中國財政風險的制度特征15(編輯修改稿)
2025-05-15 07:39 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 的一切債務實質(zhì)上都是上級政府的或有債務，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務的潛在義務，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題?！ 》侄愔圃O立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權，完全控制了稅權，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自主權。沒有稅權，但地方可以自賦收費權；沒有發(fā)債權，但可以借債；缺少發(fā)言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種準財政活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風險，導致地方隱性債務增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入水份較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市），%.三是債務負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務達到163億元。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）?！ 】傊谡c國企的關系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是激勵＋激勵.在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種準財政活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的或有負債.另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種建設，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵?！ 「母锏氖姑鼉H僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破風險大鍋飯應將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。 二、風險大鍋飯的制度性后果 利益與風險對應，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應當承當相應的風險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但風險大鍋飯破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。 在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導致政府干預失當，表現(xiàn)為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足?！ 。ㄒ唬┍茈U動機不強 在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態(tài)度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。 對政府來說，促進經(jīng)濟增長是頭等目標。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是
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