國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：以制度建設(shè)為中心學(xué)術(shù)論文-wenkub
2022-11-07 11:40:46 本頁面
【正文】 實(shí)際工作來看，諸如城市發(fā)生特大自然災(zāi)害(如大地震)等問題都是可通過事先的預(yù)備、預(yù)防和預(yù)警工作來加以防范，避免或是減輕事件發(fā)生所造成的損失。根據(jù)社會(huì)危害可能造成地危害和威脅、實(shí)際危害已經(jīng)發(fā)生、危害逐步減弱和恢復(fù)3個(gè)階段，將突發(fā)公共事件總體上劃分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期4個(gè)階段。 二、從被動(dòng)反應(yīng)到主動(dòng)保障：關(guān)于應(yīng)急管理職能定位 應(yīng)急管理的職能定位不能僅限于應(yīng)急處置階段，還必須涵蓋前期的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警以及后期的調(diào)查評(píng)估、善后恢復(fù)階段，從而改變傳統(tǒng)的被動(dòng)式撞擊反應(yīng)模式，實(shí)現(xiàn)一個(gè)全過程、主動(dòng)保障型的應(yīng)急管理模式，把各種危險(xiǎn)因素消滅在萌芽狀態(tài)。起源并發(fā)展于中國(guó)軟性威權(quán)主義體制的政府制度框架，演化出一種政府內(nèi)部、政府與社會(huì)之間特殊的關(guān)系結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，國(guó)家應(yīng)急管理體系在建設(shè)過程中還面臨一些深層次的矛盾和難題，它們構(gòu)成了國(guó)家應(yīng)急管理體系下一步建設(shè)的體制性障礙。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。自取得抗擊SAPS勝利以來，全國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的一案三制(應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急工作體制、機(jī)制和法制)工作正在加快推進(jìn)。 國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：以制度建設(shè)為中心 國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：以制度建設(shè)為中心 【作 者】鐘開斌 【作者簡(jiǎn)介】鐘開斌，博士研究生，清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084。 【內(nèi)容提要】非制度化分權(quán)所導(dǎo)致的制度脆弱性是當(dāng)前中國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理建設(shè)面臨困境的根本原因，也是國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的直接障礙。隨著全國(guó)應(yīng)急預(yù)案編制工作和各省區(qū)市省級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案編制工作的基本完成，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系初具雛形。這些工作標(biāo)志著全國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)工作逐步進(jìn)入一個(gè)規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。這些體制性障礙主要表現(xiàn)為：在縱向政府間關(guān)系方面，上下級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)采取集權(quán)還是分權(quán)的網(wǎng)絡(luò)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的職責(zé)?這些問題構(gòu)成了當(dāng)前國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)付型向主動(dòng)保障型的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的根本性挑戰(zhàn)。模糊的權(quán)限與非制度化的分權(quán)導(dǎo)致在制度上形成灰色地帶，是構(gòu)成當(dāng)前中國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理建設(shè)面臨困境的根本原因，也是國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)轉(zhuǎn)變的直接障礙。 突發(fā)公共事件通常遵循一個(gè)特定的生命周期。政府應(yīng)急管理的目的，就是通過提高政府對(duì)突發(fā)公共事件發(fā)生的預(yù)見能力、事件發(fā)生后的救治能力以及善后恢復(fù)階段的學(xué)習(xí)能力，及時(shí)有效地化解危急狀態(tài)，盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序。 在善后恢復(fù)、評(píng)估、總結(jié)學(xué)習(xí)方面，每一次危機(jī)既是危險(xiǎn)也是機(jī)遇，關(guān)鍵是如何從事件中學(xué)習(xí)，對(duì)事件進(jìn)行全面、深入的調(diào)查是化危險(xiǎn)為機(jī)遇的一個(gè)重要方面。相反，加拿大、新加坡以及中國(guó)香港、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家(地區(qū))都在SARS爆發(fā)期間或結(jié)束后及時(shí)開展了對(duì)事件過程的調(diào)查，分析危機(jī)產(chǎn)生的原因，總結(jié)處理危機(jī)經(jīng)驗(yàn)，追究有關(guān)責(zé)任人，并及時(shí)把調(diào)查結(jié)果向社會(huì)公開以接受民眾的監(jiān)督。 傳統(tǒng)政府組織中的權(quán)力受到組織層級(jí)的節(jié)制和規(guī)則的嚴(yán)格制約，權(quán)力與信息轉(zhuǎn)換的時(shí)滯導(dǎo)致政府應(yīng)急管理往往錯(cuò)過了最佳的處理時(shí)機(jī)。1997年，美國(guó)成立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)，總部設(shè)立在華盛頓，擁有4個(gè)綜合性辦公室、4個(gè)職能性的業(yè)務(wù)部門、1個(gè)緊急事務(wù)援助運(yùn)作中心，并在全國(guó)設(shè)立了直屬的10個(gè)地區(qū)分部和1個(gè)緊急事務(wù)援助中心、1個(gè)消防學(xué)院和1個(gè)培訓(xùn)中心。例如，面對(duì)全國(guó)煤礦安全事故頻發(fā)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，國(guó)家頒布了很多有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件，對(duì)事故發(fā)生后有關(guān)各級(jí)人民政府及政府有關(guān)部門上報(bào)和發(fā)布事故消息的程序和時(shí)限作了明確要求，并成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但各地瞞報(bào)事故的問題仍時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)廣西南丹特大透水事故惡性瞞報(bào)事件；另一方面，隨著SAPS結(jié)束后中央的政績(jī)風(fēng)標(biāo)發(fā)生變化，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理在地方工作中的重要性甚至實(shí)行安全一票否決制，應(yīng)急管理構(gòu)成地方政績(jī)指標(biāo)中的優(yōu)先性目標(biāo)和硬目標(biāo)。中國(guó)通過向地方分權(quán)進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境。由于每一層級(jí)的下級(jí)都是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，地方所做出的決策是軟決策，只有上級(jí)做出的決策才是硬決策，這種情況極易產(chǎn)生類似楊大力所謂的效忠模式。因此，中央政府現(xiàn)在已經(jīng)不再能夠以命令方式來要求地方服從，中央和地方之間新出現(xiàn)的基本互動(dòng)模式是雙方的談判。因此，在中國(guó)特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度框架下，變通作為一個(gè)半制度化的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制而存在并成為制度運(yùn)作的方式之一，有其合理的邏輯基礎(chǔ)。其目標(biāo)是把體制建設(shè)同激勵(lì)機(jī)制建設(shè)結(jié)合起來，從而在制度上為各級(jí)政府的行為選擇提供一定的參與約束和激勵(lì)相容約束，即提供相應(yīng)的正向激勵(lì)。為應(yīng)對(duì)不斷變化的突發(fā)公共事件和風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)普遍的做法是從單項(xiàng)防災(zāi)向綜合防災(zāi)轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理機(jī)制，以使其發(fā)揮更大的效用。俄羅斯國(guó)土廣袤，國(guó)情復(fù)雜，因而特別注重跨部門協(xié)調(diào)，作為應(yīng)急管理機(jī)制中中樞指揮系統(tǒng)的重要組成部分，其安全會(huì)議中設(shè)立了12個(gè)常設(shè)跨部門委員會(huì)。 當(dāng)前中國(guó)橫向政府間關(guān)系所面臨的一個(gè)嚴(yán)峻問題是部門主義，即政府應(yīng)急管理以單項(xiàng)防控為主，各個(gè)權(quán)力系統(tǒng)之間相互獨(dú)立、
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