【文章內(nèi)容簡介】 、待遇最差、級別最低的地方。理想的高遠(yuǎn)與現(xiàn)實存在較大差距、24小時隨時待命的高負(fù)荷工作，讓不少年輕基層干部產(chǎn)生極大落差，進(jìn)而喪失信心。（2） 國內(nèi)基層公務(wù)員流失現(xiàn)狀從全國范圍內(nèi)來看，基層公務(wù)員流失問題普遍較為嚴(yán)重，尤其在我國中西部地區(qū)最為嚴(yán)重，在新疆、甘肅、西藏等地區(qū)甚至出現(xiàn)人員缺失率超過80%的現(xiàn)象，極大影響了政府部門的行政效能。目前國內(nèi)的基層公務(wù)員群體表現(xiàn)出以下特征： （1）數(shù)量龐大卻人均不足。雖然目前國內(nèi)基層公務(wù)員人數(shù)占國內(nèi)公務(wù)員總?cè)藬?shù)的60%以上，但是從具體的情況來看，扣除鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有企業(yè)人員、事業(yè)單位人員和機關(guān)勤務(wù)人員，職能部門公務(wù)員人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于60%的比例，這就造成了總數(shù)龐大，辦事人員空缺的情況。世界范圍內(nèi)來看，目前我國公務(wù)人員與民眾之比為1:193（2016年數(shù)據(jù)），而同屬發(fā)展中國家的印度為1:113；美國為1:83；英國為1:101；巴西為1:132；世界平均水平為1:148。上述數(shù)據(jù)表明國內(nèi)公務(wù)員與民眾之比遠(yuǎn)低于國際平均水平，與發(fā)達(dá)國家相比更是差距明顯，在當(dāng)前國內(nèi)行政效率和行政自動化、系統(tǒng)化仍比較落后的情況下，人員配備少勢必會影響服務(wù)質(zhì)量。我國基層政務(wù)體系包括綜治辦、黨政部門、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、城鄉(xiāng)建設(shè)辦和社會辦等職能部門，另外還包括婦聯(lián)、人大和共青團(tuán)委等黨群體系，此外還包括劃片管轄的工商所、公安派出所等管理部門，職能部門齊全并且管轄人口眾多，與縣級及以上政府部門相比，基層公務(wù)人員內(nèi)部分工不明確，“一崗多職”和“一人多用”現(xiàn)象普遍。自2015年簡政放權(quán)以來，國家公務(wù)員管理部門開始嚴(yán)格控制編制數(shù)量，實行“精兵簡政”，缺失人員需要上報給省級人力和社會保障廳批準(zhǔn)，并參加全國統(tǒng)一選拔考試，這一過程繁瑣且漫長，因此許多地方便根據(jù)崗位需要自行招聘事業(yè)單位人員或者合同制人員，以此彌補崗位人員空缺。但這一措施僅能緩解燃眉之急，不是長久之計。 （2）基層公務(wù)員中90%以上是科員及以下級別。按照光明日報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，%，%，按全國目前省部級官員人數(shù)3200人來算，%，%的基層公務(wù)員僅能在職業(yè)生涯后期升遷至縣級或者副處級。剛畢業(yè)具有遠(yuǎn)大理想和崇高目標(biāo)的大學(xué)生而言，升遷希望及其渺茫的未來職業(yè)生涯勢必會打擊基層公務(wù)人員的積極性，甚至有可能影響正常的工作和積極性。 （3）日常考核和嚴(yán)格監(jiān)管使得基層公務(wù)人員面臨更大的職業(yè)壓力?；鶎庸珓?wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一般掌握審批權(quán)、人事組織權(quán)、資源調(diào)配權(quán)和財政權(quán)，而非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實施和日常事務(wù)的開展。就具體內(nèi)容而言，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)工作人員工作內(nèi)容更加瑣碎、重復(fù)性強，直接面對群眾處理各種生活問題和社會矛盾，工作壓力較大。以離市石區(qū)基層公務(wù)員的工作內(nèi)容為例，開會、申報材料、審批和實地調(diào)查走訪花費了大量時間，留給公務(wù)人員處理分內(nèi)事務(wù)的時間少之又少，增大了基層公務(wù)員的壓力?；鶎邮聞?wù)中多實行“一票否決制”，即涉及社會治安、維穩(wěn)、食品安全、上訪及重大群體性事件時，上級部門會根據(jù)事件性質(zhì)和責(zé)任歸屬進(jìn)行警告、通報批評甚至開除等處分。目前國內(nèi)正處于社會深度變革時期，各項矛盾突出，處理不好有可能引發(fā)更大影響，因此基層公務(wù)員群體較容易出現(xiàn)“群體性焦慮”。 （4）基層政府部門面臨結(jié)構(gòu)性失衡和轉(zhuǎn)型緩慢的問題。我國政府系統(tǒng)內(nèi)部工作人員一般分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)崗三類，以目前形勢來看，行政執(zhí)法類人員占公務(wù)員總?cè)藬?shù)的45%以上，其余兩類人員占比較少。在當(dāng)前國內(nèi)政府部門向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，具有專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗的專技人員和管理人員急缺，這種結(jié)構(gòu)性失衡直接影響國家政府職能的轉(zhuǎn)變。結(jié)構(gòu)性失衡的另一表現(xiàn)是年齡、性別和學(xué)歷結(jié)構(gòu)的失衡。以呂梁市離石區(qū)為例，該地區(qū)基層公務(wù)員中男性約占62%以上；年齡普遍集中在1830歲，約占總?cè)藬?shù)的58%以上，現(xiàn)有公務(wù)人員中，本科以下學(xué)歷約占41%，%，%，學(xué)歷結(jié)構(gòu)偏低，影響政府部門辦事的專業(yè)性和決策的科學(xué)性。基層政府部門面臨的另一問題是改革轉(zhuǎn)型緩慢，我國政府體系層級分明、制度嚴(yán)明，任何政策方針的落實都需要層層推進(jìn)，逐步實施。而基層政府部門由于層級較低、各項政策改革周期長，進(jìn)展緩慢，這也是多數(shù)情況下基層政府改革力度小、效果不佳的原因之一。文章對于交口鎮(zhèn)社會、經(jīng)濟(jì)、政治和文化社會建設(shè)的概況做具體分析，這些外部因素是影響基層公務(wù)員工作內(nèi)容、工作滿意度和離職率的重要影響因素，為后文的具體分析提供鋪墊。選擇離石區(qū)交口鎮(zhèn)是因為該鎮(zhèn)距離離石區(qū)較近，是典型的中部地區(qū)偏遠(yuǎn)山區(qū)，屬于經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)，本地區(qū)社會基本面齊全、基層公務(wù)員流失問題嚴(yán)重，以該地區(qū)為例進(jìn)行分析具有典型性和代表性。交口街道辦位于離石城西南5公里，西與柳林縣相接，南與中陽縣毗鄰，為三川河匯流，三縣交界之處，古為晉西咽喉，故名交口。轄區(qū)總?cè)丝?6102人，總戶數(shù)6529戶。交口鎮(zhèn)近年來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展勢態(tài)良好，在整個離石地區(qū)多次被評為“離石區(qū)先進(jìn)工作集體”，獲得過多次市級文明稱號，在黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)下充分調(diào)動了群眾的生產(chǎn)積極性，也是黨的各項惠民政策落到實處，在新時期、新階段，交口鎮(zhèn)僅僅圍繞黨的“十八大”會議精神，繼續(xù)深化改革，推動政府部門工作落到實處。交口鎮(zhèn)全鎮(zhèn)目前擁有公務(wù)人員1028人，分布在全鎮(zhèn)社會綜治辦、經(jīng)濟(jì)辦、維穩(wěn)辦、黨政部門和其他職能部門，共分為政府體系和黨群體系，適當(dāng)落實各項政策的中堅力量。保持公務(wù)人員群體的穩(wěn)定性和持續(xù)性是未來一段時期內(nèi)該鎮(zhèn)政府工作的重點，是直接關(guān)系到當(dāng)?shù)匕l(fā)展大局和社會穩(wěn)定的重要工作。（一）服務(wù)人群交口鎮(zhèn)所屬自然村和該鎮(zhèn)常住人員多為農(nóng)業(yè)戶口人員，基層公務(wù)人員服務(wù)的對象基本為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住居民和外來常住居民，其工作職責(zé)包括了解和掌握本地人口的基本信息（姓名、性別、年齡、婚否等）、生活生產(chǎn)信息以及與外界聯(lián)系等，對于重點關(guān)注人群還需掌握其基本動向、思想動態(tài)和活動狀況。一般按照分片管轄的原則，3名公務(wù)人員管轄一個村落。除此之外，公務(wù)人員還需要整理本鎮(zhèn)轄區(qū)人口的子女、就學(xué)、戶口外遷等事宜。表31 2007年——2016年交口街道辦農(nóng)業(yè)人口數(shù)量年份總?cè)丝趹魯?shù)（戶）男（人）女（人）2007127983641665561432008128423772667861642009131173951682162962010133163967692463922011131354092683063052012132754200690363722013146184584760170172014149674702778371842015152014660790572962016149305413781371772016年末，轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝?9049人，其中常住人口15749人，農(nóng)業(yè)人口14930人，另有流動人口3300人?？?cè)丝谥?，男?763人，％；女性9286人，％。總?cè)丝谥?，以漢族為主，少數(shù)民族寥寥無幾，有朝鮮族、傈僳族、滿族等民族。 （二）服務(wù)企業(yè)群體 該鎮(zhèn)公務(wù)人員還承擔(dān)管理本地區(qū)企業(yè)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展規(guī)模，吸納更多勞動力的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍技術(shù)含量不高、規(guī)模較小、管理不善，因此基層公務(wù)人員努力幫助企業(yè)管理人員實現(xiàn)增加規(guī)模、提升效益的任務(wù)。交口街道辦是離石區(qū)重要的工業(yè)生產(chǎn)基地，初步形成了以煤炭挖掘、加工機械加工、建筑材料為主的工業(yè)體系。 2016年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)3家，500余人，實現(xiàn)工業(yè)增加值7462萬元，比上年增加34％。國家近年來大力鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民興辦企業(yè)，利用當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢資源進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)，大力提升農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入，提高居民人均收入。基層公務(wù)員在這其中扮演政策傳達(dá)和執(zhí)行的任務(wù)，對于各項優(yōu)惠政策的執(zhí)行直接關(guān)系到國家“支農(nóng)惠農(nóng)”政策的成功與否。 （三）服務(wù)商業(yè)對象 2011年末共有商業(yè)網(wǎng)點280個，職工450人；已成為市級汽車銷售、建筑機械銷售等專業(yè)交易市場和商品集散地。2012年共有汽車銷售4S店20個，銷售汽車及大型機械店15個，2011年社會商品零售總額達(dá)54773萬元，比上年增長27%。 集貿(mào)市場1個，建筑面積7．12萬平方米，擁有494個商業(yè)門店。由群眾集資300萬元，于1991年9月26日動工，1993年10月竣工，每年農(nóng)歷10月初l至15日舉辦離石縣物資交流大會，市場內(nèi)有國營、集體、個體商業(yè)1000余戶，年總成交額達(dá)525萬元。 交口鎮(zhèn)基層公務(wù)人員隸屬于本地區(qū)政府職能部門和上級機構(gòu)外派至本地區(qū)的工作人員，工作內(nèi)容基本針對本地區(qū)群眾和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動。作為呂梁地區(qū)的主要管理部門，交口鎮(zhèn)政府部門主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治建設(shè)、黨政廉政建設(shè)、治安管理、安全消防和文化體育建設(shè)，其管理內(nèi)容涉及當(dāng)?shù)毓ぷ鞯姆椒矫婷妫瑢τ诎l(fā)展和穩(wěn)定大局具有直接責(zé)任。（一）組織建設(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)由于得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，曾經(jīng)的交口商賈云集，經(jīng)濟(jì)繁榮，早在20多年前交口商業(yè)街就被時任國務(wù)院副總理溫家寶同志視察時贊稱“北方農(nóng)民城”，可由于近年來，市、區(qū)北（北城區(qū)）擴(kuò)東（東城區(qū)）進(jìn)，向南發(fā)展勢頭減慢，城市基礎(chǔ)配套設(shè)施滯后，加之干部進(jìn)取心不足，交口昔日輝煌不再。其存在的問題還有城市基礎(chǔ)配套設(shè)施滯后，嚴(yán)重制約交口發(fā)展，影響群眾生產(chǎn)生活，群眾反映強烈。（2） 處理群眾的信訪工作作為一個典型的城郊街道，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各種利益矛盾凸顯，交口近年來信訪壓力陡增，信訪總量總處于高位運行?？梢哉f，街道中心工作的三分之一以上圍繞信訪問題。我街道整體信訪形勢是，個體訪多，集體訪少。突出問題主要存在于：干群矛盾突出；因征地、拆遷、安置、鄰里土地糾紛等引發(fā)的信訪矛盾突出；市政工程遺留問題突出；要求解決生活困難矛盾突出；涉法涉訴信訪矛盾突出。因此，基層公務(wù)員接訪壓力大，一面是說走就走的上訪，一面是煞費苦心的接訪，基層干部疲憊不堪；涉法涉訴案件納入不到法治軌道解決，群眾信訪不信法，如何運用法治思維和法治方式化解矛盾缺乏制度保障。（3） 組織進(jìn)行基層黨組織建設(shè)一是通過落實黨建工作責(zé)任制、加強民主集中制、堅持班子成員率先垂范等，搞好街道黨工委自身班子建設(shè)；二是通過抓黨員干部素質(zhì)提升、抓后進(jìn)村轉(zhuǎn)化升級、引深網(wǎng)格化管理模式等，進(jìn)一步強化農(nóng)村支部建設(shè)。存在問題：街道領(lǐng)導(dǎo)班子主要是黨建工作與具體業(yè)務(wù)工作結(jié)合不夠密切，重業(yè)務(wù)輕黨建的現(xiàn)象存在；農(nóng)村黨支部主要是部分黨組織戰(zhàn)斗力不強、凝聚力不強，山上村陣地建設(shè)還很薄弱，部分黨員干部做好新形勢下群眾工作能力差、服務(wù)意識弱。（4） 黨風(fēng)廉政建設(shè)任務(wù)黨建方面：全街道共有14個行政村，14個農(nóng)村黨支部，1個企業(yè)支部，1個老干支部，1個聯(lián)合支部，1個機關(guān)支部，1個教工支部，3個非公企業(yè)黨支部（山西大昌瑞升汽車銷售服務(wù)有限公司黨支部、呂梁聚富商貿(mào)有限公司黨支部、呂梁順達(dá)汽車貿(mào)易有限公司黨支部）。交口街道辦自1953年成立以來，已經(jīng)歷半個世紀(jì)的歲月。60年來，交口街道辦的黨政管理機構(gòu)從簡略到健全，各項管理機能漸趨完善。2011年末，交口街道辦設(shè)有中國共產(chǎn)黨交口街道辦委員會、交口街道辦人民代表大會、交口街道辦人民政府三大領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力機構(gòu)。2015年，被市委命名的五星級黨支部有2個（交口村、喬家塔村），被區(qū)委命名的四星級黨支部3個（岐則溝村、王家塔村、蘆則峁村）；全街道共有農(nóng)村黨員425名，機關(guān)黨員130名，非公企業(yè)黨員38名。交口街道辦設(shè)黨政綜合辦公室，轄經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展辦公室、計生辦公室、獸醫(yī)院、財經(jīng)統(tǒng)計中心、文化事業(yè)服務(wù)中心、企業(yè)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)開發(fā)中心和農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心八個具體行使行政管理權(quán)限的職能部門。基層治理中法制觀念缺失，一些村干部仍存在“法律管不到，不撈白不撈”思想，成了基層治理的病原體，甚至成為觸發(fā)集體上訪、群體事件的火藥桶。還有一小部分干部，依舊大吃大喝，蠶食群眾惠農(nóng)資金，甚至鯨吞土地補償款、出讓金，群眾反映強烈，有的已經(jīng)身陷囹圄。權(quán)力失去監(jiān)督和制衡是根本原因，如何用法治方式和制度手段管住村官的絕對權(quán)力，是當(dāng)前基層亟需解決的難題。 本章根據(jù)第二章提出的基層公務(wù)人員的工作內(nèi)外部環(huán)境和具體工作內(nèi)容，按照問卷調(diào)查法的一般設(shè)計和組織流程進(jìn)行安排，從流程設(shè)計、組織調(diào)查和調(diào)查結(jié)果評估方面進(jìn)行具體設(shè)置，保證問卷調(diào)查過程在合理、有效地程序下進(jìn)行。 文章搜集了離石區(qū)交口鎮(zhèn)近年來的公務(wù)員錄用情況及流失率情況，并做了如下匯總： 表31 呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)2012年2016年公務(wù)員流失情況 （單位：人）2012年2013年2014年2015年2016年新錄用公務(wù)員人數(shù)1723232631當(dāng)年流失公務(wù)員情況67101415流失率%%%%% （數(shù)據(jù)來源于呂梁地區(qū)公務(wù)員管理局） 從表31中可以看出呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)近年來基層公務(wù)員的流失占比較高，高于全國的平均水平（%），這一方面有當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境惡劣、待遇水平不盡如人意的原因，另一方面主要是基層公務(wù)員自身擇業(yè)觀念和心理落差等方面的原因?qū)е?，綜合分析該地區(qū)公務(wù)員流失問題需從公務(wù)員管理內(nèi)外部環(huán)境等方面出發(fā)，找出解決辦法。對于解決該地區(qū)基層公務(wù)員流失可以依據(jù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情和黨中央、國務(wù)院頒布的有關(guān)公務(wù)人員管理條例進(jìn)行適度創(chuàng)新，在合法、合理、合情的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確實施。（一）完備性原則問卷調(diào)查的目的在于對被調(diào)查人員關(guān)于調(diào)查內(nèi)容的觀點、態(tài)度和建議，具體到本篇文章，問卷調(diào)查主要是了解基層公務(wù)人員的工作期望、薪資待遇、工作環(huán)境、人際關(guān)系以及社會各界對于公務(wù)員隊伍的評價和意見，廣泛搜集不同人員、不同級別和區(qū)域的人員，保證所搜集信息具有廣泛性和真實性。另外調(diào)查訪問的人群、地區(qū)和層級應(yīng)盡量涉及到所有層面，這是因為立場不同，對待問題的看大也不盡相同。（2） 層次性原則層次性原則是指所要調(diào)查的對象和內(nèi)容應(yīng)按照不同的重要性分別設(shè)立不同的權(quán)重，指標(biāo)體系和評價內(nèi)容應(yīng)分別設(shè)立、各有輕重，這也是提高問卷調(diào)查科學(xué)性的重要工作。在對基層公務(wù)員的問卷調(diào)查過程