【文章內容簡介】 污腐敗等現(xiàn)象 [1]。與普通的建設項目相比， 政府公共投資建設項目不僅投資規(guī)模巨大，而且影響廣泛，稍有不慎，除了在 經 濟上造成不可估量的損失外，更會給社會公眾造成不良影響，使其產生抵觸情緒， 對我國經濟的復蘇與發(fā)展起到反作用。我國目前的公共投資建設項目中投資失敗 的例子屢見不鮮，例如綦江虹橋垮塌事故是近年來我國建筑工程中發(fā)生的最嚴重 1 重慶大學碩士學位論文 1 引 言 的安全事故之一，該事故造成 40 名無辜的生命葬于綦河， 14 名受傷者躺進醫(yī)院， 國家蒙受直接經濟損失 630 多萬元，這一血的教訓是深刻的，虹橋的垮塌不僅僅 有工程質量、建設管理方面的原因， 歸根結底更是領導干部的行政決策缺乏法治 化和民主化的問題。據 2020 年國家審計署報告，因違反決策程序，決策失誤造成 損失或潛在損失 億元、國有資產流失 億元。 針對我國公共投資建設項目決策中出現(xiàn)的各種問題，學術界也是對其進行了 深入的探討，從各方面剖析問題產生的原因，其中很重要的一個原因是公共投資 建設項目決策過程中缺乏有效的監(jiān)管，而公眾參與在整個公共投資建設項目決策 中會起到一種釋放壓力和監(jiān)督糾偏的作用，因此對公共投資建設項目決策中的公 眾參與問題的研究，將會改善我國公共投資建 設項目的決策機制，正確發(fā)揮投資 對經濟發(fā)展的帶動作用。 公共選擇理論產生于 20 世紀 40 年代，它是由詹姆斯 M布坎南等人創(chuàng)立的 一種新公共經濟理論。公共選擇理論的出現(xiàn)，為我們研究公共投資建設項目決策 中的公眾參與問題提供了一個嶄新的研究視角，雖然它產生于西方發(fā)達的資本主 義國家，但通過結合我國的具體國情，也可以借鑒其相關的理論成果，對研究目 前我國公共投資建設項目的決策中的公眾參與機制有一定的啟示作用。 國內外研究現(xiàn)狀 國外研究現(xiàn)狀 國外對公眾參與公共決策制度建設的研究經歷了 兩百多年漫長的發(fā)展演變過 程，早期的公眾參與主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評價領域，并且在美國、加拿大等這些 發(fā)達國家率先將公民的環(huán)境權寫入相關法律之中，使得公眾參與環(huán)境保護的義務 和環(huán)境影響評價的權力逐步得到國際社會的廣泛認可。 公眾參與具有相當豐富的內涵，廣義上的公眾參與涉及政治過程、立法過程 以及行政過程等社會生活的各個方面，但具體到公共投資建設項目，主要還是體 現(xiàn)在環(huán)境影響評價以及城市規(guī)劃的相關方面，國外在這些領域中的公眾參與研究 已經是比較成熟。 在環(huán)境影響評價領域，美國最早在 1969 年便將公眾參與寫入了 《國家環(huán)境政 策法案》這部法律之中，并設置了環(huán)境質量委員會，此外，它還首次推出了環(huán)境 影響評價制度。在 1970 年其制定的《清潔空氣法》中，又首次在環(huán)境保護法律中 建立了環(huán)境公益訴訟制度。在英國，公眾參與環(huán)境決策權具體包括：第一，環(huán)境 知情權；第二，參與環(huán)境事務決策權；第三，環(huán)境訴訟參與權。英國分別在 1992 年和 1999 年頒布了《環(huán)境信息條例》和《信息自由法案》，使得公眾獲取環(huán)境信 息的渠道更加廣泛。在 1985 年的《地方政府法》和 1990 年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃 2 重慶大學碩士 學位論文 1 引 言 法》中又規(guī)定了公眾有咨詢和參與的法定權利，同時還規(guī)定了某些大的被認為有 可能對環(huán)境造成影響的項目必須有公眾參與，這是決策制定過程中不可缺少的一 個步驟。在日本， 1993 年頒布的《環(huán)境基本法》首次對公眾參與作出規(guī)定，另外 在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中也作了有關公眾參與的規(guī)定。 在城市規(guī)劃方面，美國已經有了非常發(fā)達的公眾參與機制，從規(guī)劃目標的確 定到規(guī)劃方案的選擇，再到規(guī)劃的實施，公眾參與程序遍布規(guī)劃的各個階段。經 過 30 多年的發(fā)展， 美國的公眾參與已建立比較完善的組織機構和方式，并通過法 律的形式確定下來，公眾參與的層次也由象征性參與向代表性參與轉變。有一點 需要指出的是，美國公眾參與的渠道主要是一些社區(qū)組織，這些組織有的是社區(qū) 自發(fā)組織的，有的是受政府的資助，此外，這些組織有權通過投票、游行等方式 干預城市規(guī)劃的各種活動。在法國，公眾參與城市規(guī)劃是隨著城市規(guī)劃的權力下 放而逐步得到重視的，如今，地方當局在進行城市規(guī)劃和建設以前，必須征求市 民的意見，公眾可自發(fā)組織成立協(xié)會或派代表參與和監(jiān)督城市規(guī)劃工作，如果遇 到異議，可向行政法官上訴 。德國《建設法典》對公眾參與城市規(guī)劃分為兩大部 分：初始參與和正式參與。初始參與只規(guī)定了政府應當采取的基本原則，包括： 參與時機、參與保障和參與形式等；正式參與需要處理的問題主要是規(guī)劃草案的 公示，以及公眾對于規(guī)劃草案的反饋意見 [2]。綜上所述，在各國城市規(guī)劃過程中， 公眾已經不再是受政府操控的、被動接受規(guī)劃方案的客體，他們通過適當的途徑 表達自己的意見和利益需求，而各國的制度實踐在很大程度上回應了公眾的這種 需求。 國內研究現(xiàn)狀 國內學者對公眾參與問題的研究始于上世紀 80 年代，雖然起步較晚 ，但是， 公眾參與作為實現(xiàn)公共利益的有效手段，也日益受到政府相關部門的重視。公眾 參與在我國目前常見于立法領域、行政決策和政府管理領域，以及基層治理（如 農村村民的自治管理和社區(qū)治理）等方面 [3]，目前也是取得了一定的經驗： 青長庚在《大型水電項目的公眾參與》一文中通過大量引用公眾對怒江水電 開發(fā)的意見，認為公眾參與的前提是了解整個項目的情況，而且并不是參與的人 越多越好，應該由利益相關的公眾進行參與，參與者要多換位思考，增加相互了 解 [4]；王玉川與鄒向陽在《重大建設項目決策失當頻發(fā)的原因與對策》一文中分 析了導致近年我國重大建設項目決策失誤頻發(fā)的主要原因是公眾參與的缺失，更 深層次的原因則是政府的發(fā)展角色與服務角色不協(xié)調，最后提出了相應對策 [5]； 李晶在《論公眾參與公共決策的制約因素及對策設計》一文中分析了當前公眾參 與公共決策的現(xiàn)狀，指出了公眾參與公共決策的制約因素，包括決策體制、政治 文化、參與成本、參與渠道以及決策信息等因素，最后設計了擴大公眾參與公共 3 重慶大學碩士學位論文 1 引 言 決策的對策 [6]；問澤霞在其《公眾參與建設項目環(huán)境影響評 價實證分析》一文中 通過對實踐中公眾參與環(huán)評的介紹，剖析其存在的主要問題，并對目前公眾參與 的有效性進行了實證分析，說明我國有必要增強實踐中公眾參與環(huán)評的有效性 [7]； 王冉在《關于構建理性的利益表達機制的思考 ——從公眾參與行政角度分析》一 文中首先分析了利益表達機制的現(xiàn)狀，然后闡明公眾參與行政的概念與性質，最 后論述了公眾參與行政是完善利益表達機制的主要途徑 [8]；劉洪波在《公眾參與 水利工程的參與機制研究》一文中分析了公眾參與水利工程存在的問題和根本原 因，從宏觀和微觀 3 個方面提出完善公眾參與水利工 程的參與機制的具體對策 [9]； 黃海艷和李振躍在《公眾參與基礎設施項目的影響因素分析》一文中闡述了現(xiàn)實 中影響公眾參與實現(xiàn)和程度的各種因素，包括個體因素和周圍環(huán)境因素 [10]。 從目前國內外研究現(xiàn)狀可以看出，公眾參與在環(huán)境影響評價、城市規(guī)劃、城 市建設管理等諸方面的應用已經有一定的研究基礎和積累，但在公共投資建設項 目決策中的公眾參與機制的研究相對較為缺乏，尤其是應用公共選擇理論對我國 公共投資建設項目決策中的公眾參與進行問題的探討，即是一種新穎的研究思路， 又具有十分重要的研究意義。 研究目的 與意義 公共投資建設項目大多涉及到社會公眾各個方面的生活，關系到社會公眾的 切身利益，因此一直以來它都是政府和社會輿論關注的焦點。公共投資建設項目 由于其公共性的特點，使得我們在評價某一公共投資建設項目的時候不僅僅是關 注它的經濟效益，更應該同時注重它所帶來的社會效益。作為分析非市場的集體 決策過程的公共選擇理論彌補了傳統(tǒng)純經濟的評價方法，它重視行政決策中的個 人利益，對公眾參與的若干問題進行了深入探究。本文就以公共選擇理論作為一 種分析框架，將公共投資建設項目決策的主體即政府部門的理性作為取向進行觀 察， 通過對政府相關部門的理性分析，在借鑒國外有益經驗、立足我國國情的基 礎上，試圖找出隱藏在當前我國公共投資建設項目決策中的公眾參與問題背后的 隱患和本質及其成因，然后對癥下藥，以期提出加強和改善公共投資建設項目決 策中公眾有序、有效參與的思路和對策。 公共投資建設項目的決策是整個項目全生命周期管理中最關鍵的一環(huán)，它決 定著項目進行的方向，決策出現(xiàn)失誤將導致整個項目的失敗，由于公共投資建設 項目的唯一性，一旦建成將是不可逆的，由此導致的項目失敗結果是無法彌補的， 因此急需改革和完善公共投資建設項目的決策過程。在 解決這個問題的過程中， 很重要的一點，就是有關公眾參與機制的研究。公眾參與是實現(xiàn)決策民主化、科 學化的必經之路，是世界貿易組織關于行政公開、信息公開的普遍要求。在一定 4 重慶大學碩士學位論文 1 引 言 意義上，公眾參與的程度和成效反映了一個城市社會經濟和文明開放的水平，也 是調動廣大人民群眾當家作主的主人翁意識從而實現(xiàn)依法治國的時代要求?；? 公共投資建設項目對于社會和經濟發(fā)展的重要性，以及公眾參與對于公共投資建 設項目決策和管理的重要性，研究公共投資 建設項目決策中的公眾參與具有其現(xiàn) 實意義。本論文通過公共選擇理論來分析我國公共投資建設項目決策中公眾參與 的問題，力圖改善傳統(tǒng)的公眾被動無序參與公共投資建設項目決策的局面，開闊 研究視野，為研究公共投資建設項目決策中的公眾參與問題提供了新視角和新思 路。 本文的研究內容、研究方法、研究技術路線 本文的研究內容 本論文的研究內容是國家社會科學基金項目 “公共投資建設項目決策中的公 共參與機制研究 ”（項目批準號： 09BZZ029）的重要組成部分，具體而言，本文的 研究工作包括以下六章的內容 ： 第一章，引論。本章擬簡要闡述論文的選題背景，分析國內外有關公共投資 建設項目決策過程中公眾參與問題的研究現(xiàn)狀，在此基礎上提出本文的研究內容、 研究方法及意義 第二章，公共投資建設項目決策公眾參與概述。本章擬對本文所研究的相關 核心概念進行界定，闡述我國公共投資建設項目決策中公眾參與的發(fā)展與現(xiàn)狀。 第三章，公共選擇理論概述。本章擬闡述公共選擇理論的概念及起源，然后 對其中的相關理論進行分析，最后對公共選擇理論的中國適用性進行討論和評價。 第四章，公共選擇理論視角下的案例分析。本章擬選取廣州番禺區(qū)垃圾焚燒 發(fā)電廠項目的案例，然后運用公共選擇相關理論對該事件進行分析，闡述公眾無 法有效參與的原因。 第五章，解決公共投資建設項目決策中公眾參與問題的思路。本章擬從法的 角度、政府角度和公眾的角度進行闡述，以便解決目前我國公共投資建設項目決 策中所遇到的公眾參與問題。 第六章，結論。本章擬總結全文內容，得出主要結論，并提出有待進一步研 究解決的問題。 本文的研究方法及路線 在本文的研究中，為形成基本研究框架，主要運用以下幾種研究方法： 1) 比較研究法 本文擬通過對比國內外公共投資建設項目決策管理中的公眾 參與相關 做法，借鑒國外有益經驗，揭示國內存在的問題，提出相應的改善思路。 5 重慶大學碩士學位論文 1 引 言 2) 訪談調查法 針對學者和專家設計訪談提綱，以座談的方式進行資料搜集，并對所搜 集的信息進行匯總統(tǒng)計分析，得出我國公共投資建設項目決策中的公眾參與 現(xiàn)狀，進而對現(xiàn)狀進行分析提出問題所在以及改善思路。 3) 案例研究法 本文擬以廣州市番禺區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電廠項目為例，運用公共選擇的相 關理論進行分析，從而得出公共投資建設項目決策中公眾無法有效參與 的原 因。 研究路線圖如下： 文獻研究 目標設定 選題背景 提高公眾參與決策的積極性 降低決策失誤率 發(fā)揮投資對經濟的帶動作用 理 論 基 礎 公共選擇理論 利 益 集 團 尋 租 理 論 委 托 代 理 政 府 失 靈 研 究 理 論 理 論 理 論 方 法 案例分析 公眾無法有效參與的原因 可借鑒政策和措施 解決公眾參與問題的路徑 圖 本文的研究路線圖 The framework of this stud