(diào)查基礎(chǔ)上獲得的關(guān)于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校及鄉(xiāng)村的數(shù)據(jù)；國家、省、縣級的數(shù)據(jù)資料來源于一系列管理數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)來源在論文的數(shù)據(jù)引用中將被提到。 　　本研究關(guān)于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和學(xué)校數(shù)據(jù)收集的實地調(diào)查工作起止時間為2000年1月至2002年3月，對象為西北某省。在研究過程中，也收集到一些相關(guān)的事件陳述、政策文件和官方數(shù)據(jù)。 　　這三個縣都是國家級貧困縣，每年都有中央和省級的轉(zhuǎn)移支付資金。事實上，%，%%，這遠(yuǎn)低于全國平均水平。這些縣的本級財政收入僅為472萬元到778萬元不等，這也遠(yuǎn)低于當(dāng)年全國的平均水平。另外，教育支出在縣級財政支出中也是相當(dāng)有限的。在這三個縣中，%，%%，%. 　　就教育發(fā)展而言，所調(diào)查的三個縣都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國其它大部分地區(qū)。根據(jù)該省教育廳提供的數(shù)據(jù)，截至2000年12月，該省有35個縣仍沒有實現(xiàn)國家規(guī)定的九年制義務(wù)教育，其中六個縣沒有完成初等義務(wù)教育的任務(wù)，I 縣和C 縣便是六個縣的其中兩個，即使G 縣也僅僅是在2000年剛通過初等義務(wù)教育驗收。 　　另外，該地區(qū)的許多少數(shù)民族地區(qū)，其成人文盲率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家平均水平。 　　由于上述這些情況，本研究的意義部分在于這些調(diào)查縣正是我國西部貧困省中那些公共服務(wù)比較落后，政府治理能力和水平亟待提高的地區(qū)。而另一方面，這些個案的典型性非常有限，在多大程度上這里介紹的調(diào)查發(fā)現(xiàn)具有普適性還需要進(jìn)一步的分析和研究。 　　田野調(diào)查發(fā)現(xiàn) 　　《預(yù)算法》為基礎(chǔ)建立的。 　　《預(yù)算法》中規(guī)定一級政府、一級預(yù)算。另據(jù)《預(yù)算法》第13條規(guī)定，對縣及以上政府，人民代表大會修改和審批前一財政年度的預(yù)算執(zhí)行報告和下一年度的預(yù)算草案，并對預(yù)算做調(diào)整。同時，它也有責(zé)任和權(quán)力監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，并有權(quán)廢除行政部門作出的有關(guān)預(yù)算的任何政策或決定。同時，根據(jù)該法28條規(guī)定，地方政府——中央以下各級政府——應(yīng)該保持預(yù)算的平衡，不應(yīng)出現(xiàn)財政赤字。 　　就教育而言，與此相關(guān)較為重要的預(yù)算政策有兩個。第一，在中國教育分級辦學(xué)、分級管理的體制下，地方政府應(yīng)對基礎(chǔ)教育負(fù)責(zé)，這主要包括義務(wù)教育和高中階段的教育。1986年通過的《義務(wù)教育法》規(guī)定實行包括初等教育及初中教育在內(nèi)的9年義務(wù)教育。在1994年《國務(wù)院關(guān)于中國教育改革與發(fā)展綱要的實施意見》中提出：基礎(chǔ)教育實行在國家宏觀指導(dǎo)下地方負(fù)責(zé)、分級管理的辦學(xué)體制?？h級政府在組織義務(wù)教育的實施方面負(fù)有主要責(zé)任，包括統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費(fèi)，調(diào)配和管理中小學(xué)校長、教師，指導(dǎo)中小學(xué)教育教學(xué)工作等……第二，1995頒布的《教育法》也規(guī)