【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 6 種形式。其中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包和出租占了 85%左右。此外，一些地方還圍繞促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行配套制度改革試點(diǎn)，并取得了較好的效果。如海鹽縣、溫嶺市等地開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，加大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的扶持，以解決生產(chǎn)資金緊缺的問(wèn)題。又如，義烏市出臺(tái)《義烏市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積大于 60%且連片 50 畝以上、協(xié)議連續(xù)流轉(zhuǎn)時(shí)間超過(guò) 10年的行政村或 100 人以上的自然村，均可參保。嘉興市按照宅基地與承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障的總體思路，開(kāi)展了 “ 兩分兩換 ” 試點(diǎn)，節(jié)約集約效果十分明顯。 （二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件的基本情況 **年，全省法院受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件（包括但不限于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件） 1272 件，審結(jié) 1297 件，涉案標(biāo)的額 萬(wàn)元； **年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件 841 件，審結(jié) 852 件，涉案標(biāo)的額 萬(wàn)元； **年，受理一審 農(nóng)村承包合同糾紛案件 372 件，審結(jié) 402 件，涉案標(biāo)的額 萬(wàn)元； **年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件 173 件，審結(jié) 186 件，涉案標(biāo)的額 萬(wàn)元。從以上數(shù)據(jù)看，進(jìn)入訴訟的案件數(shù)量呈逐年降低趨勢(shì)，并且總量也不大，土地承包合同關(guān)系進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定期。從當(dāng)前**省法院受理的案件情況看，主要有以下幾種類(lèi)型的糾紛：（ 1）未按程序發(fā)包或調(diào)整土地引起的糾紛。一是有的村委會(huì)擅自變更上屆村委會(huì)簽訂的承包合同或?qū)ν恋刂匦掳l(fā)包，有的在婦女出嫁、離婚或者喪偶后，單方終止合同，剝奪婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是部分 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，干預(yù)承包合同的訂立和履行。三是部分村干部濫用職權(quán)，未按照法律規(guī)定交由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)決定，擅自發(fā)包土地。（ 2）因承包合同的履行引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費(fèi)產(chǎn)生的糾紛 。二是因承包地被征收后補(bǔ)償款的分配引起糾紛 。三是承包人改變土地用途引發(fā)糾紛；四是村委會(huì)單方要求變更、解除土地承包合同引起的糾紛。（ 3）村民之間轉(zhuǎn)包土地引發(fā)的糾紛。一是轉(zhuǎn)包土地被征收后補(bǔ)償費(fèi)歸屬糾紛；二是在轉(zhuǎn)包土地上種植特定作物引起糾紛；三是因客觀(guān)情況發(fā)生重大變化，原先確定的土地流轉(zhuǎn)租金過(guò)低引發(fā)的糾紛。（ 4）土地集中流轉(zhuǎn)后租金分配引發(fā)的糾紛。經(jīng)承包戶(hù)同意，村委會(huì)把土地集中起來(lái)，統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。有的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為租金分配不合理，訴請(qǐng)撤銷(xiāo)村委會(huì)與他人簽訂的出租協(xié)議，要求恢復(fù)土地承包關(guān)系。 隨著加快土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)改革措施的推進(jìn)，必然還會(huì)出現(xiàn)不少新情況新問(wèn)題，并逐步反映到司法領(lǐng)域。如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股專(zhuān)業(yè)合作社、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押借款等，可能導(dǎo)致新類(lèi)型案件，成為民事審判的難點(diǎn)和熱點(diǎn)。 由于土地流轉(zhuǎn)糾紛通常不單純是法律問(wèn)題，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)層面的復(fù)雜問(wèn)題。人民法院在審理此類(lèi)案件過(guò)程中，必須樹(shù)立正確的指導(dǎo)思想，努力把握好依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和依法支持地方政府土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的關(guān)系。既要以維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)權(quán)益和保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定及長(zhǎng)久不變?yōu)楹诵?，依法保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地享有的占有、使用、收益的權(quán)能，又要制裁侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為；同時(shí)對(duì)各項(xiàng)改革創(chuàng)新措施，只要不違反現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，有利于農(nóng)民得實(shí)惠，有利于土地集約化經(jīng)營(yíng)，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn) 化發(fā)展方向，都要給予有力的司法支持。出現(xiàn)矛盾和問(wèn)題時(shí)，不能輕易認(rèn)定涉案流轉(zhuǎn)合同、協(xié)議無(wú)效。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。按照既有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)，又有利于農(nóng)民土地承包各項(xiàng)合法權(quán)益充分保障的原則，審理好相關(guān)案件。 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革中存在的問(wèn)題及原因分析 **省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)盡管在 **年以后有較快發(fā)展的趨勢(shì)，但實(shí)踐中仍有五大問(wèn)題亟待解決： (一 )政策落實(shí)還不夠到位 部分地方文件貫徹落實(shí)不夠及時(shí)，思想認(rèn)識(shí)還不夠到位，相關(guān)配套政 策還未取得新進(jìn)展，相關(guān)制度改革相對(duì)滯后，一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)制度改革的推進(jìn)。 (二 )土地流轉(zhuǎn)工作還不夠規(guī)范 全省約有 40％的土地流轉(zhuǎn)面積、 40％的土地流轉(zhuǎn)，沒(méi)有簽訂流轉(zhuǎn)合同；個(gè)別地方土地流轉(zhuǎn)發(fā)力過(guò)猛，操作簡(jiǎn)單，壓任務(wù)，下指標(biāo)，不尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位和流轉(zhuǎn)意愿，依靠行政命令強(qiáng)制推動(dòng)流轉(zhuǎn)；少數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)存在 “ 非糧化與非農(nóng)化 ” 傾向，違背了土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定。 (三 )缺少中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)體系建設(shè)步伐有待加快 目前尚有 ％的縣（市、區(qū)）、 ％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 ％的村未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。已建立服務(wù)組織的地方由于經(jīng)費(fèi)人員等問(wèn)題，不少還沒(méi)有真正運(yùn)轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，一半以上的縣（市、區(qū)）沒(méi)有設(shè)立土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制不完善，導(dǎo)致供需雙方信息不對(duì)稱(chēng)，存在 “ 有地?zé)o市 ” 、 “ 有市無(wú)地 ” 現(xiàn)象。 (四 )農(nóng)村土地集中連片流轉(zhuǎn)難度大 主要原因有：一是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力多，代耕現(xiàn)象較為普遍，有的農(nóng)戶(hù)因與村委會(huì)或部分村干部有矛盾，而成為 “ 釘子戶(hù) ” ，以各種理由阻礙土地流轉(zhuǎn)工作。二是效益提升不明顯，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格還偏低。平 均流轉(zhuǎn)費(fèi)用一般每畝 200 元至 300 元， 500 元以上的還不多；三是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施差，制約了土地成片流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。 (五 )保障機(jī)制不完善 目前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制沒(méi)有建立完善，部分農(nóng)民擔(dān)心土地全部流轉(zhuǎn)出去后生活沒(méi)有著落，思想上有顧慮。對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣等自然條件的制約，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦遭遇自然災(zāi)害和價(jià)格下滑，要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。 促進(jìn)和完善土地流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策和建議 (一 )加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)建設(shè) 土地流轉(zhuǎn)工作涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展 和農(nóng)村穩(wěn)定，需要有一系列政策法律，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、審批程序、主管部門(mén)和土地用途、地價(jià)及級(jí)差、流轉(zhuǎn)期限等方面作出具體的規(guī)定，出現(xiàn)矛盾和問(wèn)題可依法解決。特別是，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的法律意義作出明確規(guī)定，同時(shí)對(duì)作價(jià)評(píng)估進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)范。 (二 )建立和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度 一要進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包完善工作。抓緊做好二輪承包完善工作，與農(nóng)戶(hù)簽訂土地承包合同，發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，建立健全土地承包臺(tái)賬。二要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實(shí)行登記制度。三要強(qiáng)化管 理服務(wù)。及時(shí)向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。四要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。探索通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，縣級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、評(píng)估、政策咨詢(xún)等服務(wù)工作。五要制定鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策措施，支持專(zhuān)業(yè)戶(hù)、專(zhuān)業(yè)村的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對(duì)于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對(duì)于通過(guò)采取土地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶(hù)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶(hù)給予政策 傾斜。 (三 )加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，拓寬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間，為農(nóng)民脫離土地創(chuàng)造條件 堅(jiān)持以轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力；加大勞務(wù)輸出力度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全勞務(wù)協(xié)作機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)更多農(nóng)民在輸轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)勞務(wù)移民。 (四 )深化農(nóng)村社會(huì)管理體制配套改革 改革農(nóng)村戶(hù)籍管理的做法，打破農(nóng)民身份限制，改變農(nóng)民 “ 戀土 ” 觀(guān)念。加快建立適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，消除農(nóng)民離土的 后顧之憂(yōu)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件真正關(guān)心失地農(nóng)民的利益。 (五 )加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳 要充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過(guò)流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策，消除誤解，放心流轉(zhuǎn)。同時(shí)，要提高基層干部 “ 以地生財(cái) ” 的意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民提高組織化程度，增強(qiáng)集中土地、運(yùn)作土地的能力。 (六 )加強(qiáng)土地糾紛解決機(jī)制建設(shè) 一要積極發(fā)揮基層調(diào)解組織的調(diào)處功能，盡可能將糾紛化解在基層。二要健全農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。目前許多地方尚未成立土地爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，已成立的土地爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)也未有效開(kāi)展工作，導(dǎo)致當(dāng)事人不得不選擇訴訟解 決爭(zhēng)議問(wèn)題。三要加強(qiáng)相關(guān)職能部門(mén)調(diào)處糾紛的功能。四是在訴訟程序之外，經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解，達(dá)成的有關(guān)解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的協(xié)議，有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的，具有民事合同性質(zhì)。經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，人民法院可以確認(rèn)其效力。 關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛若干問(wèn)題的法律適用意見(jiàn) 由于土地制度尚不完善和土地流轉(zhuǎn)中上述問(wèn)題的存在，當(dāng)前審理土地流轉(zhuǎn)糾紛案件存在諸多法律適用疑難問(wèn)題。 （一）發(fā)包方調(diào)整承包方的土地的合法性問(wèn)題 要正確處理當(dāng)前普遍存在的土地調(diào)整的矛盾和需求，必須正確理解法律和政策規(guī)定的精神。法律嚴(yán)格限制土地調(diào)整主要是基于以往發(fā)包方通過(guò)行政手段頻繁調(diào)整承包地帶來(lái)不少問(wèn)題，并非針對(duì)農(nóng)戶(hù)自愿的調(diào)整。法律限定了行政性調(diào)整只能是特定情形下的 “ 個(gè)別 ” 調(diào)整。對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第 27 條規(guī)定的調(diào)整土地的條件應(yīng)作較寬 的理解，并不能僅限于發(fā)生自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等極端特殊的情形。對(duì)確因家庭人口變化、土地征用等原因造成人地矛盾特別突出而依程序通過(guò)民主議定進(jìn)行土地調(diào)整的，是農(nóng)民解決集體內(nèi)部人地矛盾的一種方法，有利于一方穩(wěn)定，不應(yīng)一概加以干涉和否定。關(guān)鍵是，政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)這種調(diào)整及時(shí)予以有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)農(nóng)民集體合理處理內(nèi)部矛盾。對(duì)可以通過(guò)其他方式解決的人地矛盾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民盡量不要以進(jìn)行大范圍土地調(diào)整的方式解決，對(duì)確需調(diào)整、農(nóng)民自愿又經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的民主議定程序的，應(yīng)當(dāng)予以適時(shí)指導(dǎo)，并及時(shí)變更或換發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證 書(shū)，避免出現(xiàn)后遺癥。 （二）土地流轉(zhuǎn)合同的效力認(rèn)定問(wèn)題 發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，如果發(fā)包時(shí)經(jīng)過(guò)了村民的民主評(píng)議程序，則可以認(rèn)定合同有效；如果發(fā)包時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主評(píng)議的程序，如果承包合同已經(jīng)實(shí)施了一年以上，承包方已經(jīng)對(duì)承包地做了實(shí)質(zhì)性的投入，則宜維持合同的效力，人民法院不應(yīng)因發(fā)包方違反民主議定程序越權(quán)發(fā)包而認(rèn)定合同無(wú)效，但可根據(jù)實(shí)際情況，依照公平原則，對(duì)該承包合同的有關(guān)內(nèi)容適當(dāng)調(diào)整。對(duì)承包方依法采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等方式，流轉(zhuǎn)其農(nóng)村土地承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)的，只要符合 “ 依法、自愿、有償 ” 原則，一般應(yīng)確認(rèn)有效。改變土地農(nóng)業(yè)用途的，違反法律禁止性原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效，不能借改革之名而違反法律禁止性規(guī)定。對(duì)以股份合作形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，要著重審查入股行為是否符合農(nóng)民意愿，防止因股份合作導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。 （三）農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的法律地位和性質(zhì)問(wèn)題 《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》明確規(guī)定了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的市場(chǎng)主體地位和民事主體地位。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，既不是有限公司和無(wú)限公司，也不是合伙型企業(yè)，而是一種特殊類(lèi)型的企業(yè)法人。根據(jù)該法第4 條和 第 5 條的規(guī)定，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以合作社的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任，農(nóng)戶(hù)以其出資額和公積金份額為限對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社承擔(dān)有限責(zé)任。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資專(zhuān)業(yè)合作社，是農(nóng)戶(hù)以入股形式組織在一起，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，收益按照股份分配，而不是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股作為賺取經(jīng)營(yíng)回報(bào)的投資。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，應(yīng)作價(jià)出資并在營(yíng)業(yè)執(zhí)照中注明。該出資額和公積金份額即為入股農(nóng)戶(hù)承擔(dān)責(zé)任的范圍。至于入股土地，根據(jù)《 **省實(shí)施土地承包法辦法》第 23 條 “ 股份合作終止時(shí)入股土地應(yīng)退回原承包農(nóng)