【文章內(nèi)容簡介】 公共問題，屬于社會公共領(lǐng)域的事項，公共財政原則上必須介入。然而由于市場失靈的具體內(nèi)容隨市場經(jīng)濟發(fā)展而變化，公共財政的具體活動領(lǐng)域也隨不同的國家、不同的時期而有所不同。財政體制是在特定的行政體制下，通過一定的方式規(guī)定、規(guī)范政府間財政分配關(guān)系的基本制度。其基本功能是為各級政府行使政府職能提供財力支持、調(diào)節(jié)地區(qū)行政能力差異和服務(wù)于特定時期的政策需要。財政體制對實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化具有關(guān)鍵性的作用。首先，基本公共服務(wù)的提供需要政府承擔主要責任，而各級政府承擔的作用和方式則由特定時期的財政體制來規(guī)定。其次，與地方政府相比，中央政府在籌集資金方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，而支出的有效性原則決定了地方政府應(yīng)承擔較多的社會公共事務(wù)。由于政府財政能力的狀況將很大程度上決定其提供公共服務(wù)的能力，因此，作為調(diào)節(jié)政府間財力分配制度的財政體制，其基本目標就是為地方政府提供充足的財力保障，確保地方政府特別是基層政府能有效行使提供基本公共服務(wù)的職能。另外，基本公共服務(wù)均等化也會向財政體制提出強烈的訴求，隨著均等化進程的不斷推進，現(xiàn)行財政體制的弊病和缺陷逐漸顯露出來，必將要求對其進行不斷改進和完善。轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實現(xiàn)政府政策目標的重要手段。在同一國家或地區(qū)內(nèi)部，由于地理環(huán)境、歷史因素等原因，造成了彼此間經(jīng)濟水平的不盡相同。目前，由于地方政府要承擔較多的支出責任，而收入主體集中在中央，地方政府必要支出的財力缺口（縱向財力分配的不均衡）就需要通過轉(zhuǎn)移支付的形式予以彌補。中央或較高級次政府有責任彌補地方或基層政府的收入缺口，保證地方或基層政府具有執(zhí)行其基本職能、提供最低公共服務(wù)水平所需要的財力要求。另外，財政橫向不平衡(指同級政府之間的收入能力和支出規(guī)模方面存在差異)的存在和加劇不利于各地區(qū)均衡發(fā)展和社會共同進步，需要通過財力轉(zhuǎn)移支付這種再分配手段來縮小或者消除。但從實踐層面來看，由于基本公共服務(wù)的提供者是政府，而一般來說，各國都存在財力的縱向和橫向差異，因此，大部分國家選擇均衡政府之間提供公共服務(wù)的財政能力作為具體目標，并假定在有效的財政責任機制下，這種均衡將使公共服務(wù)均等化。總之，轉(zhuǎn)移支付制度在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。稅收制度具有調(diào)節(jié)收入分配的功能，通過初次分配和二次分配，可以調(diào)節(jié)居民個人之間收入差距過大，解決人們普遍關(guān)注的民生問題，提高弱勢群體保障水平，從而促進全社會的基本公共服務(wù)均等化。稅收制度不完善或不健全，國家的征稅權(quán)力就很難充分發(fā)揮出來，稅收應(yīng)有的調(diào)節(jié)分配職能作用也會受到相應(yīng)的影響，這樣也會增加實行公共服務(wù)均等化的難度。為此，需要從稅收制度方面進行改革，在保障并提高低收入者水平、擴大中等收入比重、調(diào)控過高收入、打擊并取締非法收入的基礎(chǔ)上，緩解、遏止、縮小收入差距，從而緩解社會成員在獲取服務(wù)上的貨幣約束，減輕政府實施基本公共服務(wù)均等化的壓力。財政政策是指國家（或政府）以特定的財政理論為依據(jù)，運用各種財政工具，為達到一定的財政目標而采取的財政措施的總和。它由財政收入政策、財政支出政策等一系列具體政策構(gòu)成?；竟卜?wù)均等化是當今世界大多數(shù)國家社會政策的發(fā)展趨勢，現(xiàn)在很多國家都把基本公共服務(wù)的供給作為治理國家的重要政策。一些國家之所以比較穩(wěn)定，甚至在國家神經(jīng)中樞出現(xiàn)變化的情況下依然能夠保持秩序穩(wěn)定，與其穩(wěn)定的基本公共服務(wù)均等化的財政政策安排密不可分。中國公共財政的本質(zhì)和構(gòu)建社會主義和諧社會，客觀上要求財政政策也要以提供公共物品和公共服務(wù)作為基本出發(fā)點，通過調(diào)整和完善財政政策，建設(shè)以民生為核心的公共財政政策體系，并在財政支出投向以及區(qū)域安排上加以斟酌處理，不僅對地區(qū)公共服務(wù)均等化產(chǎn)生積極效應(yīng)，也將有助于為社會公眾提供不同階段、不同標準、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。三、甘肅省基本公共服務(wù)均等化的財政保障現(xiàn)狀（一）甘肅省財政推進基本公共服務(wù)均等化的進展和成效，保障能力不斷增強。，年均遞增24%；，%，均高于同期GDP增長。%%。隨著財政收入規(guī)模的不斷增加，全省人均地方財政收入由2005年的482元增加到2010年的1343元。，%，人均支出由1655元增加到 5567元，在全國的排名由2005年的21位上升到2009年的16位，財政保障能力有了明顯提高。（見表1）表1 甘肅省2000年2010年財政收支情況 單位：億元年 份財政收入地方財政收入財政支出2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 數(shù)據(jù)來源：甘肅財政年鑒 ，保障民生大幅增長?！笆晃濉逼陂g，全省農(nóng)業(yè)、教育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等支出總量分別達到839億元、828億元、763億元、310億元，、4倍、四項支出總額年均遞增31%；保障性住房支出350億元。五年來，圍繞群眾就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、行路、飲水、住房、社會保障等方面，省級財政累計安排資金153億元，解決了一批民生事項。一是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展邁上新臺階。五年來，新增有效灌溉面積117萬畝，新修梯田491萬畝。實施了“四個1000萬畝工程”和促農(nóng)增收“六大行動”。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高。馬鈴薯、中藥材、蘋果種植面積和產(chǎn)量位居全國前列，牛羊產(chǎn)業(yè)大縣建設(shè)初見成效，農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展到1736家，農(nóng)產(chǎn)品加工率達到34%。實施整村推進項目3008個，減少貧困人口241萬人。二是教育投入大幅增長。大力發(fā)展職業(yè)教育，加強學(xué)前教育，加快普及高中階段教育，促進高等教育，完善扶持民辦教育政策和措施。全面完成“兩基”攻堅，%提高到71%，高等教育毛入學(xué)率由15%提高到22%。全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育。平穩(wěn)推進義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資改革。支持解決基礎(chǔ)教育中的突出問題，啟動實施教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和校舍安全工程，建立農(nóng)村教師錄用和補充新機制。建立健全了從高中到大學(xué)的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系，從制度上基本解決了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的就學(xué)和在校生活問題。三是社會保障范圍進一步擴大。不斷完善基本養(yǎng)老保險制度，建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系。實施更加積極的就業(yè)政策，努力擴大就業(yè)，安置下崗失業(yè)人員再就業(yè)50萬人。連續(xù)五年提高城鄉(xiāng)低保標準，城市低保標準月人均提高到204元，農(nóng)村低保標準提高到年850元。企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平由2005年的733元提高到2010年的1400多元。同全國相比，提前一年建立了農(nóng)村低保制度。四是醫(yī)療衛(wèi)生改革不斷深化。實現(xiàn)以縣為單位的新型農(nóng)村合作醫(yī)療全覆蓋。同全國相比，提前一年實行城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度。建立村干部和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點縣達到34個，參保人數(shù)達到284萬人，參保率達到 %?；窘⑹∈锌h疾病預(yù)防控制、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系。推動公立醫(yī)院改革試點，促進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。五是保障性住房建設(shè)全面實施。 “十一五”期間，甘肅省大力推進保障性住房建設(shè)，建立基本住房保障制度，共實施各類保障性住房40．53萬戶，完成保障性住房建設(shè)8．29萬套，累計發(fā)放廉租住房租賃補貼38．22萬戶／次、111．16萬人／次。全面啟動實施城市和工礦棚戶區(qū)改造，覆蓋城鎮(zhèn)低收入家庭和部分中低收入群體的城鎮(zhèn)住房保障體系初步建立。，切實改善了農(nóng)村特困群眾和殘疾人的住房條件。六是基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。，高等級公路達到8100公里，67個縣通二級以上公路，95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油路，建制村全部通公路。完成131座病險水庫除險加固。甘南黃河重要水源補給區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)、天然林保護、退耕還林、退牧還草、“三北四期”等重大生態(tài)項目進展順利。石羊河流域重點治理階段性目標如期實現(xiàn)。建成一大批城市供水、供熱、道路、垃圾污水處理和燃氣等基礎(chǔ)設(shè)施項目。新建農(nóng)村戶用沼氣73萬戶，解決616萬農(nóng)村人口飲水安全問題，自來水普及率達到51%。七是深化收入分配制度改革。按照國家政策規(guī)定，結(jié)合自身實際，甘肅省逐步規(guī)范了公務(wù)員收入分配秩序，不斷提高了補助水平，基本落實了義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY改革政策。同時，農(nóng)村公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資改革有了一定成效，行政事業(yè)單位職工工資和離退休人員收入得到明顯增加。，基層財政困難程度得到有效緩。甘肅省財政堅持財力向基層傾斜、向困難地區(qū)傾斜、向困難群眾傾斜，不斷加大對市縣的補助力度。省對市縣補助資金總額由2005年的225億元增加到2010年的929億元（見圖1），%。市縣人均財力由2005年的806元增加到2010年的2277元，%；市縣人均支出由1108元增加到4376元，%。“十一五”期間，省對市縣補助累計達到3055億元，是“十五”時期補助總量811億元的近4倍。同時，初步建立了縣級基本財力保障機制，實施了生態(tài)功能區(qū)和資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付制度，加大了對民族地區(qū)、革命老區(qū)的支持力度，極大地緩解了縣鄉(xiāng)財政困難，提高了基層財政保障水平，促進了基本公共服務(wù)均等化。 020040060080010002005年2006年2007年2008年2009年2010年單位：億元 圖1 20052010年甘肅省對市縣補助情況（二）甘肅省基本公共服務(wù)均等化與財政保障存在的主要問題。近年來，盡管甘肅財政總量邁上了新的臺階，但是，由于甘肅省自然條件差，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，財力與支出需求相比仍十分有限等，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展投入嚴重不足，公共服務(wù)保障水平較低，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，經(jīng)濟社會發(fā)展總體滯后。橫向比較，主要經(jīng)濟社會指標在全國居后，與全國平均水平相比還存在很大差距，總體財政能力仍然很低，可以說是我國最困難的省份之一。2009年，甘肅省人均生產(chǎn)總值12852元，相當于全國平均水平的51％，在全國排倒數(shù)第二。其中，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入分別相當于全國平均水平的69％和58％，均為全國倒數(shù)第一。2010年，全省地方財政收入354億元，占比不到全國地方財政收入的1%；人均財政收入只有1343元，不足全國地方平均水平的一半。全省財政自給率只有24%，％。全省人均財力只有3440元，低于全國地方平均水平。目前，甘肅省還有309萬貧困人口，%，%。從有關(guān)基本公共服務(wù)的財政投入水平看，甘肅與發(fā)達省份和地區(qū)相比，投入還遠遠不足。如2009年甘肅省人均教育財政投入是783元，北京人均為2084元，浙江人均為1003元；2009年甘肅省人均醫(yī)療衛(wèi)生財政投入為335元，北京人均為949元，浙江人均為342元。近幾年，中央加大對甘肅省的轉(zhuǎn)移支付力度，補助資金由2005年的311億元增加到2010年的1023億元，年均遞增27%。但由于中央補助資金除保工資、?；具\轉(zhuǎn)和保涉及民生的重點支出外，自身可支配財力十分有限，財政可用于支持經(jīng)濟發(fā)展的資金少，“吃飯財政”的特征仍然突出，基本公共服務(wù)整體績效改善緩慢。由于甘肅省域內(nèi)各市州之間自然條件、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)不同，加之目前財政體制和轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)力度有限，導(dǎo)致各地財政收支狀況差異較大，財政收支和財力的絕對差距都呈現(xiàn)逐步擴大的趨勢，省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化水平存在較大差異。人均財政指標有利于更科學(xué)地說明省域內(nèi)的財力差距。筆者分別選取了3個指標，即人均財政收入、人均財政支出、人均財力。從近五年情況看，甘肅省14個市州的上述指標都有所提高，但存在很大的差異，而且日益擴大（見表2）。從按財政供養(yǎng)人員計算的人均財力看，2005年全省平均水平為30740元/人，其中蘭州、嘉峪關(guān)、金昌3市高于全省平均水平。嘉峪關(guān)市與定西市分別為全省最高、最低，二者的絕對差距是66944元，；在2009年，全省平均水平為66421元/人，其中蘭州、嘉峪關(guān)、金昌3市仍高于全省平均水平。嘉峪關(guān)市與定西市仍然是全省最高、最低，二者的絕對差距是66763元。 表2 甘肅省域內(nèi)不同地區(qū)財政差異情況（元/人）地區(qū)2005年2009年人均財政收入人均財政支出人均財力（按財政供養(yǎng)人員）人均財政收入人均財政支出人均財力（按財政供養(yǎng)人員）全省476 1655307401087 4729 66421 蘭州918 1594419601717 3608 74707 嘉峪關(guān)2181 2681855403562 4910 109320 金昌926 1898456471941 4496 77177 白銀270 101223000565 3345 52751 天水147 84520389331 2895 43940 酒泉434 169327640947 4512 60289 張掖256 119423085490 3910 48487 武威133 90319953253 3205 43198 定西85 72118596171 2471 42557 隴南103 90120046303 5574 43610 平?jīng)?34 94521489855 3444 55777 慶陽267 105824661896 3516 55610 臨夏99 106219428206 3294 45853 甘南176 231725619442 8944 47945 甘肅省不同縣區(qū)之間財政差異情況同樣非常明顯。人均財力（按財政供養(yǎng)人員）2005年最高的金川區(qū)是41980元，最低的麥積區(qū)是14003元，絕對差距為27977元；2009年最高的安寧區(qū)是112830元