【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 界群峰和穿過(guò)由法律規(guī)章所組成的稠密叢林，并且隨時(shí)隨地碰到的都是一些“如果”和“但是”，“既然”與“無(wú)論如何”之類(lèi)的詞語(yǔ)，直到這些界限在不習(xí)慣于這一類(lèi)調(diào)查方法，并且不熟悉使用進(jìn)行邏輯識(shí)別的經(jīng)緯儀的人們的眼里變得完全辨別不清時(shí)為止。一大難行政管理工作都是“無(wú)聲無(wú)息地”在世界大部分地區(qū)進(jìn)行著，而這些行政管理工作現(xiàn)在是一會(huì)兒被政治“管理”、－會(huì)兒被憲法原則弄得混亂不堪。 這種容易產(chǎn)生混亂的狀態(tài)，也許可以說(shuō)明尼布爾 此處指貝托爾德格奧爾格尼布爾(Berthold—Georg Nlebubr. 1776—1831)，德國(guó)歷史學(xué)家。 的這樣一種說(shuō)法。他說(shuō)：“自由絕對(duì)是更多地取決于行政管理而不是取決于憲法”。乍看起來(lái)這種說(shuō)法似乎基本上是正確的。顯然在有關(guān)自由的具體實(shí)施方面，其方便條件的確更多地是取決于行政安排而不是憲法保障，雖然只有憲法保障才能維護(hù)自由的存在。但是（再仔細(xì)思考一下）即使只分析到這里，難道這種情況就是真實(shí)的么？自由并不存在于簡(jiǎn)易的職能行動(dòng)之中，正如同智慧并不存在于安適與活力之中一樣，而安適和活力是與一個(gè)強(qiáng)壯的人的四肢活相聯(lián)系的。存在于人的心目中或憲法中起支配作用的各種原則，才是自由或者奴役狀態(tài)的最活躍的原動(dòng)力。因?yàn)橐蕾嚭颓](méi)有帶著鎖鏈，它們都是從慈父船體貼入微的政府每一個(gè)改善工作條件的計(jì)劃中體現(xiàn)出來(lái)的，因而它們并不因此就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂伞Ｗ杂刹⒉荒茉谶h(yuǎn)離憲法原則的情況下生存下來(lái)，而且任何一種行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的統(tǒng)治原則為基礎(chǔ)的，那它就不可能給予人們以一種比贗品式的自由更多的東西。對(duì)于憲法和行政職能二者在管轄范圍之間的差別有了清楚的認(rèn)識(shí)之后，理應(yīng)不會(huì)再留下產(chǎn)生誤解的余地，并且有可能提出某些基本上可以確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，而上述清楚的認(rèn)識(shí)是能夠建立在這種標(biāo)準(zhǔn)之上的。公共行政就是公法的明細(xì)而系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)。一般法律的每一次具體實(shí)施都是一種行政行為。例如，有關(guān)捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運(yùn)輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬于行政行為。然而指導(dǎo)這些應(yīng)予進(jìn)行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和行政管理之上的。有關(guān)政府活動(dòng)的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理范圍。因此，憲法所要認(rèn)真過(guò)問(wèn)的只是政府用以控制一般性法律的那些手段，我們的聯(lián)邦憲法遵循這一原則。其表現(xiàn)方式是對(duì)于即使是最高層次的純粹執(zhí)行機(jī)關(guān)也不置一詞，而是對(duì)聯(lián)邦總統(tǒng)做出規(guī)定。因?yàn)樗且獏⑴c行使政府的立法和決策的，只是對(duì)最高司法部門(mén)的那些法官做出規(guī)定，因?yàn)樗麄兊穆氊?zé)在解釋和保衛(wèi)憲法原則，而不涉及那些僅僅陳述這些原則的人們。這并不完全是“意志”與相應(yīng)“行動(dòng)”之間的區(qū)別，因?yàn)樾姓賳T在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動(dòng)的工具。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別。的確，在下述這個(gè)問(wèn)題上行政研究侵犯了憲法的領(lǐng)域——或者至少是侵犯了那種似乎屬于憲法的領(lǐng)域。從哲學(xué)的角度看，行政學(xué)的研究與適當(dāng)分配憲法權(quán)力的研究密切相關(guān)。為了獲得辦事效率，必須找到一種極為簡(jiǎn)便的安排。通過(guò)這種安排，可以使官員準(zhǔn)確無(wú)誤地承擔(dān)責(zé)任。必須找到不給權(quán)力帶來(lái)?yè)p害的最佳分權(quán)方式，找到不會(huì)導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。而這種分權(quán)問(wèn)題，當(dāng)其被引入政府的高層和根本職能這一范圍時(shí)，就顯然是一個(gè)重要的憲法問(wèn)題了。如果行政學(xué)之研究能夠找到作為這種分權(quán)辦法之基礎(chǔ)的最佳準(zhǔn)則，那么它就等于為憲法研究做出了不可估量的貢獻(xiàn)。我堅(jiān)信在這個(gè)問(wèn)題上面，孟德斯鳩的意見(jiàn)并不是最后的結(jié)論。跟在其它制度之下相比較，也許在民主制度下面，找出分權(quán)的最佳準(zhǔn)則顯得尤為重要。因?yàn)樵诿裰髦贫戎?，官員們?yōu)樵S多主人服務(wù)；而在其它制度下面，他們僅僅為少數(shù)人服務(wù)。一切統(tǒng)治者對(duì)其臣仆都是懷疑的，而作為主權(quán)者的全體人民也完全符合這一規(guī)律，決不例外。但是人民的懷疑怎樣才能通過(guò)具有“知識(shí)”而得以減少呢？如果這種懷疑僅僅由于提高明智的警惕性就能夠加以澄清，那它將是完全有益的；如果這種警惕性能夠通過(guò)對(duì)責(zé)任進(jìn)行準(zhǔn)確無(wú)誤的分配而有所加強(qiáng)，那它也將完全是善良的。無(wú)論是在私人或公眾的頭腦中，懷疑這種思想本身絕對(duì)是健康的東西。在人生一切關(guān)系當(dāng)中，“信賴就是力量”，并且正如合同憲法改革者的任務(wù)在于創(chuàng)造信賴條件一樣，行政管理組織者的任務(wù)也在于使行政管理與職責(zé)分明這一條件相適應(yīng)，因?yàn)槁氊?zé)分明能夠保證人們產(chǎn)生信賴感。那么。請(qǐng)?jiān)试S我說(shuō)，巨大的權(quán)力和不受限制的自由處置權(quán)限在我看來(lái)似乎是承擔(dān)責(zé)任的不可缺少的條件。在碰到優(yōu)良或惡劣的行政管理的時(shí)候，必須能夠較容易地對(duì)公眾的注意力加以誘導(dǎo)，使之對(duì)于一個(gè)人究竟應(yīng)該是加以頌揚(yáng)或譴責(zé)做出判斷。只要權(quán)力并不是不負(fù)責(zé)任的，那它就絕沒(méi)有危險(xiǎn)性。如果權(quán)力被加以誘導(dǎo)，使得許多人各享有一分，那它就很容易受到監(jiān)督和接受質(zhì)詢。如果一個(gè)人為了保持其職務(wù)，必須取得公開(kāi)而且真正的成功。并且如果與此同時(shí)，他感覺(jué)到自己已被授予以任意處置的巨大自由權(quán)力時(shí)，那么他的權(quán)力越大，他就越不可能濫用此種權(quán)力，他就會(huì)更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所激勵(lì)。而他的權(quán)力越小，他就會(huì)感到他的職位無(wú)疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易墮落到不負(fù)責(zé)任的狀態(tài)之中去。就在這一點(diǎn)上，我們便很顯然地進(jìn)入到了一個(gè)問(wèn)題更為重大的領(lǐng)域之中，這問(wèn)題便是公共輿論與行政管理之間的正常關(guān)系。官員們值得信任的品德應(yīng)該向什么人披露呢？官員們關(guān)心公眾究竟是不是為了取得他所應(yīng)得的頌揚(yáng)和加速晉升呢？或者僅僅是為了做給他機(jī)關(guān)里的上級(jí)看的呢？人民是否應(yīng)該動(dòng)員起來(lái)解決行政紀(jì)律問(wèn)題，正如同他們已經(jīng)動(dòng)員來(lái)解決憲法原則問(wèn)題一樣呢？這類(lèi)問(wèn)題顯然毫無(wú)疑問(wèn)是立足于本文全部研究?jī)?nèi)容中最基本問(wèn)題就是：在行政管理活動(dòng)當(dāng)中，群眾輿論將起什么作用？ 準(zhǔn)確的答案似乎是：公共輿論將起權(quán)威性評(píng)判家的作用。 但是, 輿論權(quán)威所賴以形成并顯示出來(lái)的“手段”是什么呢； 在組織行政管理工作方面，我們美國(guó)所特有的困難并不在于失去自由的危險(xiǎn)，而是在于不能夠或不愿意把自由的要素和它的偶然 因素分別開(kāi)來(lái)。我們的成就已經(jīng)被我們那種令人煩惱的錯(cuò)誤弄成值得懷疑的東西了，這錯(cuò)誤就是試圖通過(guò)投票作過(guò)多的事情。自治并不意味著對(duì)每樁事情都要插上一手，正如同操持家務(wù)并不意味著一定要用自己的雙手去做飯一樣。在管理爐灶與爐火方面，應(yīng)授予炊事員很大的自由處置的權(quán)力。在一些國(guó)家，對(duì)于輿論所應(yīng)有的特權(quán)還應(yīng)進(jìn)行教育，輿論還沒(méi)有習(xí)慣于按照自己的方式辦事。我們這個(gè)國(guó)家，關(guān)于公共輿論的范圍這一問(wèn)題是更有可能得到解決的。在找們這里，公共輿論已經(jīng)廣泛覺(jué)醒并且特別注意無(wú)論如何都要按自己的方式行事。當(dāng)你看到一位德國(guó)的政治科學(xué)教授為了向他的同胞進(jìn)言；“請(qǐng)你沒(méi)法對(duì)國(guó)家大事發(fā)表一點(diǎn)意見(jiàn)”，因而寫(xiě)下整整一本書(shū)的時(shí)候，你會(huì)覺(jué)得這是十分動(dòng)人的事情。而對(duì)于一個(gè)如此謙遜的公眾，我們至少可以預(yù)見(jiàn)到，他們?cè)谡J(rèn)識(shí)到自己受到強(qiáng)制，“無(wú)”極考慮和講話的事情上一定會(huì)是很溫順和聽(tīng)話的。這種公眾可能是反應(yīng)遲鈍的，但卻決不會(huì)是愛(ài)管閑事的。它在試圖教導(dǎo)他人之前必然會(huì)先同意接受他的教導(dǎo)，它所受的政治教育必然走在它的政治行動(dòng)之前。而在努力指導(dǎo)我們本國(guó)的公眾輿論時(shí)，我們所要對(duì)付的是這樣一位學(xué)生，他習(xí)慣于認(rèn)為自己早已受到過(guò)十分充足的訓(xùn)練。問(wèn)題在于應(yīng)該使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。當(dāng)公眾評(píng)論直接關(guān)注政府的日?，嵤潞驼畬?duì)日常工作方法的選擇時(shí)，它當(dāng)然會(huì)像是一個(gè)笨拙討厭的家伙，像是一個(gè)鄉(xiāng)下人在操縱一部難以駕駛的機(jī)器。但是無(wú)論是在政治還是在行政方面，當(dāng)對(duì)制定基本政策的更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，公眾的批評(píng)則是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。應(yīng)該讓行政學(xué)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能夠給予公眾評(píng)論這種控制監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)使之與一切其它的干擾活動(dòng)分離。但是，在行政學(xué)研究已經(jīng)告訴人民應(yīng)該期望與要求什么樣的行政管理，以及怎樣實(shí)現(xiàn)他們的要求時(shí)，它的全部任務(wù)是否就已經(jīng)完成了呢？難道不應(yīng)該前進(jìn)一步為公共服務(wù)機(jī)關(guān)培訓(xùn)后備人員 嗎？當(dāng)前在我們這個(gè)國(guó)家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運(yùn)動(dòng)正在進(jìn)行之中。在缺乏一個(gè)師資配備良好的政治科學(xué)講座的條件下，沒(méi)有一所有威望的大學(xué)可以興辦下去。這樣～種時(shí)刻即將到來(lái)，即通過(guò)這種方式進(jìn)行的教育只能夠達(dá)到某種深度。它將會(huì)使對(duì)政府的明智的批評(píng)大量增加，但決不會(huì)培育出一大批能干的行政管理人員；它將為發(fā)展對(duì)政府的一般原則的準(zhǔn)確理解做好準(zhǔn)備，但是它卻不一定會(huì)對(duì)管理政府的技能有所促進(jìn)。這是一種有可能培養(yǎng)出立法人員、但卻不能培養(yǎng)出行政官員的教育。如果我們要想改進(jìn)這種作為政府推動(dòng)力量的公眾輿論，我們就必須準(zhǔn)備一批更好的官員以充當(dāng)政府的“工具”。如果我們要添置新的鍋爐并且加大推動(dòng)我們政府機(jī)器的爐火，我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門(mén)和皮帶等，在新力量的推動(dòng)下盡可能不發(fā)出嘎吱嘈雜的聲音。無(wú)論哪里要補(bǔ)充動(dòng)力或需要進(jìn)行調(diào)整，我們就必須安上新的運(yùn)轉(zhuǎn)部件。為了建立民主制度必須對(duì)文職機(jī)關(guān)的人員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性考試，這些人員已為接受技術(shù)知識(shí)方面的各種形式的考試做了充分的準(zhǔn)備。一支在技術(shù)上受過(guò)訓(xùn)練的文官隊(duì)伍不久即將成為不可缺少的因素。我認(rèn)為一支經(jīng)過(guò)特殊訓(xùn)練的文官隊(duì)伍，在接受任命、進(jìn)入完善的組織機(jī)構(gòu)、擺在適當(dāng)?shù)募?jí)別上和接受特有的紀(jì)律之后，在許多深謀遠(yuǎn)慮的人看來(lái)，似乎包含了一些綜合起來(lái)足以形成一個(gè)討厭的官僚階層的因素——形成一個(gè)獨(dú)特的、難結(jié)社性的團(tuán)體、他們的感情與那種進(jìn)步而且具有自由思想的人民相去甚遠(yuǎn)，他們心`胸狹窄，充滿著乖僻的文牘主義式的卑劣行徑?？梢钥隙ǎ@樣一個(gè)階層在美國(guó)必然會(huì)是百分之百令人討厭的和有害的。任何旨 在培育這樣一個(gè)階層的措施，對(duì)我們說(shuō)來(lái)都將是反動(dòng)而且愚蠢的措施。但是如果害怕產(chǎn)生出一個(gè)像我在這里研究結(jié)果指出的那樣的跋扈而且反對(duì)自由的官僚階層，那就等于完全忽視了我所希望堅(jiān)持的原則。這種原則是：美國(guó)行政管理必須在一切方面都對(duì)公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。在任何情況下，我們都必須有一支受過(guò)充分訓(xùn)練的、以良好行為進(jìn)行服務(wù)的官員，顯然是一種工作上的需要。但是當(dāng)你探討過(guò)究竟什么是良好的行為時(shí)，那種擔(dān)心這樣、一個(gè)階層將會(huì)具有某種反美因素的疑慮便會(huì)煙消云散。因?yàn)楹茱@然這一問(wèn)題的答案是顯而易見(jiàn)的，良好行為就對(duì)其為之服務(wù)的政府的政策具有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的忠誠(chéng)。那種政策在各方面都絕沒(méi)有官僚作風(fēng)的污點(diǎn)，決不是出自常任文官的創(chuàng)造，而是那種直接。而且必須要對(duì)公共輿論負(fù)責(zé)的政治家的杰作。只有當(dāng)一個(gè)國(guó)家的全部行政機(jī)關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時(shí)候，官僚制組織才可能生存 這里所說(shuō)的官僚制組織一詞采用的是德國(guó)社會(huì)學(xué)家M韋伯的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)（Bureaucracy）?！g者。官僚制組織的動(dòng)機(jī)。目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)必然是官僚性的。我們規(guī)定所有的部都必須是真正為民眾服務(wù)的，因而對(duì)于在真正為民眾服務(wù)的部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下履行任務(wù)的官員們，要想指出他們無(wú)恥的獨(dú)斷專(zhuān)橫的任何實(shí)例，看來(lái)是很困難的。而另一方面，要舉出其它的正面例子則將是很容易的。例如在普魯士斯坦因的影響下；一個(gè)具有真正公共精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式可以把自負(fù)而且敷衍塞責(zé)的機(jī)關(guān)變成公共政 府的具有公正精神的工具。我們的理想模式是通過(guò)某種方式建立一個(gè)有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它完全能夠有理智有力量地展開(kāi)活動(dòng)，同時(shí)與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系。這種方式就是選舉和經(jīng)常性的公開(kāi)協(xié)商，它可以徹底排除武斷和階級(jí)態(tài)度。 三 當(dāng)對(duì)行政學(xué)研究的題材和目標(biāo)作了某種程度的考察以后，那么關(guān)于最適合于這種研究的方法以及對(duì)于它最有用的觀點(diǎn)是什么，我們將得出怎樣的結(jié)論呢？政府與我們是如此接近，是我們每天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個(gè)龐然大物，因此我們就難以看出有對(duì)它進(jìn)行任何哲學(xué)上研究的必要?；蛘呷绻归_(kāi)了這種研究的話，也難以看出這種研究的準(zhǔn)確目的。我們用腳走路的時(shí)間已經(jīng)過(guò)于長(zhǎng)久，現(xiàn)在再研究走路的技巧是為時(shí)已晚。我們是一個(gè)講求實(shí)際的民族，生來(lái)就是如此靈巧，經(jīng)過(guò)若干世紀(jì)的實(shí)驗(yàn)性的訓(xùn)練，我們是如此擅長(zhǎng)于自我管理，以致我們幾乎不再有能力去發(fā)現(xiàn)我們可能正在采用的某一特定制度的缺陷。其原因正是因?yàn)槲覀兲菀讓W(xué)會(huì)使用任何一種制度了。我們并不研究治國(guó)的藝術(shù)，我們卻治理著國(guó)家。但是僅僅依靠沒(méi)有經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴(yán)重失誤中拯救出來(lái)的。雖然我們是有著悠久傳統(tǒng)和經(jīng)過(guò)了反復(fù)選擇的民主主義者，我們卻依然是相當(dāng)不成熟的民主主義者。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現(xiàn)代觀念和條件之上組建起來(lái)，還依然是一件未竟事業(yè)。民主國(guó)家要準(zhǔn)備肩負(fù)起行政管理方面的無(wú)數(shù)重?fù)?dān)，這是工業(yè)和貿(mào)易時(shí)代的需要，正在非常迅速地積累起來(lái)。如果不對(duì)政府進(jìn)行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來(lái)，即認(rèn)為在民主國(guó)家其行政管理跟非民主的國(guó)家相比較，是建立在一個(gè)根本不同的基礎(chǔ)之上的。在經(jīng)過(guò)這樣一番比較研究之后，我們便可以充分地給予民主這樣一種榮譽(yù)，即對(duì)于影響公共福利的一切重大問(wèn)題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數(shù)人意志的基礎(chǔ)之上建立其政策框架的。但是對(duì)于一切政府，我們卻只可能找到一種進(jìn)行良好行政管理的規(guī)則。在與行政管理職能有關(guān)的各個(gè)方面，一切政府都具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)方面的相似性。不僅如此，如果各種政府想成為同樣有用和有效率的政府，他們就“必須”在結(jié)構(gòu)上有高度相似之處。不管在動(dòng)機(jī)、服務(wù)、能力方面的差距是如何巨大，一個(gè)自由人和奴隸一樣，具有同樣的生理器官，同樣的活動(dòng)要素。君主國(guó)家和民主國(guó)家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實(shí)際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。當(dāng)前，我們完全可以適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)一切政府之間的這種實(shí)際上存在的相似性，因?yàn)樵谙裎覀冞@樣的國(guó)家里，現(xiàn)在正處于這樣的時(shí)代：濫用權(quán)力現(xiàn)象很容易被一種勇敢、機(jī)警、喜歡打聽(tīng)而又善于偵察的公共輿論和一種堅(jiān)定的大眾化的自主性給予揭露和加以制止，這種公共輿論和自主性是前所未有的。我們?cè)谡J(rèn)識(shí)這一點(diǎn)上顯得很遲鈍，而要認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)是很容易的。不妨設(shè)想一下在美國(guó)建立一種個(gè)人獨(dú)裁政府的情景，這就如同設(shè)想要建立一種全國(guó)性的對(duì)雷斯的崇拜一樣。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績(jī)。除了適當(dāng)強(qiáng)調(diào)之外，我們還有必要認(rèn)識(shí)到所有相類(lèi)似的政府，它們?cè)谛姓芾矸矫娴暮戏繕?biāo)也是相同的。這是為了使人們不至于在下述的觀點(diǎn)面前吃驚：以為我們是在外國(guó)的行政管理制度當(dāng)中尋求教訓(xùn)和啟發(fā)。這是為了使人們免除這樣一種憂慮，即我們有可能會(huì)盲目地引進(jìn)某些與我們的原則不相符合的東西。那種對(duì)把外國(guó)制度移植到我們國(guó)家的意圖進(jìn)行指責(zé)的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國(guó)制度