【文章內(nèi)容簡介】 承擔(dān)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，另有20%的被調(diào)查者對待上述風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度是聽天由命；在所抽樣調(diào)查的農(nóng)戶中聽說過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的占85%。知道農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是如何運(yùn)作的只占聽說過的52%，而有意購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶為 7%；在有保費(fèi)補(bǔ)貼的前提下愿意購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的也僅僅占到所調(diào)查戶數(shù)的18%左右?！　?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效益低，難以承擔(dān)額外保險(xiǎn)成本。在政府大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的今天，上述結(jié)果和反應(yīng)出的問題不得不令人深思：三是我國農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障功能。狹小的經(jīng)營規(guī)模使農(nóng)民產(chǎn)生較低的預(yù)期收益，而且隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的不斷深入和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益在不斷的下降，客觀上造成了農(nóng)戶不愿付出現(xiàn)實(shí)的保險(xiǎn)成本去化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)民的保險(xiǎn)意識較弱，收入水平低。導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求不足，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄，難以滿足保險(xiǎn)經(jīng)營所依賴的大數(shù)法則理論，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)集中，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢?！　?三)保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理技術(shù)水平落后　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益有別于一般財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益，是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的大多是活的生物，它們的生長、飼養(yǎng)都離不開人的行為作用，而且農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、疫災(zāi)等，具有風(fēng)險(xiǎn)單位大、區(qū)域性強(qiáng)、發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大等特點(diǎn)。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營有其獨(dú)特的技術(shù)要求，普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)經(jīng)營技術(shù)難以奏效。而我國目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)人才匱乏，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營技術(shù)還非常落后?！　?，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測技術(shù)落后。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的識別、衡量、預(yù)測、預(yù)警以及信息統(tǒng)計(jì)與管理等方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的需要。例如，由于沒有建立自然災(zāi)害預(yù)報(bào)警報(bào)系統(tǒng)，致使防災(zāi)防損變得十分被動(dòng)：由于沒有建立災(zāi)害損失信息的統(tǒng)計(jì)分析與管理系統(tǒng)，以致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)所要求的歷史風(fēng)險(xiǎn)損失資料難以滿足?！　?_農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)技術(shù)落后。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)要以風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃前提、以精算理論為基礎(chǔ)，而由于各種主客觀原因我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃幾近空白，精算技術(shù)甚為薄弱，叉缺乏完備的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料支持，費(fèi)率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準(zhǔn)確反應(yīng)保險(xiǎn)標(biāo)的的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，導(dǎo)致嚴(yán)重的逆選擇?！　?，產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)落后。集中表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量低、針對性差，真正根據(jù)農(nóng)民收入水平、風(fēng)險(xiǎn)狀況量身定做的產(chǎn)品少之又少，難以滿足農(nóng)民的保障需求。四是定損理賠技術(shù)落后，我國不僅農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的測定技術(shù)落后，而且沒有制定統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)，理賠中出現(xiàn)很大的隨意性，引發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)作物保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的經(jīng)濟(jì)損失占保險(xiǎn)賠款的20%以上，牲畜保險(xiǎn)中更為嚴(yán)重?！　?四)缺乏完善的法律法規(guī)支持　　政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，它對相關(guān)法律法規(guī)具有很強(qiáng)的依賴性。國內(nèi)外理論與實(shí)踐已經(jīng)充分證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的有機(jī)組成部分，法律法規(guī)的制定與完善是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的前提和保證。而我國對政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)至今尚無一套完整的法律、法規(guī)及相應(yīng)政策予以扶持?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須自愿加入，任何人不得強(qiáng)制”?，F(xiàn)行的2002年二版《中華人民共和國保險(xiǎn)法》，主要是規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定十分籠統(tǒng)，其中只有第155條規(guī)定：“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。在剛剛修訂將于2009年10月1日起實(shí)行的《中華人民共和國保險(xiǎn)法》中，僅有一處提及到“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，即第186條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而且原本計(jì)劃在2007年底出臺的《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》也由于種種原因暫時(shí)擱置。在國家積極推進(jìn)政策試點(diǎn)的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范化、制度化發(fā)展?！　?五)地方政府對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長效機(jī)制　　2005年以來。積極推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保險(xiǎn)費(fèi)支出給予了一部分財(cái)政補(bǔ)貼(有的補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的50%，有的補(bǔ)貼35%)，但是試點(diǎn)如果全面鋪開以后，財(cái)政補(bǔ)貼的壓力必然增加，而中央的財(cái)政扶持手段和力度是一個(gè)未知數(shù)，沒有任何有關(guān)的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法定再保險(xiǎn)的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時(shí)，地方財(cái)政的力量有限。使得“保費(fèi)補(bǔ)得起，但來了大災(zāi)卻賠不起”。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，沒有政策上的支持，大多數(shù)地區(qū)不敢貿(mào)然行事，大多是等待觀望。這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的又一個(gè)重要原因?！　?六)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制的缺失　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國各地的發(fā)生頻率都很高。例如在19972006年間，旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)的影響占所有災(zāi)害影響的 54%，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。對此。加拿大曼尼托巴省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)例給我國提供了很好的教材，該省從1959年開始舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在起初的26年里，大部分年份保險(xiǎn)費(fèi)支付賠款后略有結(jié)余，但是由于1986和1988兩年大旱，不僅將26年的積累花光而且舉債，這些債務(wù)在此后多年才償還完。而2009年初我國北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災(zāi)再次暴露了我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體制的“缺位”。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2月5日，，重旱4635萬畝、干枯116萬畝，在特大旱災(zāi)面前，農(nóng)民們并沒享受到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的雨露。在十多個(gè)遭受旱災(zāi)的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災(zāi)列為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任。而目前，尚無一個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市在試驗(yàn)之初就著手建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”。同時(shí)，部分試驗(yàn)的省、市、區(qū)也沒有安排再保險(xiǎn)。缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，也無分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排，這樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)經(jīng)營無疑成了一著“險(xiǎn)棋”，等于將風(fēng)險(xiǎn)都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的隱憂所在。　　(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼方式存在諸多隱患　　目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財(cái)政補(bǔ)貼+保險(xiǎn)公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參保”的制度安排。為使得這一制度安排更好的發(fā)揮效力，有關(guān)部門要求，必須在農(nóng)民繳足保費(fèi)、基層財(cái)政補(bǔ)貼到位之后，中央和省級財(cái)政的補(bǔ)貼才會(huì)隨之落實(shí)的一種“補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)”的補(bǔ)貼方式，這種補(bǔ)貼方式雖然有避免地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)和“釣魚”問題的設(shè)計(jì)意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)來源陷入中央政府、地方政府和農(nóng)戶的博弈之中，不利于建立農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信任機(jī)制；二是上級財(cái)政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府財(cái)政補(bǔ)貼未到位資金為 ，約占當(dāng)年保費(fèi)的十分之一，這不僅影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金的到位率，也會(huì)導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基層管理部門和保險(xiǎn)公司在制定保險(xiǎn)保障水平和保險(xiǎn)補(bǔ)償方案時(shí)過于保守；三是這種“補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)”方式將產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，使得相對富裕的地區(qū)先一步和過多享受上級政府財(cái)政的補(bǔ)貼，而那些糧食主產(chǎn)區(qū)或西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。雖然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但限于財(cái)力可能會(huì)導(dǎo)致上級財(cái)政補(bǔ)貼的不到位或到位不及時(shí)，產(chǎn)生明顯的補(bǔ)貼累退效應(yīng)。同時(shí)，財(cái)政狀況良好的地區(qū)，往往農(nóng)民的收入水平也相應(yīng)較高，自身抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力也相應(yīng)較強(qiáng)，從而限制了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障功能的發(fā)揮效力。[編輯]加快發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對策建議　　(一)加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程　　由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)都是立法