【文章內(nèi)容簡介】 從一般意義上說，公共事業(yè)管理的公共關(guān)系環(huán)境是影響和制約公共事業(yè)管理的各種公共關(guān)系因素的總和。包含兩個層次或兩種含義： 第一，指影響和制約公共事業(yè)管理活動的公共事業(yè)管理主體既有的各種公共關(guān)系狀況的總和。 第二，指影響和制約公共事業(yè)管理主體為了樹立組織良好形象以促進(jìn)組織目標(biāo)的實現(xiàn)，運用傳播等手段與社會公眾建立相互了解、相互適應(yīng)的長久聯(lián)系的活動的各種因素。 從一個主體活動環(huán)境的角度，即直接影響主體活動的因素的角度看，更為準(zhǔn)確的含義，應(yīng)該是第一種，本章分析在這一范圍內(nèi)進(jìn)行。 公共關(guān)系環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響 具體從公共關(guān)系環(huán)境的基本構(gòu)成進(jìn)行分析： 第一，公共事業(yè)管理主體與社區(qū)的公共關(guān)系對公共事業(yè)管理的影響。主要集中在對公共事業(yè)管理的決策和公共事業(yè)管理的實施上。 第二，公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)之間的公共關(guān)系對公共事業(yè)管理的影響。主要表現(xiàn)在對公共事業(yè)管理的實施上。 總之，公共事業(yè)管理的公共關(guān)系環(huán)境在公共事業(yè)管理中影響是明顯的，作用是突出的，這就決定了公共事業(yè)管理主體為了實現(xiàn)管理目標(biāo)，必須提高認(rèn)識，努力去創(chuàng)造良好的公共關(guān)系環(huán)境。 二、公共事業(yè)管理的國際環(huán)境 公共事業(yè)管理國際環(huán)境的含義 公共事業(yè)管理的國際環(huán)境，是以國別區(qū)域作為標(biāo)準(zhǔn)來對影響和制約公共事業(yè)管理的因素進(jìn)行分類的，它是指影響和制約國內(nèi)公共事業(yè)管理的全球性的各種因素的總和。 構(gòu)成這一國際環(huán)境的主要是國際的政治、經(jīng)濟(jì)和文化因素，相應(yīng)的，公共事業(yè)管理的國際環(huán)境分為國際政治環(huán)境、國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際文化環(huán)境。這里，我們主要從總體的角度，即將國際環(huán)境視為公共事業(yè)管理不可缺少的全球性政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境的綜合來進(jìn)行分析。 公共事業(yè)管理的國際環(huán)境主要是對高層公共事業(yè)管理產(chǎn)生作用，而對中低層公共事業(yè)管理則基本沒有什么影響。 國際環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響 第一，對公共事業(yè)管理基本政策的影響。一國的某些公共事業(yè)管理政策尤其是涉及到具有全人類性的公共事務(wù)是否違背民族性與國際性相統(tǒng)一的原則，會引起國際社會關(guān)注，如果與國際共同原則距離較遠(yuǎn)，則可能引起國際輿論，進(jìn)而不能不對公共事業(yè)管理的基本政策產(chǎn)生影響。 第二，對公共事業(yè)管理的方法、手段等產(chǎn)生影響。在一定程度上說，公共事業(yè)管理的方案、方法和手段等，主要是技術(shù)性的，少有政治色彩，因此，更容易受到國際環(huán)境的影響。 第三，本國國際地位對公共事業(yè)管理的影響。在國際交往十分頻繁的背景下，一個國家的國際地位也會對該國的公共事業(yè)管理產(chǎn)生很大的影響。 本章小結(jié)： ? 公共事業(yè)管理的環(huán)境是構(gòu)成公共事業(yè)管理的重要因素，其基本理論問題是公共事業(yè)管理的基本概念、分類，以及公共事業(yè)管理與環(huán)境之間的辯證關(guān)系?？傮w上看，公共事業(yè)管理環(huán)境影響和制約著公共事業(yè)管理的存在和發(fā)展，而公共事業(yè)管理主體也對公共事業(yè)管理環(huán)境進(jìn)行著能動地利用和改造。正是通過這種環(huán)境與主體之間不間斷的作用與反作用，推動著公共事業(yè)管理的前進(jìn)。 生態(tài)環(huán)境和文化環(huán)境是影響公共事業(yè)管理主體及其行為方式的基本環(huán)境要素，且其中的一些因素本身就是公共事業(yè)管理的對象。影響公共事業(yè)管理的生態(tài)環(huán)境因素主要是地理位臵、人口和公眾日常生活的技術(shù)化，而文化環(huán)境中發(fā)生影響的主要因素是管理主體的公共事業(yè)管理文化和公眾的公共政治文化。 公共事業(yè)管理及其主體的基本性質(zhì)，決定政治因素和經(jīng)濟(jì)因素必然對公共事業(yè)管理活動產(chǎn)生極為重要的影響和制約。政治因素和經(jīng)濟(jì)因素通常緊密結(jié)合，經(jīng)濟(jì)問題以政治的方式表達(dá)出來，構(gòu)成宏觀的大背景。這一大背景對公共事業(yè)管理不同層次的影響的程度和方式是不相同的。 公共事業(yè)管理的公共關(guān)系環(huán)境和國際環(huán)境，從各自特定的角度，考察了以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分而基本沒有涉及到的影響公共事業(yè)管理的環(huán)境因素，這些因素在當(dāng)代的公共事業(yè)管理中具有十分重要的意義。公共關(guān)系環(huán)境的基本內(nèi)容是公共事業(yè)管理主體既有公共關(guān)系，而主要不是進(jìn)行公共關(guān)系的活動。 ? 第三章 公共事業(yè)管理的模式與體制 學(xué)習(xí)要點 ： 公共事業(yè)管理模式的內(nèi)涵和實質(zhì) 公共事業(yè)管理模式的決定因素 當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式 當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的基本特點 當(dāng)代公共事業(yè)管理的層次與體制 一、公共事業(yè)管理模式的基本內(nèi)涵 公共事業(yè)管理模式，就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔(dān)主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的組合方式。（即誰來承擔(dān)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，生產(chǎn)者和提供者是一元的還是多元的，生產(chǎn)者和提供者是否可以分離，它們之間的關(guān)系如何？它們是如何分工的？） 第一節(jié) 公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素 二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變 （一）公共事業(yè)管理的保護(hù)模式 時 間：古典自由主義經(jīng)濟(jì)時期 基本特點：政府對社會公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，但其職 能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基 本上由社會自行提供，市場也不介入這 一領(lǐng)域。 （二）公共事業(yè)管理的干預(yù)模式 時 間：形成于 20世紀(jì) 30年代以后，在 60年代前 后達(dá)到高峰 。 基本特點：政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進(jìn) 行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管理的模式 或方式。在這種模式下，市場對公共事 業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接 的，社會的力量的參與是極為有限的。 （ 三）公共事業(yè)管理的市場模式 時 間：形成于 20世紀(jì) 80年代以后，是對公共事 業(yè)管理干預(yù)模式改革的產(chǎn)物。 基本特點：在政府的主導(dǎo)下，多元主體參與公共事 業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府、市場和社 會共同負(fù)責(zé)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提 供，政府與市場和社會分權(quán)，政府不再 壟斷公共服務(wù)的供給過程，市場和社會 對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是 直接而非間接的。 三、公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)及其決定因素 （一）公共事業(yè)管理的實質(zhì) 公共事業(yè)管理模式在其本質(zhì)上，是指在公共事業(yè)管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會關(guān)系的處理方式，或說是政府與市場、政府與社會的分工方式。 （二）公共事業(yè)管理模式的決定因素 公共需求 一個社會的公共事業(yè)管理模式，是隨著一定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下公眾公共消費需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素。 主體意識 這里的主體意識，主要是指在一定條件下社會對公共事業(yè)管理相關(guān)問題的認(rèn)識，其中的核心是一定的主體對公共事業(yè)管理相關(guān)問題的認(rèn)識能力。 政府能力 在可能涉足公共事業(yè)管理領(lǐng)域的主體中，作為社會中最具權(quán)威性和強制性的組織，政府能力無疑具有決定性的地位。所謂政府能力，如果從社會產(chǎn)品的角度看，就是政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的能力。 社會發(fā)育程度 這里主要是指作為社會組織載體的非營利組織等的發(fā)育程度。 第二節(jié) 當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的機理與特點 一、公共事業(yè)管理市場模式機理形成的基礎(chǔ) （一）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必要 ? 政府失敗 ? ，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，雖然政府機構(gòu)日益龐大，財政支出日益增加，但由于生產(chǎn)方式單一、生產(chǎn)與供給缺乏競爭，使得資源配臵和生產(chǎn)低效率，公共產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量不足，品種和質(zhì)量難以滿足公眾日益增長的需求。同時，相伴隨的是政府的貪污腐敗盛行。這樣，政府不僅不能有效地解決公共事務(wù)，滿足不斷增長變化的公共需求，政府自身反而成為了一大社會問題。 這一切，昭示著以往政府全面干預(yù)，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的福利國家出現(xiàn)了危機，相當(dāng)程度上就是既有的政府壟斷公共產(chǎn)品供給的模式已難以維系。 （二）關(guān)于私人提供公共產(chǎn)品的可能性 通過一系列的制度安排，公共產(chǎn)品消費的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補償，因而私人生產(chǎn)和提供是必然的。 (三）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的條件 ? 是純公共產(chǎn)品領(lǐng)域私人一般不進(jìn)入。 ? 是在公共產(chǎn)品的消費上必須存在排他性技術(shù)。 ? 必須有產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度安排。這是私人進(jìn)入公共產(chǎn)品領(lǐng)域參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供最重要的制度安排。 ? 可以將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為兩個環(huán)節(jié)分開。 二、當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品提供方式 （一）公共提供 公共產(chǎn)品由政府無償?shù)叵蛳M者提供，以滿足社會的公共消費的需要。 （二）市場提供 由市場提供生產(chǎn)公共產(chǎn)品單位的經(jīng)費。 （三）混合提供 政府以成本價格為基礎(chǔ)，通過政府補貼和向受益人收取一定費用的方式來提供公共產(chǎn)品。 從公共產(chǎn)品的提供方式的分析中可以看出，總體上看，公共產(chǎn)品可以是公共生產(chǎn)，也可以是市場生產(chǎn)，公共產(chǎn)品的提供方式可以是公共提供，也可以是市場提供或者混合提供。因此，其生產(chǎn)方式與提供方式可以有不同的組合模式，并得到圖 31： 生產(chǎn)方式 提供方式 產(chǎn)品性質(zhì) 公共提供 純公共產(chǎn)品 公共生產(chǎn) 混合提供 準(zhǔn)公共產(chǎn)品 私人生產(chǎn) 市場提供 私人產(chǎn)品或接近于私 人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品 圖 3—— 1：公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方式組合 三、當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的基本特點 ? （一）多元構(gòu)成 ? （二）政府主導(dǎo)和統(tǒng)籌 ? （三）以市場為基礎(chǔ) ? （四）法制化與規(guī)范化 第三節(jié) 當(dāng)代公共事業(yè)管理的層次與體制 一、宏觀公共事業(yè)管理 宏觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及全社會的公共事業(yè)發(fā)展，即關(guān)系到全社會公眾基本生活質(zhì)量和公共利益的公共事業(yè)產(chǎn)品的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業(yè)管理。 （一）宏觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo) 保證公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的公共需求與公共事業(yè)產(chǎn)品供給的宏觀平衡。 （二）宏觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容 基本方式 宏觀公共事業(yè)管理的基本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的間接的管理過程。這一間接管理方式充分地表現(xiàn)在宏觀公共事業(yè)管理機構(gòu)的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的基本職能發(fā)揮上。 基本內(nèi)容 第一，對公共事業(yè)范圍內(nèi)公共事業(yè)產(chǎn)品這一特殊 ? 市場 ? 進(jìn)行預(yù)測。 第二，制定和分析公共事業(yè)范圍內(nèi)的社會指標(biāo)。 第三，制定有關(guān)公共事業(yè)的公共政策，對公共事業(yè)產(chǎn)品的種類與數(shù)量提出建議和指導(dǎo)，規(guī)范全社會公共事業(yè)范圍的生產(chǎn)和提供。 第四，根據(jù)所確定的公共事業(yè)管理的目標(biāo)，進(jìn)行一系列旨在提高管理效能的不是針對具體公共產(chǎn)品而是針對機構(gòu)內(nèi)部運行和機構(gòu)外部環(huán)境的組織、協(xié)調(diào)和控制工作。 （三）宏觀公共事業(yè)管理機構(gòu) ? 在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由高層次的政府組織承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理的職責(zé) ? 在實際中，涉及宏觀公共事業(yè)管理的或承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理任務(wù)的政府機構(gòu)有： ? 一是立法機構(gòu)，如我國的人民代表大會、西方國家的議會； ? 二是司法機構(gòu)，如法院、檢查院等； ? 三是行政機關(guān)即政府管理部門，如政府的科