區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新探析(編輯修改稿)
2025-05-15 08:47 本頁面
【文章內容簡介】 區(qū)域非均衡協(xié)調發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財政資源。但是,區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下,達不到政策設計時的理想目標。其中的癥結何在?有學者認為,中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源。其理由是:,比如區(qū)域政策實施機構不是立法的產物,沒有專門負責區(qū)域政策的職能部門。,比如中國的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實施區(qū)域政策的針對性和可操作性。,除扶貧政策外,缺乏針對問題區(qū)域的政策。筆者認為,這種觀點較為實際地揭示了我國區(qū)域政策的誤區(qū)和問題。中國確實缺乏西方發(fā)達國家意義上的區(qū)域政策。這是因為,歐美國家的區(qū)域政策有一個良好的公共管理的制度基礎(包括成熟的市場經濟、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機制等),而中國的區(qū)域政策過程,由于長期受人治行政、集權體制、全能政府、扭曲市場經濟等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎、設計精細的區(qū)域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評估機制等。因此,“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區(qū)域政策過程中的普遍現(xiàn)象。(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。我國區(qū)域公共管理中政府制度的缺失,除了上述兩大問題外,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有:。國際上“深度一體化”進程和宏觀區(qū)域治理最成功的典范當屬“歐盟”。與之相比,我國與亞太國家結成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國家結成的次區(qū)域,其治理結構和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。,成為影響國家和區(qū)域整體經濟績效的病灶。、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權制度、生態(tài)補償機制、利益協(xié)調機制、政府間關系等問題尤為突出。,比如市長聯(lián)席會議制度、區(qū)域公共基礎設施協(xié)調制度、“一國兩制”下粵港澳聯(lián)席會議制度、“泛珠三角”區(qū)域協(xié)調制度、省際區(qū)域公共協(xié)調制度,等等。,政策隨意性和長官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機制。,城市區(qū)域與農村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機制。三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑(一)治理理念的轉變:從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共問題管理中的政府制度創(chuàng)新,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失,確立區(qū)域公共管理的新思維。,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的大勢所趨。在這樣一種權變、風險、不確定性的復雜社會生態(tài)下,社會公共事務表現(xiàn)出高度滲透的趨勢,區(qū)域乃至全球社會間結成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務為價值導向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點。它摒棄了傳統(tǒng)的“內向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學觀,把大量跨越國界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務納入自身的管理范圍,由此實現(xiàn)社會公共事務的分層治理和細分治理。,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營部門,涵蓋了區(qū)域內的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經濟組織,形成了區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務的新格局。,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權威,彼此間是合作網絡和交叉重疊的關系。它主要通過合作、協(xié)調、談判、伙伴關系、確立集體行動的目標等方式實施對區(qū)域公共事務的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作。總之,根據(jù)區(qū)域涵蓋界域的大小,我們可以把現(xiàn)代區(qū)域公共管理劃分為國家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國內區(qū)域公共管理3種類型(見表1)。 表1 區(qū)域公共管理的3種典范(二)治理機制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網絡制。在公共事務的治理機制上,區(qū)域公共管理觀認為,治理紛繁雜蕪的公共事務尤其是區(qū)域性公共事務,沒有絕對的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機制、自組織制等混合機制來對其進行“多中心”治理,形成一種組織間網絡的區(qū)域公共問題治理新機制。誠如著名學者約瑟夫、約翰:“全球性的最大特點是網絡性,因此,這些治理機制也應當是網絡性的,而不是等級制的。”“治理仍將建立在民族國家為中心的基礎之上。國家權力、國家間的權力分布仍然十分重要……但是,‘國家’的舊有形象或許將變得越來越與實際不符,因為國家機構與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來越網絡化而難分彼此。跨政府關系網絡、跨國關系網絡將變得越來越重要?！苯M織間網絡治理最成功的典范莫過于歐盟的區(qū)域治理。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特科勒—科赫認為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會政治體系的兩個構成性要素,因此,根據(jù)兩者的不同方式組合,可以區(qū)分出4種不同種類的治理機制(見表2)。在這4種治理類型中,法國一般被貼上“國家主義”的標簽,美國以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網絡治理)的實例。在此基礎上,國內有學者對貝婭特科勒—科赫的4種治理機制做了進一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。由此可以看出,國家主義、多元主義、法團主義治理機制主要適用于某個民族國家或行政區(qū)政府,而網絡主義治理機制則適合于特定的跨國或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。
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