【文章內(nèi)容簡介】 體 制 ，財 政 上 沒 有 一 分 錢 人 頭 經(jīng) 費 。水 費 大 多 數(shù) 由 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政 府 收 取 ，能給水管站的又不到位，有的不是直接給錢而是給棉花。在管理體 制 上 ，政 事 不 分 ，事 企 不 分 是 普 遍 現(xiàn) 象 。水 管 站 事 業(yè) 不 象 事 業(yè) ，企 業(yè) 不 象 企 業(yè) 。事 業(yè) 性 收 費 和 經(jīng) 營 性 收 費 統(tǒng) 一 由 政 府 收 取 ，水 管站沒 有任何自主權(quán)，政府收農(nóng) 民的錢后，想給水管站多少，就給 多 少 。由 此 導(dǎo) 致 技 術(shù) 人 員 流 失 ，許 多 基 層 干 部 憂 心 忡 忡 ，如 不迅 速 改 變 局 面 ，基 層 水 管 單 位 面 臨 癱 瘓 的 危 險 。形 勢 的 變 化 與 水利的現(xiàn)狀讓我們不得不思考如何應(yīng)對當(dāng)前的這種復(fù)雜局面。廳黨組審時度勢 ，提出大力發(fā)展 “四種水利 ”，就是在充分分析現(xiàn)狀后作出的重大決策。 “四種水利 ”的觀念得到了全省上下的一致認同和社會的廣泛關(guān)注。大家認為， “四種水利 ”抓住了當(dāng)前水利工作的主要矛盾，有利于統(tǒng)一思想，明確水利發(fā)展的方向和重點，抓好 “四種水利 ”能夠解決勁往哪里使，錢從哪里來，路向哪里走的問題，化解困擾水利建設(shè)與管 理的難題。 我們應(yīng)該這樣認識推行 “四種水利 ”的意義： 推行 “四種水利 ”能統(tǒng)一廣大水利干部職工的思路，形成共識，以新的思路、新的方法尋找水利改革與發(fā)展的突破口。 推行 “四種水利 ”將進一步解放水利系統(tǒng)干部職工的思想，擴 大 視 野 ，促 進 廣 大 水 利 干 部 職 工 走 向 市 場 ，學(xué) 會 用 市 場 經(jīng) 濟 規(guī)律辦事，融入市場經(jīng)濟大潮。 “四種水利 ”符合當(dāng)代水利的時代特征，為水利建設(shè)和管理指明了新的方向，為擺脫水 利行業(yè)的困境，加快水利事業(yè)的發(fā)展提供了嶄新的方略和視野。 “四種水利 ”是從湖南水利發(fā)展的實 踐中總結(jié)出來的理論概括 ，科 學(xué) 總 結(jié) 了 我 省 水 利 建 設(shè) 與 管 理 的 新 鮮 經(jīng) 驗 ，是 實 踐 到 理 論的升華，它對于指導(dǎo)新的實踐具有重大現(xiàn)實意義。 “四種水利 ”是基于水利建設(shè)與行業(yè)管理現(xiàn)狀的理論創(chuàng)新，是應(yīng)對巨大挑戰(zhàn)的理論思考，是對水利事業(yè)的繼承和發(fā)展，揭示了水利建設(shè)與發(fā)展的規(guī)律，全面推行 “四種水利 ”，必 將 對 我 省 水利建設(shè)產(chǎn)生深遠的影響。 第二節(jié) 政策水利 廳黨組提出 “四種水利 ”，擺 在 第 一 位 的 是 “政策水利 ”。大 力 發(fā)展 “四種水利 ”，首 先 是 要 發(fā) 展 好 “政策水利 ”。政 策 水 利 實 質(zhì) 是 政府 水 利 ，也 就 是 說 ，水 利 始 終 是 政 府 主 導(dǎo) 、政 府投入為主的公益性事業(yè)。這是發(fā)展水利的基礎(chǔ)和前提，是水利發(fā)展永恒的主題。離開了政策水利，一切就無從談起。經(jīng)營水利、民營水利、外資水利只是政策水利的補充和完善。這一點在我們發(fā)展 “四種水利 ”時必須保持清醒的認識。 一 、 政 策 水 利 的 定 義 與 內(nèi) 涵 所謂政策水利，是指利用因水利大部分是公益性基礎(chǔ)設(shè)施和水資源屬國家所有的特性，制定各項有關(guān)水利和水資源法律法規(guī) 、政 策 ，獲 得 水 利 投 入 ，進 行 水 利 建 設(shè) 和 行 業(yè) 管 理 。政 策 水 利的基本內(nèi)涵包括以下幾個方面： ① 水利廳局 (不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站 )的水行政主管部門地位是由法律確定的。 ② 水行政主管部門的職權(quán)是法律法規(guī)確定的。法律規(guī)定水行政主管部門負責(zé)管理水行政事務(wù)，這個水行政事務(wù)包括水資源統(tǒng)一 管 理 、規(guī) 劃 、配 置 、保 護 ，水 利 建 設(shè) 規(guī) 劃 和 實 施 ，水 行 政 執(zhí) 法 。 ③ 在水行政管理部門的統(tǒng)一管理下，成立若干水資源經(jīng)營、管 理 、水 工 程 管 理 、維 護 、經(jīng) 營 機 構(gòu) ，確 保 水 工 程 的 利 用 、保 護以 及 增 值 保 值 ，發(fā) 揮 工 程 社 會 效 益 、經(jīng) 濟 效 益 和 環(huán) 境 效 益 。他 們代表國家擁有資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)。 ④ 水利工程建設(shè)以國家投入為主，各級財政應(yīng)納入經(jīng)常性的財 政 預(yù) 算 項 目 ，根 據(jù) 需 求 ，搞 好 規(guī) 劃 ，確 保 這 一 基 礎(chǔ) 設(shè) 施 滿 足 社會和經(jīng) 濟發(fā)展需求。 ⑤ 對水工程的維護與管理經(jīng)費 (公益性部分 )政府應(yīng)按分級管理的原則納入財政預(yù)算，或建立補償措施和實施收費政策，以確保工程長效發(fā)揮功能，實現(xiàn)可持續(xù)利用。 ⑥ 維護好行業(yè)發(fā)展，促進行業(yè)人才積累，確保行業(yè)管理職能增強，是政策水利的重要內(nèi)容。 ⑦ 公共品建設(shè)和維護是要依靠法律法規(guī)來推進和保障的，是要靠適應(yīng)本省本行業(yè)需要的各類政策作后盾，沒有完備的法律體系 ，沒 有 強 有 力 的 政 策 支 撐 ，公 共 品 建 設(shè) 和 維 護 是 不 可 能 滿 足 社會需求的。 二 、 水 利 是 公 益 性 為 主 的 基 礎(chǔ) 產(chǎn) 業(yè) 之所以說水利公益性的，是基于水 利設(shè)施大多數(shù)是具有公共品特性。什么是公共品 ?經(jīng)濟學(xué)理論上給出了這樣的定義，具有下列兩個特性的產(chǎn)品就是公共品： 第一，非排他性。所謂非排他性是指，任何人都可以無償享用 的 物 品 ，或 者 說 ，不 能 阻 止 任 何 人 享 用 這 種 物 品 。能 否 阻 止 人們享用這種物品，是區(qū)別是不是公共品的一個標(biāo)準(zhǔn)。對于市場上大多數(shù)物品來說，是可以阻止他人隨意享用的，而且要實現(xiàn)排他性使用是相當(dāng)容易的。對于這些物品而言，一個人能否享用通常取決于他是否為為此支付了費用，支付了費用者可以享用，不支付費用者不得使用。 第二，非競爭性。所謂非競爭性是指， 當(dāng)使用這種物品的消費者人數(shù)增加時，不會影響原來的消費者對該物品的消費，不增加 社 會 成 本 ，即 其 新 增 消 費 使 用 該 物 品 的 邊 際 成 本 為 零 。競 爭 性物品是能使特定的消費者受益，即特定的一個物品只要被特定的人 所 消 費 ，其 他 人 就 無 法 再 消 費 這 一 物 品 。同 時 具 有 上 述 兩 種 屬性的物品才是公共品。不滿足兩個條件的經(jīng)濟學(xué)上叫私用品或非公 共 品 。公 共 品 就 是 我 們 俗 稱 的 公 益 性 產(chǎn) 品 ，非 公 共 品 就 是 非 公益 性 產(chǎn) 品 。按 照 這 個 定 義 ，我 們 來 分 析 一 下 水 利 產(chǎn) 品 的 屬 性 。水利 產(chǎn) 品 主 要 有 ：防 洪 設(shè) 施 ，包 括 大 中 型 水 庫 、各 類 堤 防 ；灌 溉 設(shè)施 ，包 括 水 庫 、渠 道 及 配 套 設(shè) 施 ；水 保 設(shè) 施 ；電 力 產(chǎn) 品 ；排 灌 設(shè)施 ；防 洪 設(shè) 施 。首 先 ，防 洪 設(shè) 施 對 其 保 護 范 圍 的 所 有 人 和 各 類 組織 而 言 ，具 有 非 排 他 性 。人 人 都 可 以 享 用 這 種 設(shè) 施 帶 來 的 保 護 利益 ，不 能 阻 止 他 人 享 用 這 種 保 護 。其 次 ，當(dāng) 保 護 范 圍 內(nèi) 人 數(shù) 增 加時 ，不 會 增 加 社 會 成 本 ，其 實 施 保 護 的 邊 際 成 本 為 零 ，具 有 非 競爭 性 。所 以 防 洪 設(shè) 施 是 典 型 上 的 公 共 品 ，也 就 是 我 們 常 說 的 純 公益性產(chǎn)品。灌溉設(shè)施只是 “機器 ”，它生產(chǎn)的產(chǎn)品是 “水 ”。首先，它不具有非排他性，而是具有排他性，因為當(dāng)一個用戶消費了這部 分 水 ，其 他 用 戶 就 無 法 再 消 費 這 部 分 水 了 ，就 象 一 個 面 包 ，你吃 了 這 個 面 包 ，別 人 就 無 法 再 消 費 這 個 面 包 了 ，排 他 性 是 很明顯的 。其 次 ，它 具 有 競 爭 性 。一 用 戶 消 費 了 這 部 分 水 ，就 會 影 響 其他 人 消 費 ，隨 著 用 水 戶 的 增 加 ，也 會 增 加 供 水 量 ，從 而 增 加 供 水成 本 。所 以 ，灌 溉 用 水 不 是 公 共 品 ，灌 溉 設(shè) 施 自 然 也 就 不 是 公 共品 。同 樣 道 理 ，城 鎮(zhèn) 供 水 也 不 是 公 共 品 。所 以 ，水 是 一 個 地 地 道道 的 商 品 。同 樣 道 理 ，水 土 保 持 設(shè) 施 是 公 共 品 ，而 電 力 產(chǎn) 品 是 非公 共 品 。排 灌 設(shè) 施 。湖 區(qū) 排 灌 設(shè) 施 兼 具 排 漬 和 灌 溉 兩 種 功 能 ，排漬是發(fā)生了洪澇災(zāi)害后，政府的抗災(zāi)措施，顯然是屬于政府行為，排漬設(shè)施是公共品，而灌溉則是非公益性質(zhì)的，灌溉設(shè)施是非公共 品 ，所 以 ，排 灌 設(shè) 施 是 一 種 準(zhǔn) 公 益 性 設(shè) 施 。灌 溉 、發(fā) 電 往 往 是水庫的輔助功能。既然水是商品。那么水庫、灌溉設(shè)施是不是完全是非公共品呢 ?從現(xiàn)實的情況分析，我們發(fā)現(xiàn)它們?nèi)匀痪哂幸欢ǖ墓财诽匦?。這是因為： ① 從主要目的來看，大中型水庫絕大多數(shù)當(dāng)初的建設(shè)目的是防 洪 ，主 要 效 益 是 社 會 效 益 ，它 們 都 留 有 較 大 的 防 洪 庫 容 ，興 利庫 容 相 對 較 小 。如 江 埡 、皂 市 水 庫 ，主 要 是 解 決 澧 水 流 域 洪 水 災(zāi)害而建的控制性水庫。 ② 從水庫的特殊性來看，無論是大中型水庫，還是小型水庫，大壩保安問題不僅是水庫的經(jīng)營問題，更是一個社會問題，甚至是 政 治 問 題 ，經(jīng) 營 管 理 者 無 法 對 它 的 安 全 保 障 承 擔(dān) 完 全 責(zé) 任 。除險保 安的責(zé)任就是政府和經(jīng)營者共同的責(zé)任。特別是大中型水庫 ，除 險 保 安 投 入 大 ，作 為 經(jīng) 營 者 是 不 可 能 承 擔(dān) 起 費 用 的 。因 此 ，水庫的保安問題便具備了公共品特性。 ③ 從水商品的特殊性來看，灌區(qū)主要為農(nóng)業(yè)提供水源，水是農(nóng) 業(yè) 的 命 脈 ，而 農(nóng) 業(yè) 歷 來 是 產(chǎn) 業(yè) 鏈 中 最 為 脆 弱 的 產(chǎn) 業(yè) ，無 論 古 今 ，無 論 中 外 ，皆 是 如 此 ，致 使 水 這 個 商 品 始 終 不 能 按 照 價 值 規(guī) 律 體現(xiàn) 它 的 價 值 ，農(nóng) 業(yè) 供 水 價 格 始 終 不 能 體 現(xiàn) 利 潤 、甚 至 成 本 。歷 代政 府 都 懂 得 ，無 農(nóng) 不 穩(wěn) ，扶 持 農(nóng) 業(yè) ，是 為 了 整 個 社 會 的 穩(wěn) 定 、國家的安全，所以即使在西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家 ，對農(nóng)業(yè)始終是采取補貼的。 WTO 貿(mào)易規(guī) 則中就設(shè)置了 “綠箱 ”措施，允許成員國對農(nóng)業(yè)基 礎(chǔ)設(shè)施提供支持服務(wù)。何況我國的農(nóng)業(yè)在技術(shù)、生產(chǎn) 率 、土 地 資 源 等 各 個 方 面 與 國 外 差 距 甚 大 ，工 農(nóng) 業(yè) 的 “剪刀差 ”也 很 大 ，政 府 扶 持 農(nóng) 業(yè) 的 政 策 將 是 一 項 長 遠 的 、戰(zhàn) 略 性 的 基 本 策略。這就使得農(nóng)業(yè)灌溉具備了較強的公共品特征。 ④ 灌溉設(shè)施特別是大中型灌區(qū)建設(shè)費用大，其灌溉效益遠不能按其價值獲取回報，連起碼的管理費用都賺不回，即使按現(xiàn)行水價改革政策到位，也只能按運行成本收費，灌區(qū)建設(shè)費用只能作為政府補貼農(nóng)業(yè)的費用支出。因而灌區(qū)設(shè)施也具備了公共品特征 。由 于 水 利 設(shè) 施 的 上 述 特 點 ，大 多 數(shù) 水利設(shè)施具有公共品性質(zhì)，或者準(zhǔn)公共品性質(zhì)，水利就是以公益性為主的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。西方經(jīng)濟 學(xué) 認 為 ，單 純 靠 市 場 機 制 的 調(diào) 節(jié) ，由 私 人 部 門 生 產(chǎn) 公 共 品 通 常不能使其產(chǎn)量達到合理水平，會使公共品產(chǎn)量低于與資源最優(yōu)配置狀態(tài)相適應(yīng)的產(chǎn)量水平。也就是說，公共品會 導(dǎo) 致 市 場 失 效 。這 源 于 公 共 品 的 兩 個 特 性 。對 于 排 他 性 物 品 來 說 ，某個物品的購買者可以占用這一物品所能帶來的全部效用或收益 ，因 此 他 愿 意 為 此 付 出 等 價 的 費 用 。而 購 買 任 何 公 共 品 卻 不 可能占用該物品職能帶來的全部效用或收益。所以，私人部門是不支持公共品生產(chǎn)的。為了使資源得到最優(yōu)配置，促進市場 和社會經(jīng)濟、政治協(xié)調(diào)發(fā)展，政府就必須提供公共品 。因而，水利的投入始終是要以政府投入為主渠道。在社會主義市場經(jīng)濟的背景下，政府的投入也主要放在公共品建設(shè)領(lǐng)域。 三 、 與 時 俱 進 地 看 待 政 策 水 利 隨著社會的發(fā)展，特別是市場經(jīng)濟體制的建立，水利面臨的環(huán) 境 、形 勢 和 水 利 行 業(yè) 自 身 的 狀 況 發(fā) 生 了 重 大 變 化 ，水 利 建 設(shè) 的投 入 、管 理 在 形 式 和 內(nèi) 容 上 也 會 發(fā) 生 重 大 變 化 。因 此 ，我 們 也 要與時俱俱進地看待政策水利。積極探索適應(yīng)現(xiàn)代形勢變化的政策水利。 經(jīng)濟社會的發(fā)展需要加大政府投入 我省是一個水利大省，經(jīng)濟社會的發(fā)展對水 的依賴程度大，全省人均水資源量 2500 立方米，略高于全國人均水平。盡管平均水資源量相對豐富，但我省主要是降水逕流，時空分布嚴(yán)重不均 ，一 方 面 洪 澇 災(zāi) 害 頻 繁 ，另 一 方 面 干 旱 缺 水 也 嚴(yán) 重 。近 兩 年 的干旱給我省造成巨大損失，湘江長沙段頻頻出現(xiàn)超低水位，甚至影響到城市居民用水安全。為我們敲響了警鐘。我省洪澇災(zāi)害頻繁 ，平 均 每 3 年 一 次 大 洪 水 ，一 般 洪 水 年 年 有 ，洪 澇 災(zāi) 害 損 失 巨大 ，隨 著 社 會 經(jīng) 濟 總 量 的 增 加 ，人 員 分 布 密 度 加 大 ，這 種 損 失 將會 越 來 越 大 ，洪 水 的 威 脅 將 始 終 是 我 省 的 心 腹 大 患 。我 省 是 農(nóng) 業(yè)大省，干旱給我們造成的損失也