國家應(yīng)急管理體系建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：以制度建設(shè)為中心學(xué)術(shù)論文(編輯修改稿)
2024-12-02 11:40 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 產(chǎn)生類似楊大力所謂的效忠模式。 雖然壓力型體制保證了中央對地方的基本控制，但隨著改革開放以來利益的分化，中央與地方關(guān)系既有基本層面的一致，又不能忽視地方政府的利益主格性。與西方國家的情況不同，中國的地方政府并非單純的代理人，具有雙向代理的角色。隨著改革過程中行政分權(quán)的實(shí)行和地方政府權(quán)力的擴(kuò)張，在地方政府積極推動本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的過程中，地方利益的迅速擴(kuò)展，又使地方政府不可避免地越來越傾向于倚重和代表地方。因此，中央政府現(xiàn)在已經(jīng)不再能夠以命令方式來要求地方服從，中央和地方之間新出現(xiàn)的基本互動模式是雙方的談判。換言之，國家還沒有高度的制度化，看似強(qiáng)大，但制度卻很脆弱。由于上下級之間存在高度不對稱的權(quán)力關(guān)系，地方的政策若要取得成功必須得到上級領(lǐng)導(dǎo)的支持，因而地方發(fā)生的很多問題將被上交到上級政府，由上級來統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動并整合不同群體的利益。地方在責(zé)任與權(quán)力、利益上嚴(yán)重不對稱，使得他們往往不能完全按上級的意圖來執(zhí)行政策，而是不得不作變通處理。因此，在中國特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度框架下，變通作為一個(gè)半制度化的社會運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制而存在并成為制度運(yùn)作的方式之一，有其合理的邏輯基礎(chǔ)。 中央與地方之間非對稱的權(quán)責(zé)關(guān)系，政府的內(nèi)部決策體系不透明以及對突發(fā)公共事件信息類型的嚴(yán)格劃分，會導(dǎo)致高層決策者無法獲得完整的信息，甚至有時(shí)是已扭曲的信息。針對當(dāng)前應(yīng)急管理過程中中央與地方關(guān)系所出現(xiàn)的悖論，國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的縱向關(guān)系設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行重心下移、分級響應(yīng)的原則。要從制度上明確中央與地方在應(yīng)急管理中的事權(quán)和財(cái)權(quán)，清晰地規(guī)定雙方之間具有明確的責(zé)任分擔(dān)原則。其目標(biāo)是把體制建設(shè)同激勵機(jī)制建設(shè)結(jié)合起來，從而在制度上為各級政府的行為選擇提供一定的參與約束和激勵相容約束，即提供相應(yīng)的正向激勵。重心下移的目的，是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應(yīng)急管理體制，把部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中，使地方所做的決策從傳統(tǒng)的軟決策向硬決策轉(zhuǎn)變，從而在遵循屬地管理的基礎(chǔ)上讓地方有激勵把矛盾和問題消化并控制在基層。 四、從條塊分割到網(wǎng)格管理：關(guān)于橫向政府間關(guān)系 改變當(dāng)前橫向政府間權(quán)責(zé)模糊的制度現(xiàn)狀，通過網(wǎng)格化管理的方法對各部門、各地區(qū)以及軍民之間的應(yīng)急管理職能進(jìn)行制度化規(guī)定，建立綜合協(xié)調(diào)部門，形成橫向政府間分類管理、職責(zé)分工的應(yīng)急職能銜接與配合機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)管理共享知識資源的目標(biāo)。 隨著當(dāng)今社會突發(fā)公共事件的綜合性和超地域?qū)傩匀遮吤黠@，應(yīng)急管理涉及交通、通訊、消防、信息、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、環(huán)境、軍事、能源等部門，幾乎包括了所有的政府部門。為應(yīng)對不斷變化的突發(fā)公共事件和風(fēng)險(xiǎn)，各國普遍的做法是從單項(xiàng)防災(zāi)向綜合防災(zāi)轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理機(jī)制，以使其發(fā)揮更大的效用。例如，1992年，美國制定了聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃(FRP，F(xiàn)ederal Response Plan)，并于1994年和2004年分別進(jìn)行修訂。FRP規(guī)定聯(lián)邦政府27個(gè)部門的災(zāi)害救助職責(zé)，并規(guī)范了相當(dāng)具體的工作程序，以應(yīng)對任何重大的自然災(zāi)害、技術(shù)性災(zāi)害和緊急事件，如地震、風(fēng)暴、洪水、火山爆發(fā)、輻射與有害物質(zhì)泄漏等。目前，美國應(yīng)急管理機(jī)制的主要趨勢是增強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，建立國土安全部等新的應(yīng)急處理專業(yè)機(jī)構(gòu)。俄羅斯國土廣袤，國情復(fù)雜，因而特別注重跨部門協(xié)調(diào)，作為應(yīng)急管理機(jī)制中中樞指揮系統(tǒng)的重要組成部分，其安全會議中設(shè)立了12個(gè)常設(shè)跨部門委員會。 橫向政府間關(guān)系主要指組織中同級部門之間沖突的水平協(xié)調(diào)，它包括固定協(xié)調(diào)機(jī)制和無固定協(xié)調(diào)機(jī)制兩類，其運(yùn)作方式主要分三類：一是各利益相關(guān)方直接通過會議進(jìn)行協(xié)商；二是通過成立機(jī)構(gòu)委員會進(jìn)行協(xié)調(diào)；三是制定標(biāo)準(zhǔn)化的決策程序進(jìn)行協(xié)調(diào)。橫向政府間關(guān)系在本質(zhì)上是一種非等級協(xié)調(diào)，它主要是指以信息溝通為核心的解決方法，部門間并無明確的上下級關(guān)系，而是平等相待，其特點(diǎn)是成本低的同時(shí)效率也較低。由于政府是基于職能劃分部門，按照部門為單位進(jìn)行考核和實(shí)行激勵，這就容易造成政府內(nèi)部各個(gè)部門在工作中不是從政府全局的角度考慮問題，而是片面追求本部門的利益和短期利益，孤立地評價(jià)部門業(yè)績，造成政府信息流的扭曲和變形，導(dǎo)致各部門無法整合各種現(xiàn)有的應(yīng)急資源，從而影響政府應(yīng)急管理的效率。 當(dāng)前中國橫向政府間關(guān)系所面臨的一個(gè)嚴(yán)峻問題是部門主義，即政府應(yīng)急管理以單項(xiàng)防控為主，各個(gè)權(quán)力系統(tǒng)之間相互獨(dú)立、互不協(xié)調(diào)。在當(dāng)前政府各職能部門協(xié)同進(jìn)行應(yīng)急管理的職能尚未明晰的情況下，部門成員容易從自己所管轄單位、部門的角度出發(fā)考慮問題，結(jié)果致使政府的戰(zhàn)略決策行動變成了各下屬機(jī)構(gòu)和部門領(lǐng)導(dǎo)人之間爭奪資源或權(quán)力的過程，結(jié)果撞車現(xiàn)象頻頻發(fā)生，出現(xiàn)相互推諉或相互拆臺的情況，直接導(dǎo)致政府整體功能的弱化。例如，在中國各級政府的組織機(jī)構(gòu)中，公安、城建、衛(wèi)生、交通、地震、氣象、人防、民政等相關(guān)部門都成立了應(yīng)對危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)小組，但由于各救助系統(tǒng)互不隸屬，機(jī)制不同，網(wǎng)絡(luò)不能互通互連，資源不能共享，政府應(yīng)急管理的運(yùn)行和監(jiān)控處于多頭管理的狀態(tài)，造成應(yīng)急處置效率低下。2003年3月底4月上中旬，由于北京地區(qū)醫(yī)療體系形成中央、地方、軍隊(duì)、武警四大
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