【文章內(nèi)容簡介】 何種姿態(tài)做何種事務”，而“中國航空公司也有制度、條例，但大多數(shù)停留在紙面 7[7] 李軍， 1998 年 上，現(xiàn)實中人治和經(jīng)驗的色彩很濃” 8[8]。 （四）經(jīng)營粗放，忽視了市場結構的調(diào)整 長期以來，我國多數(shù)航空公司的發(fā)展主要依靠以外延擴張 的方式實現(xiàn)量的增長，忽視了依靠集約型管理實現(xiàn)質(zhì)的提高。我國民航高速發(fā)展基本上是依靠大規(guī)模投放運力和高標準建立民用機場及相關配套設施等外延手段來實現(xiàn)的，航空業(yè)的經(jīng)濟效益則主要依靠提高票價來實現(xiàn)。隨著國內(nèi)鐵路、高速公路等替代品與國外航空公司的競爭，這種粗放經(jīng)營的弊端日益明顯。 航空運輸生產(chǎn)資金、技術、信息高度密集的特點，決定了民航只有在寡頭壟斷的狀態(tài)下，才能實現(xiàn)效益最大化。當前在發(fā)達國家和地區(qū)，民航都是處于寡頭壟斷的狀態(tài)。美國聯(lián)合、美利堅、三角和西北等 9 大航空公司，壟斷了美國航空運輸市場 90%以上的份額。歐洲、 日本等國家以及我國的香港、臺灣地區(qū)的航空運輸市場，都是處于壟斷經(jīng)營的狀態(tài)。 運輸企業(yè)的規(guī)模直接關系著企業(yè)的效益，是運輸經(jīng)濟理論界和實踐界長期探索的問題之一，其中關注最多的是規(guī)模經(jīng)濟和經(jīng)濟規(guī)模。規(guī)模經(jīng)濟由成本性質(zhì)和收益狀態(tài)決定，而不由簡單的或抽象的大、多，高決定。規(guī)模經(jīng)濟主要有 3 個層次：（ 1）生產(chǎn)設備的規(guī)模經(jīng)濟，來源于固定資產(chǎn)的不可分性和“幾何規(guī)則”。（ 2）生產(chǎn)單元的規(guī)模經(jīng)濟，來源于專業(yè)化分工和勞動熟練程度的提高。（ 3）由多個生產(chǎn)單元組成的企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟，來源于共享研究開發(fā)、業(yè)務組織和財務會計等資源以及減少管 理或交易成本，即組織成本。一個企業(yè)的成本由生產(chǎn)成本和組織成本兩種性質(zhì)不同的成本構成。通常，隨著企業(yè)規(guī)模的擴大，生產(chǎn)成本的上升速度會低于產(chǎn)品產(chǎn)量的增加速度，但差距會越來越小，直到最后消失；組織成本的上升速度與產(chǎn)品產(chǎn)量的增加速度關系相對復雜，表現(xiàn)為先慢后平再快的性態(tài)．因此，隨著規(guī)模的不斷擴大，任何企業(yè)都會經(jīng)歷一個從規(guī)模經(jīng)濟到規(guī)模不經(jīng)濟的過程，其中位于“轉(zhuǎn)折點”時的規(guī)模便是這個企業(yè)的經(jīng)濟規(guī)模。另一方面，隨著規(guī)模的不斷擴大，技術含量低的企業(yè)生產(chǎn)成本上升速度明顯快于技術含量高的企業(yè)，組織成本的上升速度則稍慢于甚至不慢 于技術含量高的企業(yè)，航運、航空屬于技術含量較高的企業(yè)，因此經(jīng)濟規(guī)模數(shù)值較大。 我國民航當前存在的問題就是過于分散的市場結構不僅無法形成規(guī)模效益，而且造成過度競爭。中國的航空公司多而小，割據(jù)一方，重復建設，不僅造成高額的成本支出，還因公司數(shù)量太多，難以形成競爭合力。中國民航在國際民航市場份額極其低下，還不如人口僅為1700 萬的澳大利亞的民航市場。 從前面的分析可以看出我國航空業(yè)存在過度競爭的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象從市場結構的角度來看，是由于我國航空運輸業(yè)規(guī)模偏小，過于分散所造成的。機隊規(guī)模小，對航班安排、基地布局、人 員配置和機型配置、航材保障和飛機維護方面都會帶來額外負擔，重復建設，非生產(chǎn)人員增加，經(jīng)營成本增加，各航空公司互相牽制和排斥，導致整體效益損失。 8[8]劉興臣， 2022 年 而另一方面，面對國際航空市場，我國民航業(yè)規(guī)模小，集中度不夠，無法形成規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，缺乏國際競爭力。目前，國內(nèi)三大航空公司南方航空公司、東方航空公司和國際航空公司僅分別占有 22％、 16％和 8％的市場份額，與主要航空運輸大國較高的國內(nèi)市場集中度有較大的差距。機隊規(guī)模最大的南航，飛機總量不過 100 架，運輸飛機只有 80 多架；國航運輸飛機僅有 60 多架。 1999 年底，全國 各航空公司總共擁有飛機 510 架。而美利堅航空公司 600 多架，聯(lián)合航空公司 500 多架，西北航空公司 400 多架，德國漢莎、英航、法航都有 200 多架飛機。我國 24 家航空運輸公司的營業(yè)總收入，還不如占世界排名第 10 的美合眾國集團一家（ 億美元， 1998 年）。 就目前民航市場的普遍狀況看，存在著國內(nèi)、國際兩個情況迥異的市場：國內(nèi)市場相對封閉，外國航空公司被完全禁止或者有限制地進入國內(nèi)航空市場；國際市場上，諸多大的航空公司競爭激烈，市場開放度較高，盡管市場開放是通過代碼共享等雙邊或多邊協(xié)議實現(xiàn)的。 這一市場結 構對國家管理者提出了政策挑戰(zhàn)：一是如何創(chuàng)造并維護國內(nèi)市場有效的競爭環(huán)境；二是如何促進國內(nèi)企業(yè)提高國際競爭力，使其盡可能多地占據(jù)國際市場份額，而提高國際競爭力的重要實現(xiàn)方式是規(guī)模效益。由于政府的兩大政策目標存在某種程度的抵沖效應，這樣政府必須在政策選擇中作出新的平衡，或者在強調(diào)某一政策目標的同時，采取新的措施以矯正另一政策目標偏離可能產(chǎn)生的負效應。 三、體制的制約及民航改革指導思想 根據(jù)前面的分析，可以看出民航運輸企業(yè)的成本結構有很大的慣性，在成本沒有大幅度降低時，為什么票價敢打 34 折？為什么我國的民航運輸 市場并沒有和其他國家那樣朝著集中度劇烈下降 — 激烈競爭 — 集中度上升 — 寡頭市場的方向演變？究其原因，這主要是由于我國民航業(yè)存在特殊的體制問題。進一步分析，可以看出，無論是票價體系混亂，航線安排不合理，航油航材價格過高還是機場設施的重復建設都與民航的管理體制密切相關。一直以來，行政性壟斷造成的經(jīng)濟低效嚴重地制約著我國民航的改革和發(fā)展。在這種體制下，政府既是管制政策的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務的壟斷經(jīng)營者，這種行政性壟斷是一種制度性、扼殺競爭機制的壟斷形式，它明顯區(qū)別于通過自由競爭，導致生產(chǎn)集中，最終形成的經(jīng)濟性壟斷。 改革開放以前，我國民航實行以軍隊領導為主的政企合一的管理體制，在國家的財政補貼下維持發(fā)展。 1979 年，民航與空軍分開由國務院直接領導，隨后提出了民航企業(yè)化改革的方案。 1987 年，《關于民航系統(tǒng)管理體制改革方案和實施步驟報告》經(jīng)國務院批準，民航的機構調(diào)整和企業(yè)重組全面開始進行。到 2022 年末，改革初見端倪，總局直屬的 10 家航空公司將以國航、東航、南航為基礎，重組為三大集團并與中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司和中國航空器材進出口集團公司形成了民航重組六大集團。但是重組并沒有完全改善目前民航 管制機制存在的問題，如政企不分、產(chǎn)權不清、行政性壟斷等。六大集團主導的市場格局，并沒有改變民航業(yè)的產(chǎn)權結構，六大集團的競爭，說到底仍然是國有企業(yè)之 間的競爭，為競爭買單的仍然是政府。在企業(yè)機制不改變的情況下，如果只是簡單地合并現(xiàn)有企業(yè)以求做大，不僅可能無法享有企業(yè)整合資源帶來的效益提升，反而可能由于繁瑣的決策程序和管理上的失控造成“大企業(yè)病”。中國的大型航空公司都與各級民航主管部門有行政隸屬關系， 10 年來，中國航空業(yè)本應大規(guī)模進行的兼并重組，但是卻一直缺乏一個基礎：航空公司本身一直處于半公司化、半市場化的狀 態(tài)，利益主體本身的市場地位無法確立。 如果延續(xù)民航管理方式和航空公司的這種身份，中國的航空公司再少，也難以成為真正的巨頭。在民航現(xiàn)有體制下，政企分開仍然不明顯，主管部門意志干預市場行為的傾向嚴重，航空公司連自己應負的責任都分不清。如機票打折的混亂與腐敗，航空公司與民航主管部門總是互相推卸責任，說是對方的政策或管理問題。民航系統(tǒng)的用人機制仍然是行政任命。例如，國航已經(jīng)好幾任總裁都是民航總局副局長下來任職。而由于政企不分，民航總局下屬的航空公司過去連裁員都難以進行。 六大集團的形成固然是民航體制改革的關鍵。但是 重組不是目的，只是手段，改革的最終目的是重組后，實現(xiàn)三大集團是否與民航總局脫鉤，建立健全法人治理結構框架。 在中國民航的發(fā)展史上，政府管制一直較多，發(fā)展到今天， 500 多架飛機分屬 20 多家航空公司，最小的航空公司曾經(jīng)只有三四架飛機，最差的航空公司資產(chǎn)負債率超過了 120％。該破產(chǎn)的企業(yè)破不了，要兼并的兼并不了，不能不令人反思政府管制及市場經(jīng)濟下政府職能的越位所帶來的負效應。市場經(jīng)濟下，企業(yè)應該是市場競爭的主體，自主經(jīng)營，自負盈虧。但目前沒有情況表明航空公司已經(jīng)擁有多少自主權，從產(chǎn)權關系分析，分散于各直屬航空公司 的國有資產(chǎn)實際上處于無人負責狀態(tài)。而實際上各直屬航空公司的經(jīng)理層只是民航國有資產(chǎn)的使用者，民航總局才是上述資產(chǎn)的管理代表。 實行政企分開，對民航企業(yè)進行合并重組，以改變目前民航企業(yè)過多、過散、過度競爭的不良局面，是我國民航改革和發(fā)展的極為關鍵和緊迫的任務。雖然重組與民航虧損之間并沒有直接因果聯(lián)系，但是顯然是民航改革的一個突破口，通對重組，對主干線或支線航班進行合理配置，使航空快捷的優(yōu)勢更為明顯。并通過重組降低民航的成本，實現(xiàn)靈活的票價機制，使票價適當合理下調(diào)。在民航實施重組和處理壟斷、競爭的問題上要著重把握 以下原則： 第一 , 企業(yè)的重組應采取政府引導、企業(yè)自愿自主決策的方式來推進。政府主管部門的合理定位是對行業(yè)進行間接的宏觀管理和協(xié)調(diào)。為此，一方面要實行政企分開，使政府不直接干預企業(yè)的經(jīng)營活動；另一方面，政府要制定相應的政策和建立與新形勢相適應的政府管制框架。民航重組的目標在于提高我國民航業(yè)的國際競爭力。而宏觀目標的實現(xiàn)是建立在微觀活力的基礎之上的 ,總體效果的實現(xiàn)是建立在個體效益的基礎之上的 ,如果企業(yè)沒有了積極性與活力 ,即使將許多企業(yè)合并成一個規(guī)模足夠大的公司 ,也不能真正增強企業(yè)的競爭力。在現(xiàn)實 中 ,由于我國企業(yè)產(chǎn)權機制不健全 ,從民航運輸市場放開以來 ,航空公司在市場競爭中形成了各自的利益格局、各自的治理結構和企業(yè)文化 ,它同企業(yè)的經(jīng)營活動聯(lián)系密切，如果政府強行插手 ,會挫傷企業(yè)的積極性，沖擊企業(yè)的經(jīng)營管理。政府應該鼓勵而不是捏合 ,應該 堅持企業(yè)自愿的原則 ,應該更多利用市場導向，避免過多地干預。對于企業(yè)的重組方案，政府判斷其是否可行的唯一依據(jù)是能否形成規(guī)模經(jīng)濟。在民航業(yè)國內(nèi)外市場的開放和競爭嚴重不對稱的情況下，對競爭的考慮首先是如何提高本國企業(yè)的國際市場競爭力，而對于國內(nèi)市場，一要保持一定數(shù)量的競爭者，二要 消除市場準入和市場開拓方面的障礙。藉此形成國內(nèi)市場的競爭環(huán)境來提高效率。對于重組可能引起的國內(nèi)市場競爭強度減弱的問題，政府應建立必要的管制框架和提高管制水平，以盡可能地減少負面影響。 第二 ,將重組與改制結合起來 ,以使企業(yè)真正增強競爭力。重組如果僅僅是將企業(yè)合并起來 ,僅僅是將企業(yè)規(guī)模在數(shù)量上做大 ,并不能達到增強競爭力的目的 ,因為“大”并意味著“強”。我國排在前幾位的航空公司 ,基本上都是老牌的航空運輸單位 ,曾在政府的保護下生存了幾十年 ,長期的壟斷和軍事化管理使之較為封閉 ,而且 1987 年以后的改革步伐也比 較慢 ,政府的約束較多 ,其機制的僵化和管理的粗放同一些新公司相比是明顯的 ,所以這些年來的發(fā)展速度較慢，經(jīng)濟效益較低。在進行重組時 ,尤其是選擇將一廠商居優(yōu)型寡頭作為重組的目標時 ,一定要借此契機 ,對重組企業(yè)進行重點改制 ,大力實行股權多元化 ,建立規(guī)范、科學的法人治理結構 ,才能真正提高我國民航企業(yè)的競爭力與國際市場占有份額。 第三 ,對長期虧損和資不抵債的企業(yè)應該將破產(chǎn)和重組結合起來。長期虧損和資不抵債的企業(yè)應該破產(chǎn)倒閉 ,他們重組的順序和重組的方式一定要同正常的企業(yè)有所區(qū)別。將虧損、負債高的“包袱”企業(yè)與好企業(yè) 合并 ,不僅不能帶動其發(fā)展，反而影響了好企業(yè)的經(jīng)營狀況。更好的方式是 ,將這樣的企業(yè)先納入破產(chǎn)程序 ,對其進行財產(chǎn)清算或進行資本結構的重新調(diào)整 ,使這些企業(yè)的資產(chǎn)債務有一個清理和了結 ,然后再由好企業(yè)自愿進行購買、接管。這些企業(yè)的殘余資產(chǎn)或經(jīng)過資本結構調(diào)整后的資產(chǎn)可以進入產(chǎn)業(yè)重組的行列 ,這樣就會有利于市場結構的改善和行業(yè)整體素質(zhì)的提高。 第四 ,對小航空公司不宜強行并入大航空公司 ,反而要創(chuàng)造一個公平的政策環(huán)境 ,鼓勵其主動參與重組 ,包括鼓勵小一些但有能力的公司兼并收購別的公司。政府介入的重組對形成合理的市場結構有 重要作用 ,但從長期來看 ,市場的力量更大 ,所以政府在推動重組時要注意不要破壞積極的市場力量 ,要有利于市場優(yōu)勝劣汰機制發(fā)揮長期作用。從市場的角度來看 ,規(guī)模是競爭力的一個重要因素 ,但并不是決定性因素 ,小公司有時可能比大公司更強 ,尤其在市場由封閉走向開放的過渡時期和由計劃走向市場的轉(zhuǎn)型時期更是如此。我們知道 ,泛美航空公司曾是美國美國最大的航空公司 ,后因經(jīng)營不善就破產(chǎn)倒閉 ,其剩余資產(chǎn)和航線資源反而被比它小的別的公司所瓜分。我國 90 年代政策放開以來新成立了不少航空公司 ,他們的規(guī)模小一些 ,但有一些企業(yè)發(fā)展速度相當快 ,效益 也明顯高于大公司和行業(yè)平均水平。對這些公司 ,不能將他們排斥在重組潮流之外 ,更不能強行消除他們 ,而是應該鼓勵他們主動參與重組 ,這是有利于行業(yè)狀況的改善和競爭力的提高的。 另一方面，面對入世，我國民航對外開放空中市場不可回避，跨國民航公司進入國內(nèi)航線市場，國內(nèi)市場競爭國際化不可避免。加速國內(nèi)空運市場一體化，迎接全球化，提高我國 民航企業(yè)國際競爭力，是 21 世紀我國民航業(yè)發(fā)展的基本趨勢，也是民航體制改革的基本目標。 首先，要盡快合理劃分軍用、民用和軍民混用制空權，理順空管體制。我國空中交管實行統(tǒng)一管制 、分別指揮的體制，即在國務院、中央軍委空管委員會的領導下，全國的飛機由空軍統(tǒng)一管理；在空軍統(tǒng)一管制下，軍用航空器由空軍和海軍指揮，而民用航空器和外國航空器由民航實施指揮，空軍和民航分別在全國劃分了管制區(qū)和飛行指揮區(qū)。隨著民航的發(fā)展，這一管理體制的弊端日益明顯：一方面，管制區(qū)域的不統(tǒng)一，造成了空域結構不合理，難以進行合理有