【文章內(nèi)容簡介】 立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的重要內(nèi)容，也是保證廣大農(nóng)民 “ 病有所醫(yī) ” 的重要措施之一。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展， 我國正在 逐步提高籌資水平，著力鞏固和完善制度建設(shè)，規(guī)范和完善管理體制，健全與完善符合農(nóng)村實際要求的組織、籌資、基金使用、管理、監(jiān)督等制度和運(yùn)行機(jī)制，提高保障水平，逐步擴(kuò)大受益面，推動新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在新的起點上又好又快發(fā)展。 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是政府的一項重要社會政策，是我國農(nóng)村社會 18 保障制度的重要組成 部分。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革、農(nóng)村計劃生育政策的落實、人口老齡化進(jìn)程的加速，客觀上增加了建立并完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的需求。作為一種正在完善中的保障制度，其關(guān)鍵就在于解決目前存在的影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作開展的各種問題 ： （ 1） 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍小，存在很大的發(fā)展空間 ；（ 2）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險功能正在不斷削弱 ；（ 3） 農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但是土地對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料。調(diào)查顯示，目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約 40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，25%左右來自勞動收入。來自轉(zhuǎn)移性與財產(chǎn) 性的收入約占純收入的%。由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以之養(yǎng)老更是奢望。有的農(nóng)民已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實的社會保障中。但是，土地對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。近年來農(nóng)產(chǎn)品的價格相對下降，從土地上獲得的收益非常微薄。而且農(nóng)民的承包地被大量征用，代價是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。所以完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的 ；（ 4） 老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)兩頭大中間小的局面。據(jù)統(tǒng)計， 2021 年我國農(nóng)村 億人口中， 65 歲以上的老年人口約占 %，到 2030 年 億農(nóng)村人口中， 65 歲的老年人口將達(dá)到 %為 億 人 。 面對如此嚴(yán)峻的農(nóng)村養(yǎng)老問題， 我國從 20 世紀(jì) 90 年代開始農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，后因客觀條件制約而停頓。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的提高，一些地方開始探索不同形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。 19 目前，有關(guān)部門正按照黨的十七屆三中全會關(guān)于建立個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要求，研究推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的指導(dǎo)意見。 近年來 ,我 國農(nóng)村社會福利事業(yè)有了較大發(fā)展 , 敬老院、鄉(xiāng)村退復(fù)軍人光榮院以及社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的逐步發(fā)展，為農(nóng)村孤老、孤殘、 退復(fù)軍人的基本生活提供了一定保障。 但從整體來看 ,還存在諸多問題 ,如覆蓋面狹窄、地區(qū)發(fā)展不平衡、項目發(fā)展不平衡、缺乏統(tǒng)一的組織管理。 。 從上世紀(jì) 50 年代起，各地相繼興辦了敬老院，將部分五保對象集中供養(yǎng)，逐步形成了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的五保供養(yǎng)模式。1994 年國務(wù)院公布施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是 “ 保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教） ” ，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏?，所需?jīng)費(fèi)和實物，從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支。 1997 年 3 月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，規(guī)范了農(nóng)村敬老院建設(shè)、管理和供養(yǎng)服務(wù)。這兩項法規(guī)規(guī)章的出臺，標(biāo)志著我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。2021 年，我國修訂了新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》 ， 與國務(wù)院 1994 年制定的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》相比，新條例實現(xiàn)了困難農(nóng)民生活救助由集體內(nèi)部互助共濟(jì)為主，向政府提供救助為主的根本性轉(zhuǎn)變，是我國農(nóng)村社會保障工作發(fā)展史上的一個重要里程碑，為加強(qiáng)社會救 20 助工作的薄弱環(huán)節(jié)，完 善社會救助體系奠定了新的基礎(chǔ)。 我國農(nóng)村貧困人口的健康形勢依然非常嚴(yán)峻。單純依靠新型農(nóng)村合作醫(yī)療 ,并不能解決貧困農(nóng)民的醫(yī)療問題。建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度 ,改善貧困人口的健康狀況 ,是構(gòu)建和諧社會的題中之義。 農(nóng)村醫(yī)療救助是政府對患病且無力就醫(yī)的貧困農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用給予適當(dāng)補(bǔ)助的制度。這項制度從 2021 年底開始推行，進(jìn)展比較順利，目前已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)）。農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設(shè)以來，累計直接救助 ，累計資助 。 社會保障工作扎實推進(jìn) 各地方政府根據(jù)國務(wù)院關(guān)于 做好被征地農(nóng)民社會保障工作一系列政策文件要求，相繼出臺了被征地農(nóng)民社會保障實施辦法，全面開展被征地農(nóng)民社會保障工作，建立被征地農(nóng)民社會保障工作統(tǒng)計報告制度，加強(qiáng)對工作進(jìn)展的調(diào)度和督促檢查。并明確了各級勞動保障部門作為被征地農(nóng)民社會保障工作的主管部門，負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民社會保障政策的制定和實施。進(jìn)一步 規(guī)范了被征地農(nóng)民社會保障工作的對象范圍、資金來源和待遇水平。截至 2021 年底，有 1300 多萬被征地農(nóng)民得到了不同形式的社會保障。 。 對 于城鎮(zhèn)的職工來說 ， 享受社會保障已是天經(jīng)地義的事，但在城鎮(zhèn)進(jìn)化過程中出現(xiàn)的邊緣群體農(nóng)民工，盡管在城市建設(shè)奉獻(xiàn)了所有，但作為勞動者，社會保障對他們卻是遙不可及的奢侈品。 2021 年 3 21 月， 國務(wù)院發(fā)布 了 《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》 ，該意見涉及了 農(nóng)民工工資、就業(yè)、技能培訓(xùn)、勞動保護(hù)、社會保障、公共管理和服務(wù)、戶籍管理制度改革、土地承包權(quán)益等各個方面的政策措施。 切實保障了農(nóng)民工的合法權(quán)益和應(yīng)該享受到的社會保障。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)約為 億人，其中在城市就業(yè)的約 億人，與用人單位有勞動關(guān)系的 7000 多萬。截至 2021 年底，全國有 2400 多萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險， 4200 多萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險， 1500 多萬農(nóng)民工參加失業(yè)保險。 （二）我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題 長期以來，我國重點發(fā)展城市居民社會保障，而忽略了農(nóng)村居民社會保障制度的建設(shè)，致使城鄉(xiāng)居民社會保障之間存在著很大的差距，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)存在著許多亟待解決的問題。具體表現(xiàn)在： 。 從目前我國農(nóng)村社會保障立法的狀況來看，一個突出的表現(xiàn)就是立法層次低、立法主體混亂。我國到目前為止尚未建立起統(tǒng)一的社會保障體系，沒有形成完善的社會保障法律制度，更沒有一部專門涉及農(nóng)村社會保障工作的基本法律 。 有關(guān)農(nóng)村社會保障性的條款散落在相關(guān)的法律中，體系不健全，導(dǎo)致了其操作性不強(qiáng) ， 許多規(guī)定和具體實施辦法，都是通過各種行政性文件發(fā)布，缺乏法律權(quán)威和制度剛性，制約了社會化、規(guī)范化的農(nóng)村社會保障制度的建立，使得目前農(nóng)村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。 ，保障水平低 22 從我國社會保障的歷史看，自解放初開始，就對干部和城市國有企業(yè)職工實施分配住房、退休養(yǎng)老、公費(fèi)醫(yī)療等社會保障。與我國城鎮(zhèn)居民的全民社會 保障相比，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實行“五?！敝贫韧?，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有納入社會保障范圍，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷主要靠自我保障、家庭保障。而國家對于農(nóng)民的社會保障則長期局限于救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等方面，農(nóng)村社會保障的范圍狹小，并且保障的水平較低。無論是養(yǎng)老、醫(yī)療、最低保障，還是扶貧、撫優(yōu)、社會福利，都面對較少的受眾，大多數(shù)農(nóng)民并未享受或是享受很少的社會保障。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移過程中，部分農(nóng)民還處于社會保障的“真空地帶”。同時，由于目前我國農(nóng)村 社會保障是建立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平長期相對較低、農(nóng)民可支配收入相對較少的基礎(chǔ)之上，使現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障普遍呈現(xiàn)出低水平的問題，距離社會保障本身的要求還很遠(yuǎn)。 20 世紀(jì) 90 年代之后，國家積極推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然在一定程度上解決了農(nóng)村群眾的就醫(yī)問題，但沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在醫(yī)療保障上的依附關(guān)系，醫(yī)療保障并沒有真正實現(xiàn)社會化。 ，城鄉(xiāng)社會保障差別過大。 當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障資金是以農(nóng)民的個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家以政策扶持為補(bǔ)充。這種情況本身就存在著國家、集體的責(zé)任過 小，農(nóng)民個人負(fù)擔(dān)過重的問題。農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)力量不斷弱化使得資金供給不斷減少；農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重已無多少收入交納保險 23 費(fèi)，而國家又缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)和必要的約束手段，這就造成農(nóng)村社會保障基金籌措十分困難，社保資金極度缺乏，難以形成穩(wěn)定的農(nóng)村社會保障資金數(shù)量，影響了社會保障功能的正常發(fā)揮。有資料顯示，我國 80%的人口在農(nóng)村，但農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的國民收入僅占國民收入總額的 30%，而 20%的城市人口卻創(chuàng)造國民收入的 70%。占人口 20%的城鎮(zhèn)居民享受 89%的社會保障經(jīng)費(fèi)，而占人口 80%的農(nóng)村居民的社會保障僅占全國保障 經(jīng) 費(fèi)的 11%。這種城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展水平的客觀差距，具有深刻的經(jīng)濟(jì)和社會背景，在相當(dāng)長的時期內(nèi)也無法改變。 。 我國農(nóng)村社會保障的管理非?；靵y。從管理機(jī)構(gòu)上看，存在多頭管理的現(xiàn)象。部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障統(tǒng)籌歸勞動部門管理，醫(yī)療保障由衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村社會養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門管理，一些地方鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也對社會保障制定了一些辦法和規(guī)定，在有的地方，壽險公司也涉足農(nóng)村社會保障，形成了“政出多門，各自為政”的多頭管理的格局。由 于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，看問題的角度不同，在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，政事不分又缺乏監(jiān)督，從而導(dǎo)致辦事效率低下，缺乏有效的監(jiān)督。此外，農(nóng)村社會保障體制的不健全以及缺乏有效的法律保障，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，無章可循，致使農(nóng)村社會保障 資 金管理缺乏約束，資金使用風(fēng)險大、無法解決保值增值的問題。農(nóng)村社會保障 資金大量流失，嚴(yán)重影響了資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 24 （三）我國農(nóng)村社會保障制度現(xiàn)存問題的原因 政府雖然已經(jīng)認(rèn)識到農(nóng)村社會保障問題的重要性，但由于基 礎(chǔ)研究的缺乏，難以提出切實有效的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村社會保障工作經(jīng)常圍繞短期政策而頻發(fā)變動，缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。比如國家民政部于 1992 年在試點的基礎(chǔ)上頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（試行），由于推行中存在很多問題， 1999 年決定停止開展新業(yè)務(wù)。對于歷史遺留問題，國家至今仍未出臺任何具體的整頓措施和規(guī)范 ， 而對于將來的發(fā)展，也沒有提出整體性的規(guī)