國家應急管理體系建設戰(zhàn)略轉變：以制度建設為中心學術論文(已修改)
2024-11-12 11:40 本頁面
【正文】 歡迎到訪我的豆丁主頁：(文檔精靈) 本文格式為WORD，能編輯和復制，感謝您的閱讀。 國家應急管理體系建設戰(zhàn)略轉變：以制度建設為中心 國家應急管理體系建設戰(zhàn)略轉變：以制度建設為中心 【作 者】鐘開斌 【作者簡介】鐘開斌，博士研究生，清華大學公共管理學院，北京 100084。 【內(nèi)容提要】非制度化分權所導致的制度脆弱性是當前中國國家應急管理建設面臨困境的根本原因，也是國家應急管理體系建設戰(zhàn)略轉變的直接障礙。因此，推進國家應急管理體系建設的有效結構之間對稱性的權責關系，構建一個基于制度、成于規(guī)范的全面整合的應急管理體系，實現(xiàn)國家應急管理從被動應付型向主動保障型轉變。 【摘 要 題】熱點關注 【正 文】 一、引言 應急管理體系建設是當前中國政府的一項重點工作。自取得抗擊SAPS勝利以來，全國應急管理體系建設的一案三制(應急預案，應急工作體制、機制和法制)工作正在加快推進。隨著全國應急預案編制工作和各省區(qū)市省級總體應急預案編制工作的基本完成，全國應急預案體系初具雛形。國務院辦公廳已經(jīng)專門設立應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，各地方、各部門也紛紛設立應急管理機構。國務院分別于2005年7月22日至23日、2006年7月7日至8日召開全國應急管理工作會議。十屆全國人大常委會第二十二次會議審議了《突發(fā)事件應對法》。這些工作標志著全國應急管理體系建設工作逐步進入一個規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。 國家應急管理體系建設是一項系統(tǒng)工程。從垂直角度看，它包括中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣各級政府；從水平角度看，它包括針對各種類型、各種程度的突發(fā)公共事件；從突發(fā)公共事件的生命周期看，它包括事前、事中、事后不同的階段；從應急管理的參與主體看，它包括政府、企事業(yè)單位、非政府組織以及其他社會力量。當前，國家應急管理體系在建設過程中還面臨一些深層次的矛盾和難題，它們構成了國家應急管理體系下一步建設的體制性障礙。這些體制性障礙主要表現(xiàn)為：在縱向政府間關系方面，上下級政府之間應當采取集權還是分權的網(wǎng)絡中應當承擔怎樣的職責?這些問題構成了當前國家應急管理體系建設實現(xiàn)從被動應付型向主動保障型的戰(zhàn)略轉變的根本性挑戰(zhàn)。 本文以中國的歷史經(jīng)驗為背景，采用歷史的、比較的和制度的方法來分析國家應急管理體系建設及其演進的動態(tài)過程。認為：國家應急管理體系建設是一項綜合性很強的改革，它在很大程度上反映了當前國家制度建設的諸多重要內(nèi)容。起源并發(fā)展于中國軟性威權主義體制的政府制度框架，演化出一種政府內(nèi)部、政府與社會之間特殊的關系結構。模糊的權限與非制度化的分權導致在制度上形成灰色地帶，是構成當前中國國家應急管理建設面臨困境的根本原因，也是國家應急管理體系建設轉變的直接障礙?；诖?，推進中國國家應急管理體系建設的有效改革戰(zhàn)略，必須以促進制度建設為中心，在更基礎的層面全面提升國家應急管理能力，為實現(xiàn)國家應急管理從被動應付型向主動保障型的戰(zhàn)略轉變奠定堅實的基礎。為此，本文將上述思想概括為以下四個相互聯(lián)系的理論命題，并對它們進行表述和闡釋。 二、從被動反應到主動保障：關于應急管理職能定位 應急管理的職能定位不能僅限于應急處置階段，還必須涵蓋前期的預防準備、監(jiān)測預警以及后期的調(diào)查評估、善后恢復階段，從而改變傳統(tǒng)的被動式撞擊反應模式，實現(xiàn)一個全過程、主動保障型的應急管理模式，把各種危險因素消滅在萌芽狀態(tài)。 突發(fā)公共事件通常遵循一個特定的生命周期。每一個級別的突發(fā)公共事件，都有發(fā)生、發(fā)展和減緩的階段，需要采取不同的應急措施。因此，可以按照社會危害的發(fā)生過程將每一個等級的突發(fā)公共事件進行階段性分期，以此作為政府采取應急措施放重要依據(jù)。根據(jù)社會危害可能造成地危害和威脅、實際危害已經(jīng)發(fā)生、危害逐步減弱和恢復3個階段，將突發(fā)公共事件總體上劃分為預警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期4個階段。政府應急管理的目的，就是通過提高政府對突發(fā)公共事件發(fā)生的預見能力、事件發(fā)生后的救治能力以及善后恢復階段的學習能力，及時有效地化解危急狀態(tài)，盡快恢復正常的生產(chǎn)、生活秩序。 經(jīng)濟體制下科學的防范策略和災害監(jiān)控及預警措施，導致應對措施和應急反應始終處于被動局面。這在客觀上造成了對每年度或者更遠時間內(nèi)可能產(chǎn)生的各種突發(fā)公共事件缺乏宏觀性總體考慮，對一些明顯可能升級為危機事件的問題缺少事先詳細的預警分析，結果導致政府應急反應成為撞擊式的被動反應模式。從實際工作來看，諸如城市發(fā)生特大自然災害(如大地震)等問題都是可通過事先的預備、預防和預警工作來加以防范，避免或是減輕事件發(fā)生所造成的損失。 在善后恢復、評估、總結學習方面，每一次危機既是危險也是機遇，關鍵是如何從事件中學習，
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