國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：以制度建設(shè)為中心學(xué)術(shù)論文-文庫(kù)吧資料
2024-11-04 11:40本頁(yè)面
【正文】 問(wèn)題是部門(mén)主義，即政府應(yīng)急管理以單項(xiàng)防控為主，各個(gè)權(quán)力系統(tǒng)之間相互獨(dú)立、互不協(xié)調(diào)。橫向政府間關(guān)系在本質(zhì)上是一種非等級(jí)協(xié)調(diào)，它主要是指以信息溝通為核心的解決方法，部門(mén)間并無(wú)明確的上下級(jí)關(guān)系，而是平等相待，其特點(diǎn)是成本低的同時(shí)效率也較低。俄羅斯國(guó)土廣袤，國(guó)情復(fù)雜，因而特別注重跨部門(mén)協(xié)調(diào)，作為應(yīng)急管理機(jī)制中中樞指揮系統(tǒng)的重要組成部分，其安全會(huì)議中設(shè)立了12個(gè)常設(shè)跨部門(mén)委員會(huì)。FRP規(guī)定聯(lián)邦政府27個(gè)部門(mén)的災(zāi)害救助職責(zé)，并規(guī)范了相當(dāng)具體的工作程序，以應(yīng)對(duì)任何重大的自然災(zāi)害、技術(shù)性災(zāi)害和緊急事件，如地震、風(fēng)暴、洪水、火山爆發(fā)、輻射與有害物質(zhì)泄漏等。為應(yīng)對(duì)不斷變化的突發(fā)公共事件和風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)普遍的做法是從單項(xiàng)防災(zāi)向綜合防災(zāi)轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理機(jī)制，以使其發(fā)揮更大的效用。 四、從條塊分割到網(wǎng)格管理：關(guān)于橫向政府間關(guān)系 改變當(dāng)前橫向政府間權(quán)責(zé)模糊的制度現(xiàn)狀，通過(guò)網(wǎng)格化管理的方法對(duì)各部門(mén)、各地區(qū)以及軍民之間的應(yīng)急管理職能進(jìn)行制度化規(guī)定，建立綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，形成橫向政府間分類(lèi)管理、職責(zé)分工的應(yīng)急職能銜接與配合機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)管理共享知識(shí)資源的目標(biāo)。其目標(biāo)是把體制建設(shè)同激勵(lì)機(jī)制建設(shè)結(jié)合起來(lái)，從而在制度上為各級(jí)政府的行為選擇提供一定的參與約束和激勵(lì)相容約束，即提供相應(yīng)的正向激勵(lì)。針對(duì)當(dāng)前應(yīng)急管理過(guò)程中中央與地方關(guān)系所出現(xiàn)的悖論，國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的縱向關(guān)系設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行重心下移、分級(jí)響應(yīng)的原則。因此，在中國(guó)特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度框架下，變通作為一個(gè)半制度化的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制而存在并成為制度運(yùn)作的方式之一，有其合理的邏輯基礎(chǔ)。由于上下級(jí)之間存在高度不對(duì)稱的權(quán)力關(guān)系，地方的政策若要取得成功必須得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持，因而地方發(fā)生的很多問(wèn)題將被上交到上級(jí)政府，由上級(jí)來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)并整合不同群體的利益。因此，中央政府現(xiàn)在已經(jīng)不再能夠以命令方式來(lái)要求地方服從，中央和地方之間新出現(xiàn)的基本互動(dòng)模式是雙方的談判。與西方國(guó)家的情況不同，中國(guó)的地方政府并非單純的代理人，具有雙向代理的角色。由于每一層級(jí)的下級(jí)都是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，地方所做出的決策是軟決策，只有上級(jí)做出的決策才是硬決策，這種情況極易產(chǎn)生類(lèi)似楊大力所謂的效忠模式。垂直控制和地方問(wèn)責(zé)是中國(guó)一手高指標(biāo)，一手烏紗帽的壓力型體制的突出特點(diǎn)。中國(guó)通過(guò)向地方分權(quán)進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境。壓力上移的一個(gè)后果是，上級(jí)部門(mén)超負(fù)荷運(yùn)行，窮于應(yīng)付各種突發(fā)公共事件而影響正常工作的開(kāi)展。例如，面對(duì)全國(guó)煤礦安全事故頻發(fā)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，國(guó)家頒布了很多有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件，對(duì)事故發(fā)生后有關(guān)各級(jí)人民政府及政府有關(guān)部門(mén)上報(bào)和發(fā)布事故消息的程序和時(shí)限作了明確要求，并成立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但各地瞞報(bào)事故的問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)廣西南丹特大透水事故惡性瞞報(bào)事件；另一方面，隨著SAPS結(jié)束后中央的政績(jī)風(fēng)標(biāo)發(fā)生變化，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理在地方工作中的重要性甚至實(shí)行安全一票否決制，應(yīng)急管理構(gòu)成地方政績(jī)指標(biāo)中的優(yōu)先性目標(biāo)和硬目標(biāo)。 中國(guó)應(yīng)急管理過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)悖論是，地方虛假治理與輕易將壓力上移兩個(gè)極端現(xiàn)象并存。1997年，美國(guó)成立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)，總部設(shè)立在華盛頓，擁有4個(gè)綜合性辦公室、4個(gè)職能性的業(yè)務(wù)部門(mén)、1個(gè)緊急事務(wù)援助運(yùn)作中心，并在全國(guó)設(shè)立了直屬的10個(gè)地區(qū)分部和1個(gè)緊急事務(wù)援助中心、1個(gè)消防學(xué)院和1個(gè)培訓(xùn)中心。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是：一是建立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，包括中央指揮中樞機(jī)構(gòu)(如美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)、韓國(guó)國(guó)家安全保障會(huì)議等)和常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)兩部分 前者可以有效動(dòng)員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件；后者以協(xié)同各方力量，從國(guó)家安全高度制定長(zhǎng)期的應(yīng)急戰(zhàn)略和計(jì)劃，在地方各級(jí)層面上也相應(yīng)地設(shè)立相關(guān)部門(mén)。 傳統(tǒng)政府組織中的權(quán)力受到組織層級(jí)的節(jié)制和規(guī)則的嚴(yán)格制約，權(quán)力與信息轉(zhuǎn)換的時(shí)滯導(dǎo)致政府應(yīng)急管理往往錯(cuò)過(guò)了最佳的處理時(shí)機(jī)。工作的重點(diǎn)是做好日常的應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)備和預(yù)警等基礎(chǔ)性工作，提高政府的突發(fā)公共事件預(yù)警和防范能力，做好日常的應(yīng)急管理教育、培訓(xùn)、演練以及其他各項(xiàng)基本制度建設(shè)，充分實(shí)現(xiàn)日常預(yù)防與應(yīng)急處置、常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機(jī)結(jié)合，減少應(yīng)急管理的運(yùn)行環(huán)節(jié)，降低行政成本，使得國(guó)家應(yīng)急管理工作基于制度，成于規(guī)范。相反，加拿大、新加坡以及中國(guó)香港、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家(地區(qū))都在SARS爆發(fā)期間或結(jié)束后及時(shí)開(kāi)展了對(duì)事件過(guò)程的調(diào)查，分析危機(jī)產(chǎn)生的原因，總結(jié)處理危機(jī)經(jīng)驗(yàn)，追究有關(guān)責(zé)任人，并及時(shí)把調(diào)查結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)以接受民眾的監(jiān)督。這些特征降低了政府從危機(jī)中學(xué)習(xí)的能力，導(dǎo)致的一個(gè)后果是同質(zhì)性的突發(fā)公共事件在中國(guó)接連發(fā)生。 在善后恢復(fù)、評(píng)估、總結(jié)學(xué)習(xí)方面，每一次危機(jī)既是危險(xiǎn)也是機(jī)遇，關(guān)鍵是如何從事件中學(xué)習(xí)，對(duì)事件進(jìn)行全面、深入的調(diào)查是化危險(xiǎn)為機(jī)遇的一個(gè)重要方面。這在客觀上造成了對(duì)每年度或者更遠(yuǎn)時(shí)間內(nèi)可能產(chǎn)生的各種突發(fā)公共事件缺乏宏觀性總體考慮，對(duì)一些明顯可能升級(jí)為危機(jī)事件的問(wèn)題缺少事先詳細(xì)的預(yù)警分析，結(jié)果導(dǎo)致政府應(yīng)急反應(yīng)成為撞擊式的被動(dòng)反應(yīng)模式。政府應(yīng)急管理的目的，就是通過(guò)提高政府對(duì)突發(fā)公共事件
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