國家應急管理體系建設戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：以制度建設為中心學術論文(編輯修改稿)
2024-12-02 11:40 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 產(chǎn)生類似楊大力所謂的效忠模式。 雖然壓力型體制保證了中央對地方的基本控制，但隨著改革開放以來利益的分化，中央與地方關系既有基本層面的一致，又不能忽視地方政府的利益主格性。與西方國家的情況不同，中國的地方政府并非單純的代理人，具有雙向代理的角色。隨著改革過程中行政分權的實行和地方政府權力的擴張，在地方政府積極推動本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程中，地方利益的迅速擴展，又使地方政府不可避免地越來越傾向于倚重和代表地方。因此，中央政府現(xiàn)在已經(jīng)不再能夠以命令方式來要求地方服從，中央和地方之間新出現(xiàn)的基本互動模式是雙方的談判。換言之，國家還沒有高度的制度化，看似強大，但制度卻很脆弱。由于上下級之間存在高度不對稱的權力關系，地方的政策若要取得成功必須得到上級領導的支持，因而地方發(fā)生的很多問題將被上交到上級政府，由上級來統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動并整合不同群體的利益。地方在責任與權力、利益上嚴重不對稱，使得他們往往不能完全按上級的意圖來執(zhí)行政策，而是不得不作變通處理。因此，在中國特殊的權力結構和制度框架下，變通作為一個半制度化的社會運轉(zhuǎn)機制而存在并成為制度運作的方式之一，有其合理的邏輯基礎。 中央與地方之間非對稱的權責關系，政府的內(nèi)部決策體系不透明以及對突發(fā)公共事件信息類型的嚴格劃分，會導致高層決策者無法獲得完整的信息，甚至有時是已扭曲的信息。針對當前應急管理過程中中央與地方關系所出現(xiàn)的悖論，國家應急管理體系建設的縱向關系設計應當實行重心下移、分級響應的原則。要從制度上明確中央與地方在應急管理中的事權和財權，清晰地規(guī)定雙方之間具有明確的責任分擔原則。其目標是把體制建設同激勵機制建設結合起來，從而在制度上為各級政府的行為選擇提供一定的參與約束和激勵相容約束，即提供相應的正向激勵。重心下移的目的，是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應急管理體制，把部分決策權下放到以塊為主的地方政府手中，使地方所做的決策從傳統(tǒng)的軟決策向硬決策轉(zhuǎn)變，從而在遵循屬地管理的基礎上讓地方有激勵把矛盾和問題消化并控制在基層。 四、從條塊分割到網(wǎng)格管理：關于橫向政府間關系 改變當前橫向政府間權責模糊的制度現(xiàn)狀，通過網(wǎng)格化管理的方法對各部門、各地區(qū)以及軍民之間的應急管理職能進行制度化規(guī)定，建立綜合協(xié)調(diào)部門，形成橫向政府間分類管理、職責分工的應急職能銜接與配合機制，從而實現(xiàn)管理共享知識資源的目標。 隨著當今社會突發(fā)公共事件的綜合性和超地域?qū)傩匀遮吤黠@，應急管理涉及交通、通訊、消防、信息、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、環(huán)境、軍事、能源等部門，幾乎包括了所有的政府部門。為應對不斷變化的突發(fā)公共事件和風險，各國普遍的做法是從單項防災向綜合防災轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)應急管理機制，以使其發(fā)揮更大的效用。例如，1992年，美國制定了聯(lián)邦應急反應計劃(FRP，F(xiàn)ederal Response Plan)，并于1994年和2004年分別進行修訂。FRP規(guī)定聯(lián)邦政府27個部門的災害救助職責，并規(guī)范了相當具體的工作程序，以應對任何重大的自然災害、技術性災害和緊急事件，如地震、風暴、洪水、火山爆發(fā)、輻射與有害物質(zhì)泄漏等。目前，美國應急管理機制的主要趨勢是增強部門協(xié)調(diào)，建立國土安全部等新的應急處理專業(yè)機構。俄羅斯國土廣袤，國情復雜，因而特別注重跨部門協(xié)調(diào)，作為應急管理機制中中樞指揮系統(tǒng)的重要組成部分，其安全會議中設立了12個常設跨部門委員會。 橫向政府間關系主要指組織中同級部門之間沖突的水平協(xié)調(diào)，它包括固定協(xié)調(diào)機制和無固定協(xié)調(diào)機制兩類，其運作方式主要分三類：一是各利益相關方直接通過會議進行協(xié)商；二是通過成立機構委員會進行協(xié)調(diào)；三是制定標準化的決策程序進行協(xié)調(diào)。橫向政府間關系在本質(zhì)上是一種非等級協(xié)調(diào)，它主要是指以信息溝通為核心的解決方法，部門間并無明確的上下級關系，而是平等相待，其特點是成本低的同時效率也較低。由于政府是基于職能劃分部門，按照部門為單位進行考核和實行激勵，這就容易造成政府內(nèi)部各個部門在工作中不是從政府全局的角度考慮問題，而是片面追求本部門的利益和短期利益，孤立地評價部門業(yè)績，造成政府信息流的扭曲和變形，導致各部門無法整合各種現(xiàn)有的應急資源，從而影響政府應急管理的效率。 當前中國橫向政府間關系所面臨的一個嚴峻問題是部門主義，即政府應急管理以單項防控為主，各個權力系統(tǒng)之間相互獨立、互不協(xié)調(diào)。在當前政府各職能部門協(xié)同進行應急管理的職能尚未明晰的情況下，部門成員容易從自己所管轄單位、部門的角度出發(fā)考慮問題，結果致使政府的戰(zhàn)略決策行動變成了各下屬機構和部門領導人之間爭奪資源或權力的過程，結果撞車現(xiàn)象頻頻發(fā)生，出現(xiàn)相互推諉或相互拆臺的情況，直接導致政府整體功能的弱化。例如，在中國各級政府的組織機構中，公安、城建、衛(wèi)生、交通、地震、氣象、人防、民政等相關部門都成立了應對危機的領導小組，但由于各救助系統(tǒng)互不隸屬，機制不同，網(wǎng)絡不能互通互連，資源不能共享，政府應急管理的運行和監(jiān)控處于多頭管理的狀態(tài)，造成應急處置效率低下。2003年3月底4月上中旬，由于北京地區(qū)醫(yī)療體系形成中央、地方、軍隊、武警四大
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