【正文】 縣的其中兩個，即使G 縣也僅僅是在2000年剛通過初等義務教育驗收。 　　田野調(diào)查發(fā)現(xiàn) 　　《預算法》為基礎建立的。同時，根據(jù)該法28條規(guī)定，地方政府——中央以下各級政府——應該保持預算的平衡，不應出現(xiàn)財政赤字。在1994年《國務院關于中國教育改革與發(fā)展綱要的實施意見》中提出：基礎教育實行在國家宏觀指導下地方負責、分級管理的辦學體制。首先是人員經(jīng)費是支出的優(yōu)先考慮重點；第二，預算決策的權力是高度集中的，實際上往往是縣個別領導說了算，在一定程度上，甚至一些政府部門的領導也被排除在預算制定的過程之外。專項經(jīng)費通常與一些發(fā)展項目相關聯(lián)，比如灌溉、農(nóng)業(yè)改革及教育項目。縣里的政策明確規(guī)定，公用經(jīng)費的比例應限制在人員經(jīng)費的10％以內(nèi)。在這種漸進式的預算中僅有兩個變量：一是公務人員工資的增量；二是縣政府工資單上公務人員數(shù)量的增量。在調(diào)查地區(qū)，這些政策基本上都伴隨著上級轉(zhuǎn)移支付額度的增加。 　　在這種情況下，各個部門能夠操縱的只有第二種“增長”，即本部門的公務人員增長。 　　這個工作就是給縣財政局官員遞交一份在本部門公務員名單和每年12月份的工資單（有的地方是1月份的工資單）。在這種情況下，一些縣也從其他大學和學院吸納畢業(yè)生進入教育部門。而在這種過程中，年復一年，三個縣的財政供養(yǎng)人員在迅速增長。 　　其中一部分是按照固定配額和政府所屬的各部門、單位的公務員數(shù)量來決定預算。這其中有兩個原因：一是，他們根本就不能為本部門制定預算，通常，在縣里就沒有專門為各個部門制定公用經(jīng)費預算的傳統(tǒng)。 　　縣長和各部門領導兩種說法的嚴重反差源于預算決策的極端不透明化。那將會帶來很多麻煩。預算法規(guī)定要求基層政府保持預算平衡；然而，所有的縣級財政都出現(xiàn)赤字。 　　在所調(diào)查的三個縣里都有一個龐大的人民代表大會。他們一般都是原來縣里的縣長或黨委書記，現(xiàn)在在這個職位上發(fā)揮余熱。可見，就是在這個以人大作用突出而出名的縣也僅僅只有三個人知道政府預算的真正情況和細節(jié)。在I 縣，教育行政部門更是被邊緣化，因為資金根本就不通過教育部門而是直接被分發(fā)到各個學區(qū)和學校。就教育的發(fā)展來說，中華人民共和國《教育法》明確規(guī)定這種分離是不允許的。由于縣政府官員的子女多數(shù)進入這些學校就讀，因而這些學校的教師和領導有更多的機會與這些政府領導建立私人關系，從而向他們尋求資助。舉例來說，2000年G 縣教育局得到縣財政局13萬元用于公用經(jīng)費的財政撥款，而這些撥款全部用于教育局內(nèi)部。在這些調(diào)查縣，人員經(jīng)費支出優(yōu)先于公用經(jīng)費支出的政策已將政府財政資源消耗殆盡。 　　這些縣財政供養(yǎng)人員中的冗員問題，不僅是其各上級政府頭疼的問題，也是各縣級政府公開談論的問題，實際上每個縣的年度預算草案中都有關于該問題的闡述。也就是說，在這些嚴重依靠上級轉(zhuǎn)移支付的縣里，縣政府增加供養(yǎng)人員的決定不能帶來財力的增加。等等。[14]田野調(diào)查結果表明，在我們調(diào)查縣這樣的挑戰(zhàn)更加嚴峻?？梢岳斫?，這部分人的失業(yè)壓力成為一個值得關注的因素。對任何一個公務人員的解雇，均有可能波及到其人際關系中許多人的反應。其次，由于上述這個原因，具有聘用公務人員權力的人有了一種具有巨大潛在價值的尋租資本。實際上，我們在調(diào)查了黑龍江、福建、四川、安徽等省的十二個縣之后發(fā)現(xiàn)西部這個省的這三個縣的公務員工資水平是最高的，而且工資不拖欠情況是最好的，而冗員問題也是最嚴重的。相當多數(shù)量的公務員由于其人際關系而有機會被安排在崗，但他們的工作崗位卻并不是在公眾最需要服務的地區(qū)。鄉(xiāng)中心學校一般位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心；而村級學校和教學點一般分布在縣里最為邊遠的地方或最為窮困的山區(qū)，而后者的自然條件與生存環(huán)境都是最為惡劣的。盡管他們一再向縣政府和教育局反映情況，這一問題還是拖了四年以上。在這些被調(diào)查地區(qū)，縣政府很少從自己的財政收入中為學?；〒芸?。 　　義教工程第一期則要求地方政府提供配套資金，其基本原則為“三片”：，各省政府與教育部以及財政部就保證提供配套資金簽署了協(xié)議；然而，協(xié)議只明確了省政府以及省以下各級政府的融資總額，而未對州/地區(qū)、縣以及鄉(xiāng)各級地方政府的分擔分額進行明確規(guī)定。這么一大筆配套資金只能靠征收捐資來解決，加大了農(nóng)民負擔。據(jù)C 縣政府官員估計，20世紀80年代到1996年期間該縣興建的學校中，不少屬于這種類型的融資方式；而此期間社會捐款額也多達460萬元人民幣。也正由于這種分離，公眾需求未被滿足，公民只能自力更生、在政府預算外解決問題。首先，人員開支的預算使用基數(shù)法，這意味著撥款是根據(jù)上一年實際在職人數(shù)來決定，而非根據(jù)批準的崗位數(shù)決定。 　　這種預算的制度安排使預算過程只有少數(shù)人參與，從而有利于最大限度地降低政治參與者由于利益矛盾而可能導致的沖突；但這一過程帶來的不透明性卻在很大程度上使預算決策與資金分配成為少數(shù)人的個人行為。在此基礎上形成了力圖維持現(xiàn)狀的共識，這種共識強大到足以抗衡任何外來的變革力量。文章最后指出，縮減預算外經(jīng)費并不能從根本上解決問題；相反，如果地方政府的公共開支重點不變、如果其背后的政治架構不變，那么情況有可能變得更嚴峻，財政資源沒有用來滿足公民對公共服務的需求的問題會繼續(xù)存在，公民的基本需求和權利（如義務教育）將繼續(xù)被忽視?！径悇招姓幚怼扛鶕?jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》及其有關規(guī)定，該公司采用在帳簿上多列支出、不列、少列營業(yè)收入的手段，不繳、少繳應納稅款的行為已構成偷稅。被告人XXX不服判決，提起上訴，被寧波市中級人民法院駁回上訴，維持原判。稅務機關根據(jù)有關稅收法律、法規(guī)規(guī)定，對該公司按規(guī)定追繳稅（費）、加收滯納金。經(jīng)稽查確認該個體運輸經(jīng)營戶在寧波經(jīng)營期間存在以下違法事實：稅務機關根據(jù)有關稅收法律、法規(guī)規(guī)定，對該個體運輸經(jīng)營戶除按規(guī)定追繳稅（費）、依法處以罰款，沒收虛開發(fā)票取得的非法所得15376元。?國美電器成立于1987年元旦,在今后的21年中由一家100平方米左右的小門店發(fā)展成一個資金雄厚,管理體制完善,產(chǎn)品種類齊全的全國大型家電連鎖企業(yè)。”一直是國美電器所堅持的經(jīng)營發(fā)展理念.。員工上崗后，企業(yè)為他們開設了《提高執(zhí)行力，塑造競爭力》的培訓課程，并自2001年至今連續(xù)開展了四期的“標桿店長培訓”，還主張把辦公室與教室聯(lián)系在一起，鼓勵員工隨時隨地的學習。位于北大街的東方旗艦店在裝修后呈現(xiàn)給顧客一副嶄新的面貌：整齊的布局，寬闊的過道，明亮的燈光。在他與格力發(fā)生矛盾后蘇寧立即展開空調(diào)促銷。進入蘇寧，廠商在此受到的限制就比較少了，大大小小的廠家橫幅滿目皆是。在西安蘇寧總店的辦公樓走廊的墻壁上，你可以看見類似“蘇寧人才觀：人品優(yōu)先，能力適中，敬業(yè)為本，團隊第一。而且還與一些廠商之間實現(xiàn)了從訂單、發(fā)貨、入庫和銷售匯總等數(shù)據(jù)的及時傳遞與交流。他們中的大多數(shù)都是農(nóng)民。蘇寧與國美有著類似的組織結構和相似的擴張模式，都采用快速鋪網(wǎng)戰(zhàn)略。它代表了組織成員所持有的共同觀念。團隊導向——圍繞團隊。成果導向——管理者關注結果或成果，而不是如何取得這些成果的程度。所謂組織文化，是指組織成員共有的價值和信念體系。最近，蘇寧向公司骨干和特別貢獻員工推出15億元股票期權激勵計劃。其一年內(nèi)捐贈善款1000萬元?！钡臉苏Z。其服務理念是“至真至誠，陽光服務”。不允許廠商懸掛自己的橫幅，促銷員說歡迎詞時不允許帶自己廠商的名字。國美與海爾簽訂了戰(zhàn)略協(xié)議國美將不再向海爾收取合同外的費用和進場費。但是一些連鎖店面對這些理念的實施還不徹底，一個員工坦誠的告訴我們：“國美對新招員工只進行一到三個月的培訓，企業(yè)文化并不濃，導致了一系列的跳槽事件。他們始終堅持“以德為本，立德立人”的用人觀和“重諾守信，誠信為本”的價值觀。2007年1月,國美電器合并了中國第三大電器零售企業(yè)永樂電器, ,高于蘇寧出價的20%并購大中，成為具有強大競爭力的民族連鎖零售企業(yè)。寧波市江東區(qū)人民法院于2000年12月18日作出一審判決：被告人XXX犯虛開用于抵扣稅款發(fā)票罪、偷稅罪，數(shù)罪并罰，決定執(zhí)行有期徒刑7年，并處罰金260000元。但除向某縣稅務機關申報少量的營業(yè)收入外，采用開具“大頭小尾”發(fā)票、擅自抵扣不應抵扣的稅款及其他虛假納稅申報的手段少報營業(yè)收入，達到偷稅目的。其中虛開浙江省公路貨運專用發(fā)票（可以抵扣稅的發(fā)票）9份票面金額423530元、虛開浙江省XX縣搬運裝卸專用發(fā)票5份，票面金額226200元。寧波市海曙區(qū)人民法院于2001年11月16日作出一審判決：被告人XXX犯偷稅罪，判處有期徒刑5年，并處罰金人民幣500萬元；公司副總經(jīng)理兼財務主管XXX犯偷稅罪，判處有期徒刑3年，緩刑4年，并處罰金人民幣500萬元；被告單位犯偷稅罪，判處罰金人民幣500萬元。；，少申報營業(yè)收入19634元；1999年至2001年1月，在已申報營業(yè)收入的工程成本中列支大量虛假材料成本，且大部分營業(yè)收入未申報，偷逃了國家稅收?！拘淌绿幚怼吭摴痉ǘù砣薠XX因涉嫌犯偷稅罪于2001年3月22日被抓獲，次日被刑事拘留，同年4月6日被依法逮捕。2000年7月至2001年2月期間，開具“大頭小尾”發(fā)票達39份，記帳聯(lián)金額為848158元。由于考慮自身利益，政府在提供公共服務時缺乏社會公正性；更為嚴重的是，那些最貧困、最需資助的公民的需求被忽視。對那些在預算過程中靠邊站的政府官員來說，這種安排因為地方財政的極度困難具有了某種可接受性。 　　其次，非人員開支事實上并無預算，撥款決策是由縣政府與財政部門根據(jù)申請情況做出的。 　　小結 　　本文討論了我國縣級政府財政預算中的政治因素。他們建議將這些資金列入政府預算控制之下，并盡量將其數(shù)額縮減以減輕農(nóng)民的負擔；這一建議已被中央政府采納。有一部分這樣的學校是先得到捐資，然后再爭取政府進行必要的追加投資。如G 縣義教工程總投資額為1485萬元人民幣，其中550萬元由中央政府支付，440萬元由省政府支付，州政府支付55萬元，縣政府支付55萬元，其余385萬元由鄉(xiāng)級政府負擔。近年來該調(diào)查地區(qū)最有影響的項目包括國家貧困地區(qū)義務教育工程（簡稱“義教工程”）與某國際贊助項目。 　　 　　實際上，如前面事例所顯示的，在當?shù)?，為子女尋找合適的教師以及為學校日常支出籌集資金，公民的自力更生不僅重要而且必不可少。該縣把聘用教師當作一個政策重點，每年有三十多名新教員被聘用。因為學校的分布比較分散，而那些生活在邊遠貧困地區(qū)的人們是最迫切需要教育服務的，但這個問題在現(xiàn)在的安排下沒有得到重視。 　　毫不夸張的講，在現(xiàn)實中，保證政府中“圈內(nèi)人”的“吃飯”問題已經(jīng)成為公共財政的目的本身，而不是被當成服務公民的手段來對待。據(jù)政府部門的統(tǒng)計，當?shù)剞r(nóng)民人均純收入在1000元左右徘徊，而農(nóng)民純現(xiàn)金收入據(jù)當?shù)厝斯烙嫴怀^五成。我們時常發(fā)現(xiàn)，關于縮減公務人員編制、以及零基預算的討論在這些官員中間尤其不受歡迎。這種景況確保了這樣一種內(nèi)在制度安排，即政府負責官員的福利，甚至包括其家屬的福利，這其中最重要的是為其子女安排工作。首先，正如地方政府官員們反復強調(diào)的，生計問題關系地方社會穩(wěn)定。在改革開始的幾年中，零基預算確實可以成為促使預算人員重新考慮總預算撥款問題的有效工具，但將零基預算作為目前各級政府預算程序改革的重頭戲卻引出了一系列重要問題。例如，“游擊戰(zhàn)術”，即在削減行政編制時，將多余人員轉(zhuǎn)為事業(yè)編制。在省級政府制訂的轉(zhuǎn)移支付方案中，對于財政供養(yǎng)人員超編問題是有所考慮的。在I 縣，財政供養(yǎng)人員以每年新增300人的速度在增加，這些新增人員的工資就需財政支出180萬元；與之相對，1999年該縣地方本級財政收入的總增加額僅為96萬元。這一狀況緣于財政局的資金預算與決策基于各單位的申報狀況，而教育局的申報首先考慮自身的直接需求；而且其13萬元的撥款甚至遠遠不能解決教育局自身的日常開支需求。換句話說，在財政預算過程中的不透明性與暗箱操作特征使得財政預算與資金分配的決策在很大程度上個人說了算。 　　根據(jù)對學校校長的訪談，從他們的角度來看，得到撥款的可能性主要取決于以下三個因素：一為不失時機地與縣財政局以及縣政府官員取得聯(lián)系的技巧與毅力；二為與關鍵人物的私人關系；三為其所要解決的問題本身的重要性。 　　當上級的教育主管部門，如教育部或省教育局要求關于教育財務的數(shù)據(jù)報告時，教育局只能是簡單地去縣財政局抄一份數(shù)據(jù)遞交上去。在這個地區(qū)，人大很大程度上仍然只不過是一個走過場的的機構。他被授予這一職位之前只是一個副縣長，因此很想在這個職位上繼續(xù)有大的作為。在這幾個縣中，據(jù)說G 縣人大會作用較為突出。批準之后，縣政府將重新遞交一個附件，在附件中提出赤字和調(diào)整預算的要求。由于預算的不公開性使那些“靠邊站”的官員們產(chǎn)生了很多懷疑。只有3個人知道這個詳細預算：縣長自己，縣財政局局長，縣人大主席。在他們看來，資金的分配與預算毫無關聯(lián)。除了固定的按人頭的預算，其余的就按照需要和優(yōu)先的政策決定。在G 縣和I 縣，有兩種描述預算過程和結果的版本。在新學年度，畢業(yè)生來了，他們被縣政府、財政局、人事局及教育局聯(lián)合聘用（他們的聘用由縣政府、財政局、人事局及教育局的共同商量決定）。作者發(fā)現(xiàn)，在這三個縣，保證給畢業(yè)于師范大學和學院的本地人提供就業(yè)這一政策仍在執(zhí)行。簡單的說就是，只有一個估計了整個公務員數(shù)量變化的總預算，這些增減沒有被分解到部門。但是，即使政策調(diào)資是預料之中的事，當?shù)乜h政府的預算也不會立刻把這些因素及時考慮進去。 　　一般來說，工資的調(diào)整基本上是由中央政府統(tǒng)一下達命令來執(zhí)行的，雖然用于工資的財政資金來源多種多樣。 　　在人員經(jīng)費的預算編制中，使用的是基數(shù)法，也就是說預算經(jīng)費的分配是按照上一年的實際在編人員數(shù)來制定預算，而不是按照應有崗位的數(shù)字進行計算。正如I 縣的一位官員在提供給作者的一份介紹性材料中明確指出的，縣里實行的是吃飯第一，發(fā)展第二“的原則。 　　人員經(jīng)費指的是用于公務人員個人的經(jīng)費，包括他們的工資、福利經(jīng)費和獎金?？傊胤浇逃斦袃蓚€基本特點：第一，地方政府要對包括義務教育在內(nèi)的基礎教育負責；其次，教育經(jīng)費來源的多元化。第一，在中國教育分級辦學、分級管理的體制下，地方政府應對基礎教育負責，這主要包括義務教育和高中階段的教育。另據(jù)《預算法》第13條規(guī)定，對縣及以上政府，人民代表大會修改和審批前一財政年度的預算執(zhí)行報告和下一年度的預算草案，并對預算做