【文章內(nèi)容簡介】 國多數(shù)航空公司的發(fā) 展主要依靠以外延擴(kuò)張的方式實(shí)現(xiàn)量的增長，忽視了依靠集約型管理實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提高。我國民航高速發(fā)展基本上是依靠大規(guī)模投放運(yùn)力和高標(biāo)準(zhǔn)建立民用機(jī)場及相關(guān)配套設(shè)施等外延手段來實(shí)現(xiàn)的，航空業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益則主要依靠提高票價(jià)來實(shí)現(xiàn)。隨著國內(nèi)鐵路、高速公路等替代品與國外航空公司的競爭，這種粗放經(jīng)營的弊端日益明顯。 航空運(yùn)輸生產(chǎn)資金、技術(shù)、信息高度密集的特點(diǎn)，決定了民航只有在寡頭壟斷的狀態(tài)下，才能實(shí)現(xiàn)效益最大化。當(dāng)前在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，民航都是處于寡頭壟斷的狀態(tài)。美國聯(lián)合、美利堅(jiān)、三角和西北等 9大航空公司，壟斷了美國航空運(yùn)輸市場 90%以上的份額。歐洲、日本等國家以及我國的香港、臺灣地區(qū)的航空運(yùn)輸市場，都是處于壟斷經(jīng)營的狀態(tài)。 運(yùn)輸企業(yè)的規(guī)模直接關(guān)系著企業(yè)的效益，是運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)理論界和實(shí)踐界長期探索的問題之一，其中關(guān)注最多的是規(guī)模經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模。規(guī)模經(jīng)濟(jì)由成本性質(zhì)和收益狀態(tài)決定，而不由簡單的或抽象的大、多，高決定。規(guī)模經(jīng)濟(jì)主要有 3個(gè)層次：（ 1）生產(chǎn)設(shè)備的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，來源于固定資產(chǎn)的不可分性和“幾何規(guī)則”。（ 2）生產(chǎn)單元的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，來源于專業(yè)化分工和勞動熟練程度的提高。（ 3）由多個(gè)生產(chǎn)單元組成的企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，來源于共享研究開發(fā)、業(yè)務(wù)組織和財(cái)務(wù) 會計(jì)等資源以及減少管理或交易成本，即組織成本。一個(gè)企業(yè)的成本由生產(chǎn)成本和組織成本兩種性質(zhì)不同的成本構(gòu)成。通常，隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，生產(chǎn)成本的上升速度會低于產(chǎn)品產(chǎn)量的增加速度，但差距會越來越小，直到最后消失；組織成本的上升速度與產(chǎn)品產(chǎn)量的增加速度關(guān)系相對復(fù)雜，表現(xiàn)為先慢后平再快的性態(tài)．因此，隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，任何企業(yè)都會經(jīng)歷一個(gè)從規(guī)模經(jīng)濟(jì)到規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的過程，其中位于“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”時(shí)的規(guī)模便是這個(gè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。另一方面，隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，技術(shù)含量低的企業(yè)生產(chǎn)成本上升速度明顯快于技術(shù)含量高的企業(yè)，組織成本的上升 速度則稍慢于甚至不慢于技術(shù)含量高的企業(yè)，航運(yùn)、航空屬于技術(shù)含量較高的企業(yè)，因此經(jīng)濟(jì)規(guī)模數(shù)值較大。 我國民航當(dāng)前存在的問題就是過于分散的市場結(jié)構(gòu)不僅無法形成規(guī)模效益，而且造成過度競爭。中國的航空公司多而小，割據(jù)一方，重復(fù)建設(shè)，不僅造成高額的成本支出，還因公司數(shù)量太多，難以形成競爭合力。中國民航在國際民航市場份額極其低下，還不如人口僅為1700萬的澳大利亞的民航市場。 從前面的分析可以看出我國航空業(yè)存在過度競爭的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象從市場結(jié)構(gòu)的角度來看，是由于我國航空運(yùn)輸業(yè)規(guī)模偏小，過于分散所造成的。機(jī)隊(duì)規(guī)模小，對航 班安排、基地布局、人員配置和機(jī)型配置、航材保障和飛機(jī)維護(hù)方面都會帶來額外負(fù)擔(dān)，重復(fù)建設(shè)，非生產(chǎn)人員增加，經(jīng)營成本增加，各航空公司互相牽制和排斥，導(dǎo)致整體效益損失。 8[8]劉興臣， 2021 年 而另一方面，面對國際航空市場，我國民航業(yè)規(guī)模小，集中度不夠，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，缺乏國際競爭力。目前，國內(nèi)三大航空公司南方航空公司、東方航空公司和國際航空公司僅分別占有 22％、 16％和 8％的市場份額，與主要航空運(yùn)輸大國較高的國內(nèi)市場集中度有較大的差距。機(jī)隊(duì)規(guī)模最大的南航，飛機(jī)總量不過 100架，運(yùn)輸飛機(jī)只有 80多架；國航運(yùn)輸飛機(jī)僅有 60多架 。 1999年底，全國各航空公司總共擁有飛機(jī) 510架。而美利堅(jiān)航空公司 600多架，聯(lián)合航空公司 500多架，西北航空公司 400多架，德國漢莎、英航、法航都有 200多架飛機(jī)。我國 24家航空運(yùn)輸公司的營業(yè)總收入，還不如占世界排名第 10的美合眾國集團(tuán)一家（ ， 1998年）。 就目前民航市場的普遍狀況看，存在著國內(nèi)、國際兩個(gè)情況迥異的市場：國內(nèi)市場相對封閉，外國航空公司被完全禁止或者有限制地進(jìn)入國內(nèi)航空市場；國際市場上，諸多大的航空公司競爭激烈，市場開放度較高，盡管市場開放是通過代碼共享等雙邊或多邊協(xié)議實(shí) 現(xiàn)的。 這一市場結(jié)構(gòu)對國家管理者提出了政策挑戰(zhàn)：一是如何創(chuàng)造并維護(hù)國內(nèi)市場有效的競爭環(huán)境；二是如何促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)提高國際競爭力，使其盡可能多地占據(jù)國際市場份額，而提高國際競爭力的重要實(shí)現(xiàn)方式是規(guī)模效益。由于政府的兩大政策目標(biāo)存在某種程度的抵沖效應(yīng)，這樣政府必須在政策選擇中作出新的平衡，或者在強(qiáng)調(diào)某一政策目標(biāo)的同時(shí)，采取新的措施以矯正另一政策目標(biāo)偏離可能產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。 三、體制的制約及民航改革指導(dǎo)思想 根據(jù)前面的分析，可以看出民航運(yùn)輸企業(yè)的成本結(jié)構(gòu)有很大的慣性，在成本沒有大幅度降低時(shí)，為什么票價(jià)敢打 34折？ 為什么我國的民航運(yùn)輸市場并沒有和其他國家那樣朝著集中度劇烈下降 — 激烈競爭 — 集中度上升 — 寡頭市場的方向演變？究其原因，這主要是由于我國民航業(yè)存在特殊的體制問題。進(jìn)一步分析，可以看出，無論是票價(jià)體系混亂，航線安排不合理，航油航材價(jià)格過高還是機(jī)場設(shè)施的重復(fù)建設(shè)都與民航的管理體制密切相關(guān)。一直以來，行政性壟斷造成的經(jīng)濟(jì)低效嚴(yán)重地制約著我國民航的改革和發(fā)展。在這種體制下，政府既是管制政策的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的壟斷經(jīng)營者，這種行政性壟斷是一種制度性、扼殺競爭機(jī)制的壟斷形式，它明顯區(qū)別于通過自由競爭，導(dǎo)致生 產(chǎn)集中，最終形成的經(jīng)濟(jì)性壟斷。 改革開放以前，我國民航實(shí)行以軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)為主的政企合一的管理體制，在國家的財(cái)政補(bǔ)貼下維持發(fā)展。 1979 年，民航與空軍分開由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，隨后提出了民航企業(yè)化改革的方案。 1987年，《關(guān)于民航系統(tǒng)管理體制改革方案和實(shí)施步驟報(bào)告》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民航的機(jī)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)重組全面開始進(jìn)行。到 2021年末，改革初見端倪，總局直屬的 10家航空公司將以國航、東航、南航為基礎(chǔ)，重組為三大集團(tuán)并與中國民航信息集團(tuán)公司、中國航空油料集團(tuán)公司和中國航空器材進(jìn)出口集團(tuán)公司形成了民航重組六大集團(tuán)。但是重組并 沒有完全改善目前民航管制機(jī)制存在的問題，如政企不分、產(chǎn)權(quán)不清、行政性壟斷等。六大集團(tuán)主導(dǎo)的市場格局，并沒有改變民航業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，六大集團(tuán)的競爭，說到底仍然是國有企業(yè)之 間的競爭，為競爭買單的仍然是政府。在企業(yè)機(jī)制不改變的情況下，如果只是簡單地合并現(xiàn)有企業(yè)以求做大，不僅可能無法享有企業(yè)整合資源帶來的效益提升，反而可能由于繁瑣的決策程序和管理上的失控造成“大企業(yè)病”。中國的大型航空公司都與各級民航主管部門有行政隸屬關(guān)系， 10 年來，中國航空業(yè)本應(yīng)大規(guī)模進(jìn)行的兼并重組，但是卻一直缺乏一個(gè)基礎(chǔ)：航空公司本身一直處于半 公司化、半市場化的狀態(tài)，利益主體本身的市場地位無法確立。 如果延續(xù)民航管理方式和航空公司的這種身份，中國的航空公司再少，也難以成為真正的巨頭。在民航現(xiàn)有體制下，政企分開仍然不明顯，主管部門意志干預(yù)市場行為的傾向嚴(yán)重，航空公司連自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任都分不清。如機(jī)票打折的混亂與腐敗，航空公司與民航主管部門總是互相推卸責(zé)任，說是對方的政策或管理問題。民航系統(tǒng)的用人機(jī)制仍然是行政任命。例如，國航已經(jīng)好幾任總裁都是民航總局副局長下來任職。而由于政企不分，民航總局下屬的航空公司過去連裁員都難以進(jìn)行。 六大集團(tuán)的形成固然是民航 體制改革的關(guān)鍵。但是重組不是目的，只是手段，改革的最終目的是重組后，實(shí)現(xiàn)三大集團(tuán)是否與民航總局脫鉤，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)框架。 在中國民航的發(fā)展史上，政府管制一直較多，發(fā)展到今天， 500 多架飛機(jī)分屬 20 多家航空公司，最小的航空公司曾經(jīng)只有三四架飛機(jī)，最差的航空公司資產(chǎn)負(fù)債率超過了 120％。該破產(chǎn)的企業(yè)破不了，要兼并的兼并不了，不能不令人反思政府管制及市場經(jīng)濟(jì)下政府職能的越位所帶來的負(fù)效應(yīng)。市場經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)應(yīng)該是市場競爭的主體，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。但目前沒有情況表明航空公司已經(jīng)擁有多少自主權(quán)，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系分析， 分散于各直屬航空公司的國有資產(chǎn)實(shí)際上處于無人負(fù)責(zé)狀態(tài)。而實(shí)際上各直屬航空公司的經(jīng)理層只是民航國有資產(chǎn)的使用者，民航總局才是上述資產(chǎn)的管理代表。 實(shí)行政企分開，對民航企業(yè)進(jìn)行合并重組，以改變目前民航企業(yè)過多、過散、過度競爭的不良局面，是我國民航改革和發(fā)展的極為關(guān)鍵和緊迫的任務(wù)。雖然重組與民航虧損之間并沒有直接因果聯(lián)系，但是顯然是民航改革的一個(gè)突破口，通對重組，對主干線或支線航班進(jìn)行合理配置，使航空快捷的優(yōu)勢更為明顯。并通過重組降低民航的成本，實(shí)現(xiàn)靈活的票價(jià)機(jī)制，使票價(jià)適當(dāng)合理下調(diào)。在民航實(shí)施重組和處理壟斷、競 爭的問題上要著重把握以下原則： 第一 , 企業(yè)的重組應(yīng)采取政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿自主決策的方式來推進(jìn)。政府主管部門的合理定位是對行業(yè)進(jìn)行間接的宏觀管理和協(xié)調(diào)。為此，一方面要實(shí)行政企分開，使政府不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動；另一方面，政府要制定相應(yīng)的政策和建立與新形勢相適應(yīng)的政府管制框架。民航重組的目標(biāo)在于提高我國民航業(yè)的國際競爭力。而宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是建立在微觀活力的基礎(chǔ)之上的 ,總體效果的實(shí)現(xiàn)是建立在個(gè)體效益的基礎(chǔ)之上的 ,如果企業(yè)沒有了積極性與活力 ,即使將許多企業(yè)合并成一個(gè)規(guī)模足夠大的公司 ,也不能真正增強(qiáng) 企業(yè)的競爭力。在現(xiàn)實(shí)中 ,由于我國企業(yè)產(chǎn)權(quán)機(jī)制不健全 ,從民航運(yùn)輸市場放開以來 ,航空公司在市場競爭中形成了各自的利益格局、各自的治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)文化 ,它同企業(yè)的經(jīng)營活動聯(lián)系密切，如果政府強(qiáng)行插手 ,會挫傷企業(yè)的積極性，沖擊企業(yè)的經(jīng)營管理。政府應(yīng)該鼓勵(lì)而不是捏合 ,應(yīng)該 堅(jiān)持企業(yè)自愿的原則 ,應(yīng)該更多利用市場導(dǎo)向，避免過多地干預(yù)。對于企業(yè)的重組方案，政府判斷其是否可行的唯一依據(jù)是能否形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在民航業(yè)國內(nèi)外市場的開放和競爭嚴(yán)重不對稱的情況下，對競爭的考慮首先是如何提高本國企業(yè)的國際市場競爭力，而對于國內(nèi)市場，一要保持一 定數(shù)量的競爭者，二要消除市場準(zhǔn)入和市場開拓方面的障礙。藉此形成國內(nèi)市場的競爭環(huán)境來提高效率。對于重組可能引起的國內(nèi)市場競爭強(qiáng)度減弱的問題，政府應(yīng)建立必要的管制框架和提高管制水平，以盡可能地減少負(fù)面影響。 第二 ,將重組與改制結(jié)合起來 ,以使企業(yè)真正增強(qiáng)競爭力。重組如果僅僅是將企業(yè)合并起來 ,僅僅是將企業(yè)規(guī)模在數(shù)量上做大 ,并不能達(dá)到增強(qiáng)競爭力的目的 ,因?yàn)椤按蟆辈⒁馕吨皬?qiáng)”。我國排在前幾位的航空公司 ,基本上都是老牌的航空運(yùn)輸單位 ,曾在政府的保護(hù)下生存了幾十年 ,長期的壟斷和軍事化管理使之較為封閉 ,而且 1987年以后的改革步伐也比較慢 ,政府的約束較多 ,其機(jī)制的僵化和管理的粗放同一些新公司相比是明顯的 ,所以這些年來的發(fā)展速度較慢，經(jīng)濟(jì)效益較低。在進(jìn)行重組時(shí) ,尤其是選擇將一廠商居優(yōu)型寡頭作為重組的目標(biāo)時(shí) ,一定要借此契機(jī) ,對重組企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)改制 ,大力實(shí)行股權(quán)多元化 ,建立規(guī)范、科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu) ,才能真正提高我國民航企業(yè)的競爭力與國際市場占有份額。 第三 ,對長期虧損和資不抵債的企業(yè)應(yīng)該將破產(chǎn)和重組結(jié)合起來。長期虧損和資不抵債的企業(yè)應(yīng)該破產(chǎn)倒閉 ,他們重組的順序和重組的方式一定要同正常的企業(yè)有所區(qū)別。將虧損、負(fù)債高的 “包袱”企業(yè)與好企業(yè)合并 ,不僅不能帶動其發(fā)展，反而影響了好企業(yè)的經(jīng)營狀況。更好的方式是 ,將這樣的企業(yè)先納入破產(chǎn)程序 ,對其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算或進(jìn)行資本結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整 ,使這些企業(yè)的資產(chǎn)債務(wù)有一個(gè)清理和了結(jié) ,然后再由好企業(yè)自愿進(jìn)行購買、接管。這些企業(yè)的殘余資產(chǎn)或經(jīng)過資本結(jié)構(gòu)調(diào)整后的資產(chǎn)可以進(jìn)入產(chǎn)業(yè)重組的行列 ,這樣就會有利于市場結(jié)構(gòu)的改善和行業(yè)整體素質(zhì)的提高。 第四 ,對小航空公司不宜強(qiáng)行并入大航空公司 ,反而要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)公平的政策環(huán)境 ,鼓勵(lì)其主動參與重組 ,包括鼓勵(lì)小一些但有能力的公司兼并收購別的公司。政府介入的重組對 形成合理的市場結(jié)構(gòu)有重要作用 ,但從長期來看 ,市場的力量更大 ,所以政府在推動重組時(shí)要注意不要破壞積極的市場力量 ,要有利于市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制發(fā)揮長期作用。從市場的角度來看 ,規(guī)模是競爭力的一個(gè)重要因素 ,但并不是決定性因素 ,小公司有時(shí)可能比大公司更強(qiáng) ,尤其在市場由封閉走向開放的過渡時(shí)期和由計(jì)劃走向市場的轉(zhuǎn)型時(shí)期更是如此。我們知道 ,泛美航空公司曾是美國美國最大的航空公司 ,后因經(jīng)營不善就破產(chǎn)倒閉 ,其剩余資產(chǎn)和航線資源反而被比它小的別的公司所瓜分。我國 90年代政策放開以來新成立了不少航空公司 ,他們的規(guī)模小一些 ,但有一些企業(yè) 發(fā)展速度相當(dāng)快 ,效益也明顯高于大公司和行業(yè)平均水平。對這些公司 ,不能將他們排斥在重組潮流之外 ,更不能強(qiáng)行消除他們 ,而是應(yīng)該鼓勵(lì)他們主動參與重組 ,這是有利于行業(yè)狀況的改善和競爭力的提高的。 另一方面，面對入世，我國民航對外開放空中市場不可回避，跨國民航公司進(jìn)入國內(nèi)航線市場，國內(nèi)市場競爭國際化不可避免。加速國內(nèi)空運(yùn)市場一體化，迎接全球化，提高我國 民航企業(yè)國際競爭力，是 21世紀(jì)我國民航業(yè)發(fā)展的基本趨勢，也是民航體制改革的基本目標(biāo)。 首先，要盡快合理劃分軍用、民用和軍民混用制空權(quán)，理順空管體制。我國 空中交管實(shí)行統(tǒng)一管制、分別指揮的體制，即在國務(wù)院、中央軍委空管委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，全國的飛機(jī)由空軍統(tǒng)一管理；在空軍統(tǒng)一管制下，軍用航空器由空軍和海軍指揮，而民用航空器和外國航空器由民航實(shí)施指揮，空軍和民航分別在全國劃分了管制區(qū)和飛行指揮區(qū)。隨著民航的發(fā)展，這一管理體制的弊端日益明顯：一方面，管制區(qū)域的不統(tǒng)一，造成了空域結(jié)構(gòu)不合理，難以進(jìn)行合理有效的資源配置；另一方面， 同一空域多家指揮的不統(tǒng)一， 造成航空器難以協(xié)調(diào)行動，浪費(fèi)了資源，增加了費(fèi)用，甚至在緊急情況下可能導(dǎo)致事故的發(fā)生。再者，航空設(shè)施建設(shè)不統(tǒng)一，設(shè)備陳 舊，管理落后，影響了空中交通效率。雖然空軍已將北京 廣州 深圳全航線交由民航管理指揮，但空管體制的結(jié)構(gòu)性問題仍給航空公司營建航線網(wǎng)絡(luò)，特別是輻射式航線帶來了障礙。民航空管改革的目標(biāo)是要建立安全、高效、優(yōu)質(zhì)的空中交通