【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 污腐敗等現(xiàn)象 [1]。與普通的建設(shè)項(xiàng)目相比， 政府公共投資建設(shè)項(xiàng)目不僅投資規(guī)模巨大，而且影響廣泛，稍有不慎，除了在 經(jīng) 濟(jì)上造成不可估量的損失外，更會(huì)給社會(huì)公眾造成不良影響，使其產(chǎn)生抵觸情緒， 對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展起到反作用。我國(guó)目前的公共投資建設(shè)項(xiàng)目中投資失敗 的例子屢見(jiàn)不鮮，例如綦江虹橋垮塌事故是近年來(lái)我國(guó)建筑工程中發(fā)生的最嚴(yán)重 1 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 引 言 的安全事故之一，該事故造成 40 名無(wú)辜的生命葬于綦河， 14 名受傷者躺進(jìn)醫(yī)院， 國(guó)家蒙受直接經(jīng)濟(jì)損失 630 多萬(wàn)元，這一血的教訓(xùn)是深刻的，虹橋的垮塌不僅僅 有工程質(zhì)量、建設(shè)管理方面的原因， 歸根結(jié)底更是領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策缺乏法治 化和民主化的問(wèn)題。據(jù) 2020 年國(guó)家審計(jì)署報(bào)告，因違反決策程序，決策失誤造成 損失或潛在損失 億元、國(guó)有資產(chǎn)流失 億元。 針對(duì)我國(guó)公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，學(xué)術(shù)界也是對(duì)其進(jìn)行了 深入的探討，從各方面剖析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，其中很重要的一個(gè)原因是公共投資 建設(shè)項(xiàng)目決策過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)管，而公眾參與在整個(gè)公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策 中會(huì)起到一種釋放壓力和監(jiān)督糾偏的作用，因此對(duì)公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中的公 眾參與問(wèn)題的研究，將會(huì)改善我國(guó)公共投資建 設(shè)項(xiàng)目的決策機(jī)制，正確發(fā)揮投資 對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。 公共選擇理論產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 40 年代，它是由詹姆斯 M布坎南等人創(chuàng)立的 一種新公共經(jīng)濟(jì)理論。公共選擇理論的出現(xiàn)，為我們研究公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策 中的公眾參與問(wèn)題提供了一個(gè)嶄新的研究視角，雖然它產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)的資本主 義國(guó)家，但通過(guò)結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，也可以借鑒其相關(guān)的理論成果，對(duì)研究目 前我國(guó)公共投資建設(shè)項(xiàng)目的決策中的公眾參與機(jī)制有一定的啟示作用。 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 國(guó)外研究現(xiàn)狀 國(guó)外對(duì)公眾參與公共決策制度建設(shè)的研究經(jīng)歷了 兩百多年漫長(zhǎng)的發(fā)展演變過(guò) 程，早期的公眾參與主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域，并且在美國(guó)、加拿大等這些 發(fā)達(dá)國(guó)家率先將公民的環(huán)境權(quán)寫(xiě)入相關(guān)法律之中，使得公眾參與環(huán)境保護(hù)的義務(wù) 和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)力逐步得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。 公眾參與具有相當(dāng)豐富的內(nèi)涵，廣義上的公眾參與涉及政治過(guò)程、立法過(guò)程 以及行政過(guò)程等社會(huì)生活的各個(gè)方面，但具體到公共投資建設(shè)項(xiàng)目，主要還是體 現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及城市規(guī)劃的相關(guān)方面，國(guó)外在這些領(lǐng)域中的公眾參與研究 已經(jīng)是比較成熟。 在環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域，美國(guó)最早在 1969 年便將公眾參與寫(xiě)入了 《國(guó)家環(huán)境政 策法案》這部法律之中，并設(shè)置了環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，此外，它還首次推出了環(huán)境 影響評(píng)價(jià)制度。在 1970 年其制定的《清潔空氣法》中，又首次在環(huán)境保護(hù)法律中 建立了環(huán)境公益訴訟制度。在英國(guó)，公眾參與環(huán)境決策權(quán)具體包括：第一，環(huán)境 知情權(quán)；第二，參與環(huán)境事務(wù)決策權(quán)；第三，環(huán)境訴訟參與權(quán)。英國(guó)分別在 1992 年和 1999 年頒布了《環(huán)境信息條例》和《信息自由法案》，使得公眾獲取環(huán)境信 息的渠道更加廣泛。在 1985 年的《地方政府法》和 1990 年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃 2 重慶大學(xué)碩士 學(xué)位論文 1 引 言 法》中又規(guī)定了公眾有咨詢和參與的法定權(quán)利，同時(shí)還規(guī)定了某些大的被認(rèn)為有 可能對(duì)環(huán)境造成影響的項(xiàng)目必須有公眾參與，這是決策制定過(guò)程中不可缺少的一 個(gè)步驟。在日本， 1993 年頒布的《環(huán)境基本法》首次對(duì)公眾參與作出規(guī)定，另外 在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中也作了有關(guān)公眾參與的規(guī)定。 在城市規(guī)劃方面，美國(guó)已經(jīng)有了非常發(fā)達(dá)的公眾參與機(jī)制，從規(guī)劃目標(biāo)的確 定到規(guī)劃方案的選擇，再到規(guī)劃的實(shí)施，公眾參與程序遍布規(guī)劃的各個(gè)階段。經(jīng) 過(guò) 30 多年的發(fā)展， 美國(guó)的公眾參與已建立比較完善的組織機(jī)構(gòu)和方式，并通過(guò)法 律的形式確定下來(lái)，公眾參與的層次也由象征性參與向代表性參與轉(zhuǎn)變。有一點(diǎn) 需要指出的是，美國(guó)公眾參與的渠道主要是一些社區(qū)組織，這些組織有的是社區(qū) 自發(fā)組織的，有的是受政府的資助，此外，這些組織有權(quán)通過(guò)投票、游行等方式 干預(yù)城市規(guī)劃的各種活動(dòng)。在法國(guó)，公眾參與城市規(guī)劃是隨著城市規(guī)劃的權(quán)力下 放而逐步得到重視的，如今，地方當(dāng)局在進(jìn)行城市規(guī)劃和建設(shè)以前，必須征求市 民的意見(jiàn)，公眾可自發(fā)組織成立協(xié)會(huì)或派代表參與和監(jiān)督城市規(guī)劃工作，如果遇 到異議，可向行政法官上訴 。德國(guó)《建設(shè)法典》對(duì)公眾參與城市規(guī)劃分為兩大部 分：初始參與和正式參與。初始參與只規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)采取的基本原則，包括： 參與時(shí)機(jī)、參與保障和參與形式等；正式參與需要處理的問(wèn)題主要是規(guī)劃草案的 公示，以及公眾對(duì)于規(guī)劃草案的反饋意見(jiàn) [2]。綜上所述，在各國(guó)城市規(guī)劃過(guò)程中， 公眾已經(jīng)不再是受政府操控的、被動(dòng)接受規(guī)劃方案的客體，他們通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩? 表達(dá)自己的意見(jiàn)和利益需求，而各國(guó)的制度實(shí)踐在很大程度上回應(yīng)了公眾的這種 需求。 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀 國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公眾參與問(wèn)題的研究始于上世紀(jì) 80 年代，雖然起步較晚 ，但是， 公眾參與作為實(shí)現(xiàn)公共利益的有效手段，也日益受到政府相關(guān)部門(mén)的重視。公眾 參與在我國(guó)目前常見(jiàn)于立法領(lǐng)域、行政決策和政府管理領(lǐng)域，以及基層治理（如 農(nóng)村村民的自治管理和社區(qū)治理）等方面 [3]，目前也是取得了一定的經(jīng)驗(yàn)： 青長(zhǎng)庚在《大型水電項(xiàng)目的公眾參與》一文中通過(guò)大量引用公眾對(duì)怒江水電 開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)，認(rèn)為公眾參與的前提是了解整個(gè)項(xiàng)目的情況，而且并不是參與的人 越多越好，應(yīng)該由利益相關(guān)的公眾進(jìn)行參與，參與者要多換位思考，增加相互了 解 [4]；王玉川與鄒向陽(yáng)在《重大建設(shè)項(xiàng)目決策失當(dāng)頻發(fā)的原因與對(duì)策》一文中分 析了導(dǎo)致近年我國(guó)重大建設(shè)項(xiàng)目決策失誤頻發(fā)的主要原因是公眾參與的缺失，更 深層次的原因則是政府的發(fā)展角色與服務(wù)角色不協(xié)調(diào)，最后提出了相應(yīng)對(duì)策 [5]； 李晶在《論公眾參與公共決策的制約因素及對(duì)策設(shè)計(jì)》一文中分析了當(dāng)前公眾參 與公共決策的現(xiàn)狀，指出了公眾參與公共決策的制約因素，包括決策體制、政治 文化、參與成本、參與渠道以及決策信息等因素，最后設(shè)計(jì)了擴(kuò)大公眾參與公共 3 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 引 言 決策的對(duì)策 [6]；問(wèn)澤霞在其《公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng) 價(jià)實(shí)證分析》一文中 通過(guò)對(duì)實(shí)踐中公眾參與環(huán)評(píng)的介紹，剖析其存在的主要問(wèn)題，并對(duì)目前公眾參與 的有效性進(jìn)行了實(shí)證分析，說(shuō)明我國(guó)有必要增強(qiáng)實(shí)踐中公眾參與環(huán)評(píng)的有效性 [7]； 王冉在《關(guān)于構(gòu)建理性的利益表達(dá)機(jī)制的思考 ——從公眾參與行政角度分析》一 文中首先分析了利益表達(dá)機(jī)制的現(xiàn)狀，然后闡明公眾參與行政的概念與性質(zhì)，最 后論述了公眾參與行政是完善利益表達(dá)機(jī)制的主要途徑 [8]；劉洪波在《公眾參與 水利工程的參與機(jī)制研究》一文中分析了公眾參與水利工程存在的問(wèn)題和根本原 因，從宏觀和微觀 3 個(gè)方面提出完善公眾參與水利工 程的參與機(jī)制的具體對(duì)策 [9]； 黃海艷和李振躍在《公眾參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的影響因素分析》一文中闡述了現(xiàn)實(shí) 中影響公眾參與實(shí)現(xiàn)和程度的各種因素，包括個(gè)體因素和周圍環(huán)境因素 [10]。 從目前國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀可以看出，公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、城市規(guī)劃、城 市建設(shè)管理等諸方面的應(yīng)用已經(jīng)有一定的研究基礎(chǔ)和積累，但在公共投資建設(shè)項(xiàng) 目決策中的公眾參與機(jī)制的研究相對(duì)較為缺乏，尤其是應(yīng)用公共選擇理論對(duì)我國(guó) 公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中的公眾參與進(jìn)行問(wèn)題的探討，即是一種新穎的研究思路， 又具有十分重要的研究意義。 研究目的 與意義 公共投資建設(shè)項(xiàng)目大多涉及到社會(huì)公眾各個(gè)方面的生活，關(guān)系到社會(huì)公眾的 切身利益，因此一直以來(lái)它都是政府和社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。公共投資建設(shè)項(xiàng)目 由于其公共性的特點(diǎn)，使得我們?cè)谠u(píng)價(jià)某一公共投資建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)候不僅僅是關(guān) 注它的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)該同時(shí)注重它所帶來(lái)的社會(huì)效益。作為分析非市場(chǎng)的集體 決策過(guò)程的公共選擇理論彌補(bǔ)了傳統(tǒng)純經(jīng)濟(jì)的評(píng)價(jià)方法，它重視行政決策中的個(gè) 人利益，對(duì)公眾參與的若干問(wèn)題進(jìn)行了深入探究。本文就以公共選擇理論作為一 種分析框架，將公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策的主體即政府部門(mén)的理性作為取向進(jìn)行觀 察， 通過(guò)對(duì)政府相關(guān)部門(mén)的理性分析，在借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)、立足我國(guó)國(guó)情的基 礎(chǔ)上，試圖找出隱藏在當(dāng)前我國(guó)公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中的公眾參與問(wèn)題背后的 隱患和本質(zhì)及其成因，然后對(duì)癥下藥，以期提出加強(qiáng)和改善公共投資建設(shè)項(xiàng)目決 策中公眾有序、有效參與的思路和對(duì)策。 公共投資建設(shè)項(xiàng)目的決策是整個(gè)項(xiàng)目全生命周期管理中最關(guān)鍵的一環(huán)，它決 定著項(xiàng)目進(jìn)行的方向，決策出現(xiàn)失誤將導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗，由于公共投資建設(shè) 項(xiàng)目的唯一性，一旦建成將是不可逆的，由此導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗結(jié)果是無(wú)法彌補(bǔ)的， 因此急需改革和完善公共投資建設(shè)項(xiàng)目的決策過(guò)程。在 解決這個(gè)問(wèn)題的過(guò)程中， 很重要的一點(diǎn)，就是有關(guān)公眾參與機(jī)制的研究。公眾參與是實(shí)現(xiàn)決策民主化、科 學(xué)化的必經(jīng)之路，是世界貿(mào)易組織關(guān)于行政公開(kāi)、信息公開(kāi)的普遍要求。在一定 4 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 引 言 意義上，公眾參與的程度和成效反映了一個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文明開(kāi)放的水平，也 是調(diào)動(dòng)廣大人民群眾當(dāng)家作主的主人翁意識(shí)從而實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的時(shí)代要求?；? 公共投資建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，以及公眾參與對(duì)于公共投資建 設(shè)項(xiàng)目決策和管理的重要性，研究公共投資 建設(shè)項(xiàng)目決策中的公眾參與具有其現(xiàn) 實(shí)意義。本論文通過(guò)公共選擇理論來(lái)分析我國(guó)公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中公眾參與 的問(wèn)題，力圖改善傳統(tǒng)的公眾被動(dòng)無(wú)序參與公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策的局面，開(kāi)闊 研究視野，為研究公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中的公眾參與問(wèn)題提供了新視角和新思 路。 本文的研究?jī)?nèi)容、研究方法、研究技術(shù)路線 本文的研究?jī)?nèi)容 本論文的研究?jī)?nèi)容是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中的公 共參與機(jī)制研究 ”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)： 09BZZ029）的重要組成部分，具體而言，本文的 研究工作包括以下六章的內(nèi)容 ： 第一章，引論。本章擬簡(jiǎn)要闡述論文的選題背景，分析國(guó)內(nèi)外有關(guān)公共投資 建設(shè)項(xiàng)目決策過(guò)程中公眾參與問(wèn)題的研究現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上提出本文的研究?jī)?nèi)容、 研究方法及意義 第二章，公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策公眾參與概述。本章擬對(duì)本文所研究的相關(guān) 核心概念進(jìn)行界定，闡述我國(guó)公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中公眾參與的發(fā)展與現(xiàn)狀。 第三章，公共選擇理論概述。本章擬闡述公共選擇理論的概念及起源，然后 對(duì)其中的相關(guān)理論進(jìn)行分析，最后對(duì)公共選擇理論的中國(guó)適用性進(jìn)行討論和評(píng)價(jià)。 第四章，公共選擇理論視角下的案例分析。本章擬選取廣州番禺區(qū)垃圾焚燒 發(fā)電廠項(xiàng)目的案例，然后運(yùn)用公共選擇相關(guān)理論對(duì)該事件進(jìn)行分析，闡述公眾無(wú) 法有效參與的原因。 第五章，解決公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中公眾參與問(wèn)題的思路。本章擬從法的 角度、政府角度和公眾的角度進(jìn)行闡述，以便解決目前我國(guó)公共投資建設(shè)項(xiàng)目決 策中所遇到的公眾參與問(wèn)題。 第六章，結(jié)論。本章擬總結(jié)全文內(nèi)容，得出主要結(jié)論，并提出有待進(jìn)一步研 究解決的問(wèn)題。 本文的研究方法及路線 在本文的研究中，為形成基本研究框架，主要運(yùn)用以下幾種研究方法： 1) 比較研究法 本文擬通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)外公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策管理中的公眾 參與相關(guān) 做法，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，揭示國(guó)內(nèi)存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的改善思路。 5 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 引 言 2) 訪談?wù){(diào)查法 針對(duì)學(xué)者和專家設(shè)計(jì)訪談提綱，以座談的方式進(jìn)行資料搜集，并對(duì)所搜 集的信息進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)分析，得出我國(guó)公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中的公眾參與 現(xiàn)狀，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析提出問(wèn)題所在以及改善思路。 3) 案例研究法 本文擬以廣州市番禺區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目為例，運(yùn)用公共選擇的相 關(guān)理論進(jìn)行分析，從而得出公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策中公眾無(wú)法有效參與 的原 因。 研究路線圖如下： 文獻(xiàn)研究 目標(biāo)設(shè)定 選題背景 提高公眾參與決策的積極性 降低決策失誤率 發(fā)揮投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用 理 論 基 礎(chǔ) 公共選擇理論 利 益 集 團(tuán) 尋 租 理 論 委 托 代 理 政 府 失 靈 研 究 理 論 理 論 理 論 方 法 案例分析 公眾無(wú)法有效參與的原因 可借鑒政策和措施 解決公眾參與問(wèn)題的路徑 圖 本文的研究路線圖 The framework of this stud