【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 晉初年，北方士族率領(lǐng)大量依附人口南渡，東晉政府為了維護(hù)統(tǒng)治秩序和保護(hù)南遷士族的政治經(jīng)濟(jì)利益，便在人流集中的地方按他們的原籍的名稱僑置州、郡、縣，這樣一方面照顧了各大家族的利益，為他們做官增加了位置，也使其控制大量依附人口成為合法，另一方面，也起到了穩(wěn)定統(tǒng)治秩序的作用。但僑州郡縣與原州郡縣并置一處，也造成了地方行政管理的混亂。 左郡縣：是魏晉南北朝時(shí)期南方各政權(quán)在蠻族地區(qū)建立的一種側(cè)重內(nèi)部自治性質(zhì)的地方行政體制。左郡縣長(zhǎng)官由中央政府選派或由各地少數(shù) 民族首領(lǐng)充任。凡由各地少數(shù)民族首領(lǐng)充任長(zhǎng)官的左郡縣基本上依據(jù)各少數(shù)民族傳統(tǒng)進(jìn)行治理。 地方行政管理中軍政合一的特點(diǎn)：魏晉以后，州刺史一般兼任軍職，或由都督兼領(lǐng)刺史，或由刺史兼任將軍，其中持節(jié)都督握生殺大權(quán)，兼掌地方軍事、行政、司法、監(jiān)察等各種權(quán)力，不領(lǐng)軍職的刺史稱為 “單車刺史 ”，不僅權(quán)責(zé)有限，而且為時(shí)俗所輕，地位低下。另外，此一時(shí)期州上所設(shè)之官，如都督諸州軍事，作為地方統(tǒng)兵武官，也同時(shí)兼管地方軍事與行政。 宗主督護(hù)：北魏初年，北方各政權(quán)以游牧入主中原，在入主中原的過(guò)程中，面對(duì)各地豪強(qiáng)聚眾以宗族為單位 結(jié)塢自保，北魏只得承認(rèn)既成事實(shí)，任命塢主為宗主督護(hù)，讓他們行使基層政權(quán)職能。 三長(zhǎng)制：為地方基礎(chǔ)行政組織，規(guī)定五家立一鄰長(zhǎng)，五鄰立一里長(zhǎng)，五里立一黨長(zhǎng)，三長(zhǎng)負(fù)責(zé)核查戶口，征收賦役，并辦理一般民事訴訟。 君主專制中央集權(quán)決策方式的兩種形式： 對(duì)于重大的事務(wù)，依據(jù)秦漢以來(lái)的傳統(tǒng)決策形式采用集議的方式，由皇帝召集群臣集議，最后由皇帝作出決策。 對(duì)于一般性政務(wù)，則多通過(guò)日益成熟的三省制度來(lái)加以解決。 尚書省在行政執(zhí)行中的二種權(quán)力： 是對(duì)詔敕的解釋權(quán)，以便更好地實(shí)施決策； 在行政執(zhí)行中的組織指揮權(quán) ，凡事涉及若干機(jī)構(gòu)的行政決策，由尚書省會(huì)同有關(guān)機(jī)構(gòu)共同解決。 御史臺(tái)三類官吏及其職責(zé)： 詒（持）節(jié)侍御史，主管監(jiān)察司法； 殿中侍御史，主管監(jiān)察朝儀； 侍御史，主管糾劾官員的失職犯法，責(zé)權(quán)最重，故實(shí)行分曹理事。以上三個(gè)方面監(jiān)察官員互相配合，又各自有自己獨(dú)立的監(jiān)察范圍。 行政決策中呈現(xiàn)兩種不同程序的原因： 魏晉南北朝時(shí)期是一個(gè)政權(quán)更迭頻繁的時(shí)期，權(quán)臣迭出。 魏晉南北朝時(shí)期，特別是東晉時(shí)期，門閥士族勢(shì)力膨脹，成為行政決策上對(duì)皇權(quán)的一種制約。 監(jiān)察制度進(jìn)步的表現(xiàn)：魏晉南北朝時(shí)期的行政監(jiān)察從制度 上看較前代有較大的進(jìn)步，如御史臺(tái)的完全獨(dú)立，監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)的上升，這些都為隋唐時(shí)期的監(jiān)察制度的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但在封建專制制度下，監(jiān)察百官行使監(jiān)察權(quán)從本質(zhì)上講是為皇帝駕馭大臣服務(wù)的，其監(jiān)察重點(diǎn)并非大臣是否依法行政，而是根據(jù)皇帝需要羅織大臣罪名，以便皇帝操縱群臣，這反映出監(jiān)察依附并服務(wù)于皇權(quán)的實(shí)質(zhì)，這一時(shí)期的監(jiān)察的實(shí)際水平不高，監(jiān)察效果也往往取決于皇帝的意志和好惡，這使整個(gè)監(jiān)察工作難于達(dá)到依法監(jiān)察的水平。 分析地方政府在行政執(zhí)行中擁有較大的自主權(quán)的原因及利弊：魏晉南北朝時(shí)期政府的地方政府在執(zhí)行政務(wù)過(guò)程 中有自主權(quán)較大，這主要是因?yàn)檫@一時(shí)期大部分時(shí)間處于戰(zhàn)亂狀態(tài)，地方行政長(zhǎng)官職兼軍、政，中央政府的權(quán)威因此下降。此外，中央政府考慮到戰(zhàn)爭(zhēng)的特殊環(huán)境，也主動(dòng)給地方以較大的自主權(quán)，以利于地方對(duì)突發(fā)事件的及時(shí)處理。一般而言，州郡地方長(zhǎng)官對(duì)境內(nèi)敵情、民變、災(zāi)害等事務(wù)均可處理上報(bào)，不必待詔敕而后行。這雖在一定程度上加強(qiáng)了地方政府在處理突發(fā)事件的能力，但畢竟背離了中央集權(quán)的要求，也使地方官員的貪殘難以受到有效的遏制。 惟才是舉是選官原則：是各割據(jù)政權(quán)實(shí)行的選拔官員的原則，其選官不論出身、門第、甚至在道德上也不求全責(zé)備， 奉行 “惟才是舉 ”的選官原則，尤以曹操為典型。 “惟才是舉 ”的選官原則，僅是三國(guó)初期的幾個(gè)開(kāi)明皇帝個(gè)人行為，并未成為制度。 九品中正制是士族鞏固門閥政治的工具：九品中正制是從漢代察舉制演變而來(lái)，只不過(guò)將薦舉之權(quán)從中央和地方各級(jí)長(zhǎng)官轉(zhuǎn)移到專職舉士的中正官。其具體方法是由在中央任職的官員擔(dān)任原籍地的大中正或中正，負(fù)責(zé)考察本州士人，綜合他們的門第和德才定出品和狀。品主要依據(jù)家世官位和資歷，分為上上到下下九品，狀是根據(jù)士人德才行為下的一個(gè)簡(jiǎn)短評(píng)語(yǔ)，品、狀均呈報(bào)吏部作為政府選官依據(jù)。在九品中正實(shí)行之初，狀還受到一定的 重視，后來(lái)狀變成具文，品成為選拔官員的惟一標(biāo)準(zhǔn)，由于專職舉士的是中央任職的官員，他們大多出身門閥世家，而品這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容又是依家世官職和資歷，這樣在選拔官員上，貴族便占有明顯優(yōu)勢(shì)。因此，九品中正制因而成為鞏固門閥政治、阻塞寒素人才入仕的工具。 官員升遷的依據(jù)： 考課（效果較差）； 門資。 考核的形式化：魏晉南北朝時(shí)期官員的考核之事歸尚書臺(tái)（?。┑目脊苫蚬φ摾烧乒?。因時(shí)局動(dòng)蕩和門閥政治等因素，對(duì)士族官員的考察不可能嚴(yán)格進(jìn)行，對(duì)軍功出身的官員也無(wú)法嚴(yán)格考核，通過(guò)考課，中央通常對(duì)個(gè)別守法官員予以表彰 ，這種有獎(jiǎng)無(wú)罰的考課使官員并不重視?？己艘蚨蔀樾问?。 停年格選：魏晉南北朝時(shí)期，規(guī)定地方官員任期一律為六年，他們?nèi)ヂ毢罂傻嚼舨恐匦裸屵x，因這一時(shí)期官職少而侯選的者多，北魏在宣武帝時(shí)實(shí)行 “停年格選 ”，以年資作為續(xù)用和提升官吏的惟一標(biāo)準(zhǔn)。 第五章 隋唐 隋文帝對(duì)國(guó)家行政管理體制的調(diào)整內(nèi)容： 確定了三公官不再兼任政府職務(wù)的原則；確定了三省之間的分權(quán)方式。形成尚書省掌行政、中書省掌詔令、門下省掌封駁的決策程序。 唐朝對(duì)隋朝制度的進(jìn)一步調(diào)整的內(nèi)容： 壓抑尚書省的地位，使之變成完全奉行機(jī)構(gòu)，首先 將宰相議事之所從尚書都省搬出，致使尚書省地位驟降。其次是剝奪尚書仆射的決策參與權(quán)，規(guī)定尚書仆射如不加 “同三品 ”、 “同平章事 ”便不能充當(dāng)宰相，使尚書省長(zhǎng)官更喪失宰相的資格，尚書省完全成為奉行機(jī)構(gòu)，三是尚書省內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力調(diào)整，以架空尚書省長(zhǎng)官的行政權(quán)； 提高中書、門下兩省的地位。首先是將宰相議事之所遷往門下省，并改稱政事堂，后又遷往中書省，此舉提高中書、門下的地位；其次是擴(kuò)大了中書、門下兩省的職權(quán)，中書舍人對(duì)口處理尚書六部來(lái)文，并負(fù)責(zé)提出處理意見(jiàn)，其中兼草擬詔旨的 “知制誥 ”有權(quán)封還尚書仆射的進(jìn)呈文件，并有權(quán)參 加宰相會(huì)議。 政事堂的演變過(guò)程：政事堂經(jīng)歷了門下政事堂和中書政事堂兩個(gè)階段。 中書門下政事堂與唐初政事堂的不同： 唐初宰相多為兼職，除三省長(zhǎng)官外，還以他官居宰相位，加 “參政朝政 ”、 “同中書門下三品 ”等名目，讓他們進(jìn)入政事堂分任宰相之事，以削弱三省長(zhǎng)官的權(quán)力，共同充任兼職宰相。 中書門下政事堂在正廳之后設(shè)吏、樞機(jī)、兵、戶、刑五房，對(duì)口指揮尚書六部，使宰相的辦事機(jī)構(gòu)逐漸完備，政事堂逐漸從單純的會(huì)議場(chǎng)所演變?yōu)橹匾霓k事機(jī)構(gòu)。 中書門下體制下存在著宰相權(quán)力的分散和集中兩種傾向。 翰林院：唐高宗之時(shí) ，為分宰相之權(quán)，出現(xiàn)了北門學(xué)士的設(shè)置，皇帝選擇一些有文才的人讓他們參與政事，武則天時(shí)，新的秘書人員移至宮中，直接承命奏復(fù)。到唐玄宗時(shí)，設(shè)置“翰林待詔 ”，后正式設(shè)置翰林學(xué)士院，翰林院學(xué)士開(kāi)始具有草詔權(quán)，時(shí)稱 “內(nèi)相 ”。翰林學(xué)士享有制詔權(quán)，使中書門下成為奉行內(nèi)制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 羈縻府：是唐初在周邊少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置的一種自治性質(zhì)的地方行政機(jī)構(gòu)。羈縻府州皆以各地少數(shù)民族首領(lǐng)充任刺史或都督，并允許世襲其職。羈縻府州還有財(cái)政上的自主權(quán)，但必須受邊境都督和各都督護(hù)府的統(tǒng)領(lǐng)。 科舉制：隋朝廢除九品中正制，隋煬帝大業(yè)年間 正式開(kāi)科取士，從此確立科舉制度?？婆e本意是指分科舉拔人才，士人可不必經(jīng)過(guò)薦舉而直接報(bào)名參加考試，由國(guó)家擇優(yōu)錄取。唐代科舉包括?？坪椭瓶苾纱箢悺３？泼磕攴挚婆e行一次，科目有五十余種，主要有明經(jīng)、進(jìn)士?jī)煽疲瓶剖怯苫实塾H自主持的考試，科目多臨時(shí)設(shè)置，制科不定期舉行?？婆e考試一般經(jīng)過(guò)兩道考試程序，先是州考，再是禮部主持的省試，武則天時(shí)又加上殿試。唐代待選士人只要通過(guò)了科舉考試，即具備了歷代封建王朝選官制度中的主要內(nèi)容。 六部、九寺、五監(jiān)的名稱及職責(zé)：六部：吏、戶、禮、兵、刑、工分掌人事、財(cái)經(jīng)、文教禮儀、軍事、 司法監(jiān)察和建設(shè)等事宜，是執(zhí)掌政令的重要中央職能部門；九寺： 和戶部相關(guān)的有太府寺（主管錢幣收支保管）和司農(nóng)寺（主管糧各收支和保管）； 和禮部相關(guān)的有宗正寺（主管皇族事務(wù)）、太常寺（主管祭祀禮儀）、光祿寺（主管膳食供設(shè)）、鴻臚寺（主管外交事務(wù)）和國(guó)子監(jiān)（主管文教事務(wù)）； 和兵部職掌相關(guān)的有衛(wèi)尉寺（主管軍器儲(chǔ)備）、太仆寺（主管馬政）、和軍器監(jiān)（主管軍器制作）； 和刑部職掌相關(guān)的有大理寺（主管司法審判）； 和工部職掌相關(guān)的有少府監(jiān)（主管手工業(yè)事務(wù)）、將作監(jiān)（主管建筑工程事務(wù)）和都水監(jiān)（主管水利事務(wù)）。三 司：大理寺、刑部、御史臺(tái)。是處理重大案件的特別法庭。 六部、九寺、五監(jiān)之間既分工又制衡的關(guān)系：隋唐中央政府職能部門以尚書六部為主，以諸寺、監(jiān)為輔，形成相互平行，既有分工又制衡的行政職能部門體系。從分工上看，六部執(zhí)掌政令，九寺五監(jiān)分管具體事務(wù)，兩者之間形成總領(lǐng)和具體分管的關(guān)系，從制衡上看，六部與諸寺、監(jiān)形成雙層制約關(guān)系。六部執(zhí)掌政令而不管具體事務(wù)，而具體管理各項(xiàng)事務(wù)者又無(wú)政令之權(quán)，形成一層制約關(guān)系。具體分管各項(xiàng)事務(wù)的諸寺、監(jiān)要接受六部的指導(dǎo)和監(jiān)督，但諸寺、監(jiān)長(zhǎng)官也可以直接聽(tīng)從皇帝的指示，并對(duì)六部指令有不同 的看法時(shí)可直接上奏皇帝請(qǐng)示，形成又一層制約關(guān)系。 隋唐對(duì)前代地方行政體制的調(diào)整： 對(duì)地方行政層級(jí)進(jìn)行調(diào)整：變州郡縣三級(jí)為州（郡）縣二級(jí)，在州（郡）上設(shè)置監(jiān)察區(qū)的道，以加強(qiáng)中央對(duì)全國(guó)的行政管理。 削弱地方政府的自主權(quán)。廢除地方官員自辟屬吏的權(quán)力，將官員的任免權(quán)一律收歸中央。 詔敕的草擬和頒發(fā)：草詔有三種程序： 是由宰相將君相議政結(jié)果整理要點(diǎn)，稱為 “詞頭 ”，作為草詔的依據(jù)，中書舍人中負(fù)責(zé)草詔的 “知制誥 ”據(jù)宰相相交下的詞頭負(fù)責(zé)草詔； 是皇帝派宦官至中書宣布詔敕要點(diǎn)，中書記錄，稱為 “宣底 ”； 是皇 帝如知制誥入宮面授要點(diǎn)。審詔： 1）中書舍人有權(quán)封還詞頭； 2）中書舍人如無(wú)異議，由中書令、中書侍郎與中書舍人共同簽名送門下審議； 3）門下給事中審議通過(guò)的詔書，由侍中、侍郎，給事中共同具名申請(qǐng)交發(fā)尚書省執(zhí)行，經(jīng)皇帝審定認(rèn)可后正式交尚書省執(zhí)行。 各種決策文書的名稱和內(nèi)容： 冊(cè)書：是立皇后，建太子，封諸王所用的詔書，用竹簡(jiǎn)書寫，形制上最為講究； 制書：是頒布重大行政命令的詔書，用黃麻紙書寫； 敕：是對(duì)具體的事務(wù)的指令性文件，均用黃麻紙書寫。 “內(nèi)制 ”和 “外制 ”：內(nèi)制：唐中期，皇帝以翰林學(xué)士分宰相權(quán)，由 翰林學(xué)士撰擬的詔書為 “內(nèi)制 ”。內(nèi)制詔書無(wú)須規(guī)范程序，而是經(jīng)過(guò)皇帝的認(rèn)可后，直接由禁中下發(fā)執(zhí)行，甚至連印璽也不蓋也同樣具有法律效力。外制：即經(jīng)過(guò)三道草詔程序和四道審詔程序通過(guò)的詔書，即為“外制 ”。 律、令、格、式的內(nèi)容： 律是國(guó)家的基本法。 令是依制定的行政規(guī)則，以詔制的形式頒布； 格是以敕的形式的具體的行政法規(guī)，涉及范圍較為具體，是對(duì)律、令的補(bǔ)充。 式是包含行政細(xì)則的文秘程式的辦事章程，行政執(zhí)行中須依據(jù)而行的。 御史臺(tái)三院的名稱及職責(zé)：御史臺(tái)以御史大夫和御史中丞為正副長(zhǎng)官，下設(shè)臺(tái)、殿、察三院，臺(tái) 院是御史臺(tái)辦公機(jī)構(gòu)，設(shè)侍御史六人，掌糾彈百官，其地位十分顯赫。殿院設(shè)中侍御史九人，掌朝儀糾察朝會(huì)時(shí)百官的儀態(tài)行止，維護(hù)朝儀秩序和尊嚴(yán)；察院設(shè)監(jiān)察御史十人，其職掌為分察和分巡兩項(xiàng)。 分道巡察和分察尚書制度：監(jiān)察御史對(duì)六部、諸寺等對(duì)中央的政府職能部門和、執(zhí)行的政務(wù)情況實(shí)施監(jiān)督，稱分察。監(jiān)察史奉旨按道巡按州縣，對(duì)各地州縣事務(wù)實(shí)施監(jiān)察，稱分巡。 諫官在行政決策中的作用及其局限性：諫官侍奉皇帝左右，有權(quán)提出不同的意見(jiàn)和建議，在唐代，能否發(fā)揮諫官的的積極性是政治能否清明的關(guān)鍵因素之一。唐太宗虛心納諫，誠(chéng)心求諫， 獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)諫，造就了歷史上的 “貞觀之治 ”，但很多皇帝難以做到這點(diǎn)。 唐代行政決策的特點(diǎn)：體現(xiàn)唐代群體決策的特點(diǎn)的是唐代的各種豐富多彩的會(huì)議形式：大臣廷議：參加者較多，形式靈活，可以分為皇帝主持的朝會(huì)和尚書省集議的方式。 宰相以及高級(jí)文臣武將參與決策的會(huì)議，這類決策會(huì)議的參加者較前一種會(huì)議形式急劇減少。無(wú)論何種形式的會(huì)議，最后決策權(quán)還是在于皇帝。 分析隋唐行政監(jiān)察制度的成就： 監(jiān)察機(jī)構(gòu)的逐漸健全和監(jiān)察職責(zé)的日益分明； 對(duì)監(jiān)察官員的任用的特殊程序； 分道巡察和分察尚書制度的確立； 參與司法審判 ； 多種地方監(jiān)察形式并存。總之，唐代行政監(jiān)督在制度上取得了較大的成就，監(jiān)察范圍廣泛，監(jiān)察內(nèi)容具體，監(jiān)察方式增加，監(jiān)察工作不論從深度上還是廣度上都較前代有明顯的發(fā)展，但封建監(jiān)察機(jī)制的本質(zhì)上講是為皇帝駕馭大臣的工具，實(shí)際只是皇帝的私臣和特使，因此，皇帝的素質(zhì)和態(tài)度以及皇帝是否能真正控制政權(quán)是監(jiān)察工作能否有效進(jìn)行的前提。 官員選拔的途徑： 科舉制度； 門蔭、行伍、流外入流、入幕制。門蔭：是為貴族及官員子弟承襲政治特權(quán)而設(shè)置的制度；行伍：是指士卒通過(guò)積累軍功而獲得的低級(jí)武職或勛位，然后再積功升遷為官的制度 ；流外入流：是指九品官以下的各種政府機(jī)構(gòu)辦事員在服務(wù)過(guò)程中積累年資，并通過(guò)考核程序遷轉(zhuǎn)為正式政府官員的入仕方式；入幕：是充任藩鎮(zhèn)幕府僚屬，若得府主信任，不僅升遷快，且握有實(shí)權(quán)。 吏部銓選官員的標(biāo)準(zhǔn)：稱四制，即所謂身、言、書、判四條標(biāo)準(zhǔn)，要求入仕者體貌豐偉、言辭大方、書法工整、判詞通順。 官員考核：由吏部主管考課，每年一小考，四年一大考，考核結(jié)果是官吏的升遷的基本依據(jù)。 差遣任職法的利弊：使職差