【文章內(nèi)容簡介】 是君主欲大有作為的時候，管理機構(gòu)保守因循、效率低下的積弊就成為極大的障礙。所以，君主意欲發(fā)憤圖強，最主要的斗爭對象就是官僚集團?！碑斠环N治理機制負荷累累、積習日久時，其交易成本不堪重負；如此，在國家治理運作中必須另辟蹊徑，尋找一個可以（暫時）替代官僚體制常規(guī)機制的機制——這就是我們下面討論的運動型治理機制。 　　三、專斷權(quán)力、卡理斯瑪權(quán)威與運動型治理機制　　以上討論的常規(guī)機制特點及其組織失敗提供了運動型治理機制產(chǎn)生和再生產(chǎn)的組織背景。如上所述，運動型治理機制以政治動員來打斷、叫停官僚體制各就其位、按部就班的常規(guī)機制，通過自上而下的各類運動方式調(diào)動資源和注意力來追求某一目標或完成某一特定任務。在中國歷史上，我們看到這兩種治理模式同時共生并存，但在具體時間點上主從次序分明：在大多情形和時段中，常規(guī)機制是常態(tài)，占主導地位，但在特定時期，動員機制成為主導動力，而常規(guī)機制被擱置不用或被沖擊癱瘓。在這一節(jié)，我們分析解釋在中國國家治理過程中，運動型治理機制的淵源、表現(xiàn)形式及其后果，以及常規(guī)與運動機制之間的關(guān)系和兩者間轉(zhuǎn)化的機制。 　?。ㄒ唬鄼?quán)力與卡理斯瑪權(quán)威：運動式治理的制度邏輯　　為了探究運動型治理機制的淵源，我們再次把眼光投向盛清帝國，從歷史事件中尋找線索。在“叫魂”事件背后，我們看到了常規(guī)機制和運動機制的交替作用：在事件早期，常規(guī)機制起著主導作用，地方官吏按照常規(guī)審理叫魂妖術(shù)案件，或就事論事地加以處置，或見怪不怪地推之一邊；若無意外，這些日常生活中層出不窮的大小事件就會在官僚機器按部就班的運作過程中銷聲匿跡。官僚體制的“政治問題行政化取向”（Mannheim， 1936）所描述的正是這樣一種情形。然而，叫魂妖術(shù)引起的持續(xù)社會動蕩，終于溢出了官僚過程的封閉渠道，驚動了弘歷皇帝，導致了運動型治理機制的啟動。隨著整個過程轉(zhuǎn)換為運動式治理，官僚體制的轉(zhuǎn)動進入了一個新的變速器檔位：上面急催厲責，下面趨步緊跟，整個過程大張旗鼓，雷厲風行，立竿見影?！　槭裁椿蕶?quán)可以叫停官僚常規(guī)過程而以運動型機制替而代之呢？為什么清朝各層官僚沒有像韋伯式組織官員那樣據(jù)以規(guī)章制度來抵制和對抗呢？在以上討論的中國官僚體制的“家產(chǎn)制支配”形態(tài)上，我們已經(jīng)看到了回答這一問題的線索：常規(guī)與運動雙重過程建筑在特定的“官僚君主制”之上，這也是孔飛力在《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》一書中提出的一個重要命題?？罪w力區(qū)分了官僚君主制中兩種上下有序的權(quán)力：常規(guī)權(quán)力（routine power）和專斷權(quán)力（arbitrary power）。前者建立在官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度之上，以常規(guī)程序和文牘制度來處理日常事務；而后者則來源于君主超越官僚體制的最高權(quán)力。在這一制度中，官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度塑造了常規(guī)治理機制，并通過各種制度規(guī)則對官僚體制中的官吏從科舉錄用、流動晉升、考核獎懲各方面加以約束控制（瞿同祖，2003）。如上所述，對于一個管理著數(shù)以億萬計民眾的龐大官僚體制來說，這一體制經(jīng)過日積月累的修補增訂，難免層次繁多，疊床架屋，誘發(fā)風險規(guī)避、見機行事的官僚行為。官僚機器一旦運轉(zhuǎn)起來，有著自身節(jié)奏軌跡，其慣性和惰性都難以有效制約，并不總是按照君主意志行事，時常有失控傾向。而且，這些規(guī)則一旦切實行使，也會束縛君主手腳?！熬鞑坏貌挥贸晌姆ㄒ?guī)來約束成千上萬為他服務的官僚，以確保他們每個人都按照體現(xiàn)他的利益與安全的行政程序行事。與此同時，他對于如何保持自己的特殊地位、超官僚權(quán)力和自主性，也會理所當然地感到關(guān)切。結(jié)果，他不得不持續(xù)斗爭掙扎，以避免自身的官僚化?！保罪w力，1999：249250）　　運動型治理機制是君主在這一體制中的得力武器。在家產(chǎn)制支配權(quán)力制度下，官僚組織為家長權(quán)力所支配，而向上負責制的結(jié)構(gòu)為行使這一支配權(quán)力提供了組織基礎。君主任意干涉官僚體制過程的專斷權(quán)力是其最高權(quán)力的體現(xiàn)，而運動型治理機制則是這一權(quán)力有力實施的表現(xiàn)方式，即皇權(quán)通過運動型治理機制來打斷官僚機制的慣性過程，將官僚體制的運行重新納入君主意圖期待的軌跡之上。以上討論指出，中國官僚體制的核心是其“向上負責制”。這一體制隨之而來的一個突出特點是潛在的高度動員可能性。向上負責的制度造就了官員的兩重性：一方面，日常工作中小心翼翼，避重就輕，規(guī)避風險；另一方面，一旦把握上司意圖，則積極跟進，以求賞識。因此，官員行為的動力并不如韋伯式組織的成員那樣固守規(guī)則以圖規(guī)避風險，陷入規(guī)則之牢，而是揣度上司意圖，唯上司馬首是瞻，從而為運動型治理機制的啟動和運作注入了重要動力。　　如果說常規(guī)權(quán)力來自官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度，那么專斷權(quán)力的淵源來自哪里呢？換言之，是什么樣的力量可以使大小官吏放棄他們安身立命的規(guī)則程序，投入到政治動員過程中呢？韋伯有關(guān)合法性權(quán)威淵源的理論提供了一個解釋思路。韋伯指出，任何支配性權(quán)力都不能通過暴力強制來維持，而必須建筑在合法性基礎之上：“任何權(quán)力一般都有為自己之正當性辯護的必要……任何支配的持續(xù)運作，都有通過訴諸其正當性之原則的、最強烈的自我辯護的必要?！保f伯，2004a：1920）這意味著，皇帝或上司行使專斷權(quán)力，必須建筑在合法性基礎之上。我們可以從專斷權(quán)力所依據(jù)的特定合法性基礎上認識這一權(quán)力來源。韋伯提出了支配權(quán)力合法性基礎的三個“理想類型”：一是傳統(tǒng)習慣使然（如家長制）；二是來自所謂的“卡理斯瑪” 權(quán)威（charismatic authority），即因其超凡稟賦魅力而建立的合法性；三是建立在法律理性基礎上的權(quán)威（如選舉產(chǎn)生的領袖）。這些不同的合法性基礎導致了權(quán)力行使和掌權(quán)者更替繼承諸方面的各自特點。　　“官僚君主制”體制中的專斷權(quán)力建立在傳統(tǒng)權(quán)威和皇權(quán)“受命于天”的卡理斯瑪權(quán)威雙重合法性之上。韋伯在討論這兩種權(quán)威時也時常以中國皇權(quán)為例。社會學家艾森斯塔得（Eisenstadt，1968）指出，在卡理斯瑪權(quán)威體系中，追隨者的角色意義重大。正是追隨者對這一社會秩序的接受和追求、對超凡能力的期待和認同，提供了卡理斯瑪權(quán)威的基礎。換言之，卡理斯瑪權(quán)威的有效性來自各層官員以及民眾對這一權(quán)威無條件的認可和服從。一旦卡理斯瑪權(quán)威建立，在領袖與追隨者之間的關(guān)系中，領袖不是體現(xiàn)或表達民意，而是指出追隨者的義務和責任；官僚體制則是按照卡理斯瑪權(quán)威的意圖和指令行事的一個組織機器?？ɡ硭宫敊?quán)威需要不斷的“奇跡”和各種神秘化儀式來維系和強化人們對君王的超凡稟賦的認同。中國傳統(tǒng)文化中，特別是漢代罷黜百家、獨尊儒術(shù)以來的“天道觀念”與皇權(quán)的卡理斯瑪權(quán)威息息相關(guān)。如陳旭麓（1991：17）指出：“這種人格化了的天帶有相當大的神秘性。在這一觀念之下，借助于天的權(quán)威又豎立起了皇帝的權(quán)威。所謂‘王道之三綱，可求于天’。新舊王朝的更替，寄托著天命所歸，皇帝的另一稱呼是天子，‘唯天子受命于天，天下受命于天’……皇權(quán)在觀念上同天道連在一起，在世代承襲的過程中積淀而成傳統(tǒng)。”受命于天的君王具有超凡稟賦，得到其追隨者的認同，在此基礎上建立了卡理斯瑪權(quán)威，置官僚體制于其麾下，擁有任意干涉的專斷權(quán)力。而皇權(quán)通過安邦興國、仁政治國、天下太平等景象和敬神祭祖、祈求雨水等儀式來不斷強化這一權(quán)威。在這里，卡理斯瑪權(quán)威經(jīng)過歷史演變與傳統(tǒng)權(quán)威交織在一起，為天子的專斷權(quán)力提供了合法性基礎?！　〖词乖诳ɡ硭宫敊?quán)威和傳統(tǒng)體制中，專斷權(quán)力的行使也不是任意的。也就是說，從常規(guī)過程到運動過程的切換需要時機和藉口。在孔飛力筆下，“政治罪”提供了這樣一個契機。政治罪，特別是擁有常規(guī)權(quán)力的官吏的政治罪，反映了常規(guī)過程的失敗，因此必須叫停常規(guī)機制，以運動型治理機制替代之，以便有效、高速地經(jīng)由自上而下渠道貫徹君主最高意志。在這里，制造政治事件成為關(guān)鍵一環(huán)?！罢绻倭啪髦瓶恐袊鐣慕?jīng)濟剩余為生一樣，它要以社會中的‘事件’為原料來推動制度內(nèi)部各種關(guān)系的運作。官僚君主制的內(nèi)在機制則對所有這些‘事件’進行加工，使它們轉(zhuǎn)換為權(quán)力和地位。”（孔飛力，1999：288）“叫魂”事件的過程正是反映了運動型治理機制啟動和運行的這些特點。其結(jié)果是，“像叫魂案這樣一樁政治罪所造成的最大沖擊，就在于它動搖了官僚用以有效保護自己的常規(guī)行為方式，從而為弘歷創(chuàng)造一個環(huán)境，使他得以就自己所關(guān)心的問題同官僚們直接攤牌”（孔飛力，1999：276）。在這里，皇權(quán)用以定義和指證政治罪的權(quán)力正是來自卡理斯瑪權(quán)威基礎。在其他情形下，如特定的自然災害、外敵入侵，則自然而然地成為政治動員的契機。　　在現(xiàn)代社會，科層制的常規(guī)機制常在，而且隨著現(xiàn)代國家規(guī)模和范圍的擴大而不斷擴展強化。隨著晚清帝國的崩潰，傳統(tǒng)基礎上的合法性與共和政體相去甚遠，受命于天的卡理斯瑪基礎理應隨著皇朝一起退出歷史舞臺，然而實際情況卻不是這樣的：在人民共和國的當代史上，專斷權(quán)力叫停、打斷常規(guī)權(quán)力的情形不時可見，如文章開始所談及的“大躍進”、“文革”以及各種政治運動的歷史片段。當我們把目光從晚清帝國移至當代中國，一個相應的問題油然而生：在現(xiàn)代社會中，專斷權(quán)力的合法性基礎在哪里？　　（二）卡理斯瑪權(quán)威的常規(guī)化及其組織設施　　在現(xiàn)代社會，卡理斯瑪權(quán)威并不是完成了歷史使命后全身而退，銷聲匿跡；恰恰相反，在現(xiàn)代社會的制度建設過程中，卡理斯瑪權(quán)威還可能會經(jīng)過一個常規(guī)化過程而以新的形式生存下來，繼續(xù)發(fā)揮巨大作用；這一情形在不同社會背景下均有存在（Eisenstadt， 1968）。馮仕政（2011）強調(diào)了卡理斯瑪權(quán)威在“革命教化政體”中的意義，討論了這一權(quán)威對發(fā)動國家運動的推動力量。本文關(guān)注卡理斯瑪權(quán)威在當代中國政體中的常規(guī)化過程，即卡理斯瑪權(quán)威如何通過常規(guī)化過程轉(zhuǎn)化為新的組織形式從而為專斷權(quán)力提供合法性基礎。這一常規(guī)化過程與當代國家制度建設交織在一起，為我們解讀國家治理的制度邏輯提供了重要線索?！　“顾茫‥isenstadt， 1968）關(guān)于韋伯的卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的討論極有啟發(fā)意義。韋伯指出，卡理斯瑪常規(guī)化的一個重要渠道是“組織設施卡理斯瑪化”（charisma of office），即某些特定組織形態(tài)獲得了超凡稟賦的特征，從而成為卡理斯瑪權(quán)威的化身?！绊f伯使用‘組織設施卡理斯瑪化’這一概念來描述卡理斯瑪特征從獨特的人格或沒有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的群體轉(zhuǎn)化到有序的制度現(xiàn)實的過程。”（Eisenstadt， 1968：21）在這一過程中，某些特定組織機構(gòu)由此獲得了卡理斯瑪權(quán)威的象征意義，進而為這一權(quán)威提供了穩(wěn)定的組織基礎。在這里，一個社會的中心社會制度起到了關(guān)鍵作用。任何社會都有中心價值觀念以及相應的制度設施，如中國社會的儒家倫理以及相應的君臣父子等級秩序。社會制度一方面反映在價值觀念之上，一方面建筑在穩(wěn)定的組織基礎之上，“正是社會制度的這一雙重性——組織的必然性和它們與價值中心的密切關(guān)系——為我們提供了切入點來理解世俗與超常如何在制度構(gòu)建的過程中不斷融合為一體”（Eisenstadt， 1968：38）。因此，與歷史上卡理斯瑪權(quán)威依附于某一個人或群體（皇室）不同，在現(xiàn)代社會卡理斯瑪權(quán)威經(jīng)過了常規(guī)化過程后通常被賦予某一特定組織機構(gòu)，并體現(xiàn)在相應的價值觀念之上?！　≡谌嗣窆埠蛧?jīng)歷中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨正是卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的具體體現(xiàn)。從象征意義上來說，執(zhí)政黨具有的“偉大光榮正確”的性質(zhì)與卡理斯瑪超凡稟性如出一轍；執(zhí)政黨被賦予具有無可替代的內(nèi)生的領導能力、糾錯能力、更新能力。而執(zhí)政黨的有效組織、嚴密紀律、統(tǒng)領全局的能力為卡理斯瑪權(quán)威提供了穩(wěn)定的組織基礎。正是執(zhí)政黨的卡理斯瑪權(quán)威為專斷權(quán)力提供了合法性基礎。既然執(zhí)政黨（或體現(xiàn)在其最高領導人身上）有著超凡稟性的卡理斯瑪權(quán)威，那么它在領導民族大業(yè)、駕馭常規(guī)權(quán)力、動員資源、頂層設計、統(tǒng)籌安排諸方面則義不容辭，且不容他人置啄，可以在很大程度上替代和排斥現(xiàn)代社會中法理權(quán)威的出現(xiàn)。如此，它具有專斷權(quán)力的合法性基礎，在必要情勢下叫停常規(guī)權(quán)力，或者將常規(guī)權(quán)力的運行狀態(tài)切換到變速器的不同檔位。我們不難看到，在這里卡理斯瑪權(quán)威的延續(xù)不再是與傳統(tǒng)合法性交融鑄造，而是建立在現(xiàn)代組織制度之上。②　　以上提出的卡理斯瑪權(quán)威在現(xiàn)代社會的常規(guī)化過程這一命題，把我們的目光引向運動型治理機制的制度設施。我以為，這一制度設施包括了以下諸要素：黨政并存的組織結(jié)構(gòu)、相應的紅專人事管理，以及動員機制的日常工作節(jié)奏化，表現(xiàn)在將行政問題轉(zhuǎn)化為政治問題的種種做法。　　在現(xiàn)代社會下，卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化體現(xiàn)在穩(wěn)定的組織基礎之上，我們可以從這個角度來解讀共和國官僚體制中的黨政雙重權(quán)威并存的組織結(jié)構(gòu)。本文的命題是：執(zhí)政黨繼承了中國傳統(tǒng)上的卡理斯瑪權(quán)威，并將這一權(quán)威常規(guī)化的組織基礎放在執(zhí)政黨的黨務系統(tǒng)，與“政府系統(tǒng)”的常規(guī)型治理機制交織并驅(qū)，形成了常規(guī)與運動機制雙重權(quán)威并存的日常組織結(jié)構(gòu)。我們首先來審視政府組織：政府系統(tǒng)體現(xiàn)了官僚制的等級明確、分工精細、按部就班、各司其職的常規(guī)運行機制；這一政府結(jié)構(gòu)和運作過程與其他現(xiàn)代社會的政府機構(gòu)設置大同小異，沒有實質(zhì)性差異。但這一常規(guī)體制面臨重大挑戰(zhàn)：一方面，這一體制因其規(guī)模所累，信息傳遞、執(zhí)行監(jiān)管、人際關(guān)系等成本加劇放大，常常導致組織失敗；另一方面，政府各部門邊界明確、按部就班、各司其職，殊難脫離常規(guī)軌道而變奏運轉(zhuǎn)。因此，專斷權(quán)力的糾偏能力不可須臾缺失，而運動型治理機制的啟動和運