【文章內(nèi)容簡介】 歷 14 了政府單中心供給、政府與市 場或政府與第三部門雙主體聯(lián)合供給及政府、社會、市場及個人多元主體供給三個階段，是一個從重視政府到重視非政府組織，從重視提供者到重視消費者，從重視公共管理到重視公共服務，從重視單項服務到重視服務體系的過程。利益取向的公共性和公共權利運行多向度是公共服務供給改革的本質趨勢，目的是期望實現(xiàn)公共服務供給效率和公平的均衡。 現(xiàn)代經(jīng)濟學認為公共物品和服務的提供有兩種途徑，一是消費者付費，另一種是征稅，即不管你消費與否，你必須付費。但第三方式逐步崛起 —— 自愿服務部門，它是出于自愿貢獻動機 資助服務提供，即不管你消費與否，你都可以選擇你是否付費。自愿服務部門存在是假設大多數(shù)人認為搭便車是 “ 道德錯誤 ” (Sugden． R， 1984)。組織理論認為公共機構、營利組織和作為第三部門的非營利組織有著不同的激勵和制約機制，產(chǎn)生不同的行為和結果，影響服務提供的生產(chǎn)和交換成本。因此，充分認識不同組織機構的運行機制對公共設施和服務供給模式的選擇極為重要 (Ferris． J． M．，E． Graddy， 1 994)。 （ 1） 傳統(tǒng)供給模式 在傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論中，政府是城市公共服務設施供給的主體，其理論基礎有如下三個學說：第 一個是公共物品理論。 15 根據(jù)公共服務設施特征，公共服務設施中部分被定位為公共服務，私營公司不能夠充分提供，或根本不會參與公共服務沒施的提供 (提供者不能收費，消費者無需競爭 )。第二是市場失靈理論。一些特殊類型的公共設施市場供給效率低，甚至不可能由市場供給，可能導致市場失靈，包括壟斷傾向設施 (供水設施 )、投資巨大或受益不確定設施 (大型地下設施 )、正外部性 (接種疫苗 )、負外部性 (工業(yè)污染 )及生產(chǎn)者和消費者知識信息不對稱設施 (健康服務 )。第三是社會公平理淪。不淪居民是否有能力或付費意愿，部應享有由政府主導供給的基本公共 產(chǎn)品和服務，如教育和醫(yī)療健康服務沒施。奧斯特羅姆將公共產(chǎn)品純政府型供給理論稱為單中心理論，其特征就是只有政府一個供給主體，政府這個單一的權力中心來決定公共服務供給內(nèi)容、供給規(guī)模及供給路徑。 政府機構及公共事業(yè)通常運行效率低下，原因在于缺乏私營機構員工所具有的高效激勵，這種理念驅動政府機構改革和公共服務私有化改革。戈爾報告強調提高效率的重要性，提出 “ 重視結果，而不是繁文縟節(jié) ” ；在政府公共部門，基于政治多中心原因，公共服務供給需要平衡具有不同偏好傾向的權力要求，從而導致決策過程猶豫不決和僵局，激勵弱化。其實如同 經(jīng)濟，政府決策也難以琢磨，但必須接受多樣化的折中妥協(xié) ,(Cox． K． R．， 1984； Dixi． A， 1997)。在發(fā)展中國家，高比重義務教育 (尤其是中學 )階段的私立學 16 校高就學率，是公共支出有限導致的結果。絕大多數(shù)公眾希望送子女到公立學校，但卻被拒絕，由此被迫就讀私立學校，由此造成的 “ 過剩需求 ” (James． E， 1993)，是引發(fā)教育設施供給矛盾的根源。 （ 2） 市場化供給模式 新古典經(jīng)濟理論和政府失靈理論都強調市場競爭機制的效率。公共服務的非競爭提供將導致分配低效和生產(chǎn)低效，政府有責任保證公共服務供給，但并非一 定要政府生產(chǎn)，要實現(xiàn)政府角色由公共服務實際生產(chǎn)者向提供者轉變，更多的關注公共服務供給的政策標準、制定、組織安排、融資及生產(chǎn)者規(guī)范 (Batley． R， 1996)。 發(fā)展中國家城市政府面臨的最復雜問題之一，就是相對于城市人口規(guī)模迅速增加及居住擁擠程度，城市公共服務設施供給嚴重不足。政府對于解決公共服務設施供給不足的方法主要是增加公共部門服務設施投入和改解決公共服務設施供給不足的方法主要是增加公共部門服務設施投入和改革服務設施供給參與主體結構。政府失靈及投資不足使政府在公共服務設施供給過程中功能逐步萎縮，從服務設 施最主要的供給主體轉變?yōu)閱庸┙o戰(zhàn)略變革的協(xié)調人(Ibem． E． O， 2021)。實際上，股東是民營機構中心，最高管理者和董事會對下屬管理人員及員工激勵有著全部控制權，雖不會有類似政治 “ 多中心化 ” 問題，可以具有較高服 17 務供給效率，但也存在自身問題。公共服務供給市場化改變了公共服務供給中服務提供者的直接或間接角色。世界銀行根據(jù)公共服務所有權責任、融資、運營及維護特征提出了公共服務提供的五種制度選擇，分別是公辦公營、公辦私營 (包括私人壟斷、私營提供者競爭及競爭性市場 )、社區(qū)或用戶提供及混合提供 (表 1— 6)由于維持設 施提供的財務困難及機構調整原因，西方發(fā)達國家在私有化道路上走得最遠，并聲稱通過合同外包等形式取得公共服務提供效率的重大提升 (Bank． W， 1 995)。 （ 3） 分權化供給模式 近二十年來，分權化成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家政治改革的核心事務，但各方觀點仍存在較大差異。支持者認為分權能夠提高政府對城市居民需要的響應程度。反對者認為在分權化背景下，地方政府又缺乏財力、人力和技術資源而對公共服務需求無能為力，因此支持權利仍然應該保留在擁有相對豐富資源的中央政府手中 (Zhang， Zou， 1998) Rondinelli 等通過實證分析認為通過中央政府分權，提高地方行政管理能力，能夠對地方居民的公共服務設施需求做出迅速反應，尤其是能夠提高被中央政府所忽視地區(qū)的公共服務設施可到達性 (Rondinelli， Cheema， 1983)．世界銀行研究也表明，居民對分權之后地方政府及服務設施供給滿意度顯著提升 (Bank． W， 1995)。 Fisman 和 Gatti 通過 180 18 個樣本國家數(shù)據(jù)比較分析，認為財政分權能夠降低公共服務供給的腐敗機率，分權化與政治參與、社會發(fā)展及經(jīng)濟管理質量存在正相關 (Fisman， 2021)； Fa— guet 通 過對比，發(fā)現(xiàn)政府在分權前后存在如下變化：在投資領域，分權前的中央政府投資主要集中在交通、化工及能源，占投資總額的 73％；分權后地方政府將 79％的資金投入到教育、城市發(fā)展、衛(wèi)生及水資源管理方面。說明中央和地方政府的投資優(yōu)先考慮因素存在差異；在投資的地理分布上，中央政府投資呈現(xiàn)嚴重的空間不平等現(xiàn)象，而分權后的地方政府投資的空間分布則相對公平；分權化極大改變了公共投資方式，日益關注地方需求，根據(jù)地方需求來決定投資方式的選擇 (Faguet． J，2021）。 （ 4） 第三部門 (非營利組織 )供給模式 第三部門也稱非營利 組織，是指不以營利為目的的社會組織，第三部門的出現(xiàn)是公共設施和服務的市場和政府供給不足的結果 (Kirwan． R． M， 1989)。同時，非營利組織的出現(xiàn)是因為公共設施或服務提供者與購買者之間的合同關系難以確立 (watt． G， 2021)。因為非營利組織不受 “ 分配約束 ” ，不會為了追求利潤而降低品質。公共物品和服務若由非營利組織的第三部門完成，生產(chǎn)者的欺詐行為便會得到有力的遏制?，F(xiàn)實中非營利組織出于對名聲的關注而保證服務提供質量，這類服務對營利組織具有排斥性。 19 非營利組織服務提供高度集中在一些具有一定的公共物品性 質的服務領域。兒童看護，醫(yī)療服務、教育及老年人照顧等。在這些部門，服務的提供者和購買者通常都有一種公德意識，并認為保證服務質量水平至關重要。他的假設前提是這些服務與其他大多數(shù)服務存在重要區(qū)別，如金融、保險等專業(yè)服務，那些領域較少存在公德意識 (Francois． P，2021)。 從 1980 年代初，美國聯(lián)邦政府和州政府將其部分職責從政府公共部門轉向非營利組織，包括教育、住房、醫(yī)療及健康服務等。一定程度上，非營利組織可以看成是企業(yè)組織和政府機構的混合，其又與二者不同。與營利組織不同 (類似政府 )，非營利組織沒有所有 者，也不存在利潤分配；另一方面，與政府機構不同 (類似企業(yè) )，非營利組織必須在資源基礎上籌集資金，但無須交稅。非營利組織最確切的影響在于產(chǎn)生了一種不同于政府和市場的行為方式。在具體的服務設施供給過程中，當非營利組織進入一個有政府公共機構及營利組織主導的服務領域時，比如學校、醫(yī)院及圖書館等，他們提供服務類型和規(guī)模的影響因素與公共組織和營利組織顯著不同。因為非營利組織運營資金來源于自愿捐贈，所以必須保持財務收支平衡。非營利組織往往會針對沒有達到滿意資助目的的活動采取行動，認為這樣會具有更高價值。因此，非營利組織提 供的服務組合及收費標準通常與政府機 20 構和營利組織有著巨大的差異 (James． E， 1983)。 （二）國內(nèi)城市公共服務設施供給研究 （ 1） 經(jīng)濟學視角的公共物品供給模式研究 經(jīng)濟學認為公共物品的公共性和私人性是具有程度之分的，科學探討這兩個特性的程度和權重，能正確決定其供給主體及相應制度設計，選擇合適的供給模式。公共物品供給是眾多因素決定的函數(shù)，按照完全市場理論的公共性決定產(chǎn)品供給存在很大的局限。提高公共物品供給效率取決于如何發(fā)揮市場的作用，提高政府管理水平 (劉成， 2021)。馮 云廷等認為城市公