【文章內(nèi)容簡介】 ntiDumping and Countervailing Duties，DS379）本案中，中美雙方就“雙重救濟”是否違反WTO規(guī)則進(jìn)行了激烈的辯論，專家組做出了支持美方的裁決。上訴機構(gòu)全面推翻了專家組裁決。對于本案的一個關(guān)鍵詞“雙重救濟”，涉及案件的“事實”，各方?jīng)]有爭議。中美雙方及專家組和上訴機構(gòu)一致認(rèn)為，使用非市場經(jīng)濟方法，對某種產(chǎn)品同時征收反補貼稅和反傾銷稅，有可能出現(xiàn)“雙重救濟”（double remedy）問題。如果部分傾銷幅度來自對出口產(chǎn)品的補貼，則根據(jù)非市場經(jīng)濟方法計算出來的反傾銷稅便是既補救了傾銷又補救了補貼。從這個角度看，如果同時在這種產(chǎn)品上適用反補貼稅，該補貼就可能被“抵消”了兩次，即一次是通過反傾銷稅，另一次是通過反補貼稅。但是專家組認(rèn)為，雙方援用的反補貼協(xié)定第19條第4款和第19條第3款適用的對象是反補貼稅，而不是反傾銷稅；進(jìn)口國只要按照反補貼調(diào)查程序認(rèn)定了補貼的存在并且按照補貼數(shù)額征收，就沒有違反《補貼與反補貼措施協(xié)定》，而沒有必要考慮該項補貼是否已經(jīng)被別的措施抵消的問題。也就是說，反補貼是反補貼，反傾銷是反傾銷；在反補貼的時候考慮反傾銷的問題，于法無據(jù)。上訴機構(gòu)敏銳地抓住了問題的關(guān)鍵，對第19條第3款進(jìn)行了詳盡的解釋。上訴機構(gòu)認(rèn)為，該款“適當(dāng)數(shù)額”（appropriate amount）中的“適當(dāng)”一詞，是一個相對概念，是相對于補貼所造成的損害而言的；如果損害不復(fù)存在，那么就不能說反補貼稅的數(shù)額是適當(dāng)?shù)?。也就是說，如果不考慮針對相同產(chǎn)品、抵消相同補貼的反傾銷稅，反補貼稅數(shù)額的適當(dāng)性便無法確定。反補貼稅代表了全部補貼數(shù)額，而反傾銷稅至少在一定程度上是根據(jù)相同的補貼計算的，并且同時征收以消除對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的相同損害，在這種情況下，反補貼稅的數(shù)額就不可能是“適當(dāng)?shù)摹?。按照非市場?jīng)濟方法計算出來的傾銷幅度，有可能包括了一些屬于補貼的組成部分。上訴機構(gòu)認(rèn)定：雙重救濟，即同時征收反補貼稅和按照非市場經(jīng)濟方法計算出來的反傾銷稅，兩次抵消相同的補貼，不符合第19條第3款。通過這樣的分析，上訴機構(gòu)在反補貼和反傾銷之間建立起了“橋梁”，使得兩個事項聯(lián)系起來。我們感到，上訴機構(gòu)認(rèn)為，對同一補貼兩次抵消的情況是不合常理的，應(yīng)當(dāng)予以禁止。這背后反映了上訴機構(gòu)的價值觀和使命感，即這種情況不符合多邊貿(mào)易體制的宗旨，而如果上訴機構(gòu)對此不予糾正，WTO體制內(nèi)就幾乎沒有其他機會了。本案中，上訴機構(gòu)還糾正了專家組對于“公共機構(gòu)”的解釋。《補貼與反補貼措施協(xié)定》（第1條）所指的補貼，是“政府或任何公共機構(gòu)（public body）提供的財政資助”。本案中，涉及反補貼調(diào)查的公司，從國有公司購買了熱軋鋼、橡膠和石化產(chǎn)品等作為原材料，并且從國有商業(yè)銀行獲得了貸款。負(fù)責(zé)反補貼調(diào)查的美國商務(wù)部認(rèn)為，國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行屬于“公共機構(gòu)”。專家組查找了字典含義，分析了既往案例，還解釋了該協(xié)定的宗旨和目的，認(rèn)為“公共機構(gòu)”應(yīng)理解為由政府控制的實體。對于國有公司，政府所有權(quán)就是表明政府控制的一個高度相關(guān)、潛在決定性的證據(jù)。專家組舉例說，在通常經(jīng)濟活動中，有公司“控制性權(quán)益”這一概念。在一個公司中，控制性權(quán)益是指擁有51％的投票權(quán)。也就是說，所謂“控制”公司，就是指具有多數(shù)所有權(quán)。這一概念也適用于政府所有的公司。因此，政府的多數(shù)所有權(quán)是表明政府控制以及判斷一個實體是否為公共機構(gòu)的清晰、高度明示的證據(jù)。而在本案中，有關(guān)公司恰恰是由政府擁有多數(shù)所有權(quán)的。這樣，專家組認(rèn)定，這些公司屬于“公共機構(gòu)”。對于國有商業(yè)銀行，事實表明，政府擁有大多數(shù)股份，并且對其經(jīng)營實行重要干預(yù)。根據(jù)上述“政府控制論”，專家組認(rèn)為，這些銀行也屬于“公共機構(gòu)”。上訴機構(gòu)經(jīng)過分析認(rèn)為，“公共機構(gòu)”與“政府”有某種共性，協(xié)定所指的公共機構(gòu)必須是擁有、行使或被授予政府權(quán)力的實體。當(dāng)然，政府與政府不盡相同，公共機構(gòu)與公共機構(gòu)也不完全一樣。專家組和調(diào)查機關(guān)在判斷某項行為是否屬于公共機構(gòu)的行為時，應(yīng)當(dāng)審查該實體的核心特點及其與政府的關(guān)系。除非在法律文件中有明確授權(quán)，實體與政府之間僅僅有形式上的聯(lián)系是不夠的。例如，政府是某一實體的主要股東，并不能表明政府對該實體的行為有實質(zhì)性的控制，更不用說表明政府授予該實體以政府權(quán)力了。但是，如果證據(jù)表明政府實施多種控制，并且此種控制權(quán)被實質(zhì)性地實施，則也許可以推定該實體正在行使政府權(quán)力。上訴機構(gòu)說，專家組雖然認(rèn)為政府所有權(quán)是高度相關(guān)的，但沒有進(jìn)一步澄清“控制”一詞的含義。專家組所依據(jù)的是公司里的“控制利益”這一日常財務(wù)概念。從以上分析看，政府控制實體，其本身不足以證明實體屬于公共機構(gòu)。因此，上訴機構(gòu)認(rèn)為專家組對“公共機構(gòu)”的解釋缺乏適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，從而推翻了專家組的這一認(rèn)定。上訴機構(gòu)這一裁決的重要意義是，“政府控制”和“國有”等等，都不是確定“公共機構(gòu)”的標(biāo)準(zhǔn)；確定一個實體是否為“公共機構(gòu)”，應(yīng)當(dāng)看其是否“擁有、行使或被授予政府權(quán)力”，從而防止了將“公共機構(gòu)”擴大化的現(xiàn)象?？梢钥闯觯显V機構(gòu)對“公共機構(gòu)”的解釋，是更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹Ａ?、美國禽肉案（United States — Certain Measures Affecting Imports of Poultry from China，DS392）。2009年美國《農(nóng)業(yè)，農(nóng)村發(fā)展，食品與藥品管理，以及相關(guān)機構(gòu)撥款法案》第727節(jié)規(guī)定：“本法案所列任何資金，不得用于建立或?qū)嵤┰试S中國禽肉產(chǎn)品進(jìn)口到美國之規(guī)則。”這條孤零零的規(guī)定，是專門針對中國的，而法案對其他國家并沒有類似規(guī)定。這條規(guī)定，限制了美國農(nóng)業(yè)部及其下屬的食品安全檢疫局使用資金，從事與進(jìn)口中國禽肉相關(guān)的工作，進(jìn)而影響了中國雞肉等禽肉產(chǎn)品輸美。這是明顯的歧視性規(guī)定。本案中，中方的第一個主張，當(dāng)然是說第727節(jié)不符合關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）第1條第1款所要求的“最惠國待遇”。而美方的第一反應(yīng)，必定是說第727節(jié)是“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”，即援引GATT第20條（一般例外）之（b）項進(jìn)行抗辯。然而，美方如此抗辯，卻進(jìn)入了一個環(huán)環(huán)相扣的怪圈：既然是“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”，那么很可能就屬于WTO《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS協(xié)定）所界定的“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施”（SPS措施），而采取SPS措施，是必須具備一定條件的，例如要進(jìn)行“風(fēng)險評估”，要有“科學(xué)證據(jù)”。第727節(jié)作為撥款法案中的一項規(guī)定，在其制訂過程中，從來沒有提到過要符合SPS協(xié)定中的這些條件。這樣，第727節(jié)就是不符合SPS協(xié)定的。到了這一步，美國就已經(jīng)輸了官司了。不僅如此，鑒于SPS協(xié)定的宗旨與GATT第20條（b）項的相似性，不符合前者的措施，很可能也就無法援引后者進(jìn)行抗辯。專家組明察秋毫，顯然已經(jīng)注意到了此案環(huán)環(huán)相扣的情節(jié)中，癥結(jié)就在于這兩個“很可能”，于是決定就此下手“解扣”。專家組指出，SPS協(xié)定附件A（1）對SPS措施的概念做出了明確界定，其中包括：“……（b）保護成員領(lǐng)土內(nèi)的人類或動物的生命或健康免受食品、飲料或飼料中的添加劑、污染物、毒素或致病有機體所產(chǎn)生的風(fēng)險。衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施包括所有相關(guān)法律、法令、法規(guī)、要求和程序，特別包括：最終產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；工序和生產(chǎn)方法；檢驗、檢查、認(rèn)證和批準(zhǔn)程序；檢疫處理，包括與動物或植物運輸有關(guān)的或與在運輸過程中為維持動植物生存所需物質(zhì)有關(guān)的要求；有關(guān)統(tǒng)計方法、抽樣程序和風(fēng)險評估方法的規(guī)定；以及與糧食安全直接有關(guān)的包裝和標(biāo)簽要求?！睂＜医M從先例中發(fā)現(xiàn)，要判斷某項措施是否為SPS措施，需要考慮該措施的目的、法律形式及其性質(zhì)等因素。專家組認(rèn)為，從表面上看，第727節(jié)僅僅是一項行政部門的撥款措施，文字上并沒有涉及SPS協(xié)定附件A（1）所指之目的。然而，美國自己曾經(jīng)宣稱，該措施的政策目標(biāo)，是為了防止來自中國的禽肉產(chǎn)品所產(chǎn)生的對人類和動物生命健康的危險。美國還宣稱，這一政策目標(biāo)也體現(xiàn)于該法案的立法歷史中。專家組發(fā)現(xiàn)，在國會通過的解釋第727節(jié)宗旨的“聯(lián)合解釋聲明”中有這樣的字句：對來自中國的有毒食品存在嚴(yán)重關(guān)切，因此本法案之規(guī)定，就是為了禁止食品安全檢疫局使用資金以制訂規(guī)則進(jìn)口中國禽肉產(chǎn)品。專家組還發(fā)現(xiàn)，第727節(jié)的提案人、眾議員Rosa DeLauro也曾明確表示，該節(jié)之目的，就是為了解決來自中國的禽肉產(chǎn)品所造成的健康風(fēng)險。因此，專家組認(rèn)定，第727節(jié)之目的，是為了防止來自中國的有毒禽肉產(chǎn)品對人類和動物生命健康帶來危險，符合SPS協(xié)定附件A（1）所述之目的。此外，第727節(jié)是法律，這一點勿庸置疑，因此也滿足了“法律形式及其性質(zhì)”之考量。這樣，專家組就