【文章內(nèi)容簡介】 劃槳”的事盡量交給社會。故應下放權(quán)力，實行參與式管理。如打破政府壟斷，通過公開競標將公共服務市場化，進行全面的質(zhì)量與目標管理、成本 — 效益分析和物質(zhì)激勵；對那些商業(yè)性公共服務，則完全采取市場化方法經(jīng)營，由此促進了政府效率的較大提高。 4 西方國家公共服務社會化的主要形式 第一，非營利組織的供給 。 非營利組織的興起和發(fā)展是一種雄厚的社會資本，社會資本也是生產(chǎn)力，社會資源的壯大有助于解決社會運行中的難題。目前各種非營利組織已成為社會管理中相當活躍的角色，它們針對社會問題廣泛地開展活動，與政府合作共同解決 諸多社會問題。 20 世紀 60 年代后，在西方發(fā)達國家，政府部門與非營利組織合作提供公共服務開始成為一種嶄新而活躍的途徑。隨著改革的進程，非營利組織在提供公共服務上逐漸與政府、市場形成鼎足而立的格局，成為支持社會穩(wěn)定發(fā)展，彌補政府和市場失靈領(lǐng)域的重要社會部門。實際上，如在英國，政府與非營利組織的伙伴關(guān)系不再局限于布萊爾政府所提倡的“利益相關(guān)者社會”，而是發(fā)展為執(zhí)行重要社會政策如都市發(fā)展和提高青年就業(yè)率的一項根本工具，以及政府提供社會所需求的公共服務和發(fā)展市民社會的一種辦法。在歐盟，政府與非營利組織的伙伴關(guān)系已成為 對抗社會疏離感，增進地方社區(qū)福利的整合性機制。 第二，社區(qū)的供給。 社會公共生活中的公眾有著豐富的人格和多樣化的需求。作為公眾，他們消費者私人服務和公共服務，而作為公共利益的共享者，他們也應承擔起相應的公共責任，參與公共服務的供給和公共利益的實現(xiàn)過程。這種通過社區(qū)來生產(chǎn)公共服務并通過社區(qū)來滿足自己需要的公共利益的方式就可以稱為“社區(qū)供給”。其特點在于，它依據(jù)受益者所居住的地域或從事的行業(yè)提供公共服務，其成本的補償完全通 過自愿或社區(qū)委員會其他依據(jù)民意的方式征收。社區(qū)公共服務生產(chǎn)之所以成為大家關(guān)注的對象，是因為這 種方式大量存在于現(xiàn)實之中，而且這種方式是把公共服務的提供范圍縮小到一個以生活或工作為紐帶聯(lián)系的小集團之中，它更容易獲得有效率的生產(chǎn)，也更容易將消費者的偏好與生產(chǎn)數(shù)量聯(lián)系起來。由社區(qū)供給公共服務的方式優(yōu)點很多，一是可以滿足一些沒有組織或問題較特殊人群的需要；二是這種服務具有很強的創(chuàng)新力，它因為貼近社區(qū)公眾，可能更為真實地了解公眾的需求。但社區(qū)性公共服務也有會缺點，如由于缺乏專業(yè)知識和相關(guān)技能的訓練可能會帶來服務質(zhì)量的問題。而且，社區(qū)性的供給能夠提供的公共服務畢竟有限。 第三，自愿供給。 公共服務的支付成本除了以 稅或費的形式進行外，還可以通過人們的志愿性勞動來體現(xiàn)，一些學者提出了“自愿供給模型”，認為現(xiàn)實中有可能在不存在強制性征稅或必然性消費的情況下，人們還愿意承擔提供公共服務的成本，例如許多科學、醫(yī)療研究都是靠社會捐贈進行的。喬史蒂文斯在其《集體選擇經(jīng)濟學》一書中對這種公共物品供給行為用曼庫奧爾森的理性選擇方法進行了解釋，認為提供公共物品的人有的是為了獲得某種私人物品或選擇性激勵，有的則是當把自己的收入或勞務自愿地再分配給窮人時，他們會由此獲得效用。效用最大化的表現(xiàn)形式有物質(zhì)的，也有精神的；可以是有形的，也可 以是無形的。這將對偏好不同的行為主體產(chǎn)生不同程度的影響和不同的激勵。其中含有隱形意味的意識形態(tài)和文化等道德因素對行為主體所產(chǎn)生的影響尤為深刻，將策勵理性的個人采取有利于他人或其他集團的行為，以捐贈這種自愿的方式提供公共物品就是這種激勵下的結(jié)果。 5 4 西方國家公共管理社會化的經(jīng)驗與啟示 ， 《江西青年職業(yè)學院學報》 2020 年 第 3 期 5 西方公共服務社會化的理論研究 ， 網(wǎng)絡(luò)財富》 2020 年 第 10 期 （ 四 ） 公共服務 運作 市場化的經(jīng)驗 與成效 自 20 世紀 70 年代以來，英國、美國、新西蘭、澳大利亞等西方國家為了適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要以及擺脫財政困境、提高國際競爭力和政府行政效率，相繼掀起了政府公共服務市場化改革的熱潮。誠然，西方各國因其國情不同，政府公共服務市場化改革的內(nèi)容與方式也不盡相同。英美等國在探尋市場機制和公共職能有效結(jié)合的市場化改革實踐過程中 ， 對于適合由政府和市場共同提供的公共物品或服務，形成了各具特色的多種市場化形式。具體地說，主要有以下幾種形式： 第一，合同出租。 合同出租是公共服務市場化最主要的形式。合同出租，又稱合同外包或合同承包，是指政府在不擴大行政規(guī)模、不增加財政支出的情況下，以合同的形式，在公共領(lǐng)域引入市場機制，通過投標者的競爭和履約行為，將原先政府壟斷的公共物品的生產(chǎn)、提供權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營公司、非營利組織等機構(gòu)，而政府則以納稅人的稅收去購買承包商提供 的公共服務并依據(jù)合同對其進行監(jiān)管。國外的地方政府早在 20 世紀 80年代初就開始嘗試公共服務合同承包。隨著公共服務市場化程度的加深，合同出租的適用范圍包括環(huán)境保護、公共設(shè)施維護、醫(yī)療救助、社會保障、精神保健、數(shù)據(jù)處理、選民登記、公共管理人員錄用、犯人的監(jiān)護管理、決策咨詢與政策設(shè)計、公共項目的論證與規(guī)劃、政策效力評價、項目影響評價、公共組織績效評估等諸多領(lǐng)域和方面。 合同出租在英國、美國的發(fā)展最為典型。 英國在 80 年代以來，先后頒布了一批教育、健康等方面的法律文件，對公共服務的競爭性合同承包做出了多方面的規(guī)定，并不斷 擴大其范圍。美國公共服務的合同出租也較為突出。 1992 年美國用于政府采購的開支占財政開支的 1/6，達 2100 億美元，環(huán)保署、宇航局幾乎把所有的工作都交承包商來完成。公共服務的合同出租，擴大了政府供給公共服務的財源以及技術(shù)力量，降低了成本，提高了效率以及顧客的滿意度。從各種數(shù)據(jù)來看，合同出租比政府直接供給降低成本約 2030%。應該指出的是，合同出租為權(quán)力尋租提供了腐敗的溫床。同時，政府監(jiān)督承包商執(zhí)行合同的交易成本上漲也是個棘手的問題。 第二，公私合作。 公私合作是政府以特許或其它的形式吸引中標的私營公司參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某項服務，而不需要以納稅人的稅收去購買私營公司提供的服務。在政府的規(guī)制下，私營公司通過面向消費者的價格機制來實現(xiàn)投資回報，既能有效借社會資源提供公共服務，又能借價格機制反映消費者需求。公私合作通常包括特許經(jīng)營和共同生產(chǎn)兩種方式。特許經(jīng)營是指政府通過出讓一定期限經(jīng)營權(quán)的形式吸引私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供公共服務，私人部門通過向使用者收費來追求投資回報，政府保留價格核準權(quán)。這種方式特別適合可收費物品的提供，如自來水、天然氣、電信服務等。共同生產(chǎn)是指政府部門與企業(yè)、金融機構(gòu)、非政府組織形成項目 性的單一的或多元的伙伴系，相互在資源上取長補短，共同推進公共事務，其中包括一定比例是志愿服務或自我服務。比如，民眾配合政府清理城市垃圾，安裝警報器預防火災，構(gòu)建基層社會治安的防御體系等，就屬于此類性質(zhì)。例如美國明尼蘇達州州府圣保羅市，政府與房地產(chǎn)開發(fā)公司、銀行、基金會、保險公司等形成多元伙伴關(guān)系，先后達成一攬子合作協(xié)議，籌集巨額資金，大規(guī)模的開發(fā)破落街區(qū)。因此，各國都熱衷于在公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，建立公私合作伙伴關(guān)系。 第三，非國有化。 非國有化，又稱私有化或民營化，是公共服務社會化最早采取的措施。雖 然對民營化的概念界定不一，但核心是“更多地依靠民間機構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需要”，即把原來屬于國有的部分公共企業(yè)和公用事業(yè)以市場化方式轉(zhuǎn)給私人經(jīng)營。英國是最早采用私有化這一作法的國家。英國在上世紀 80 年代初的私有化 浪潮中，為了提高公共服務的運營效率，大力推行公共服務私有化經(jīng)營。政府由直接提供服務轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢鵂I企業(yè)或私營企業(yè)提供，鐵路、航空、城市公共交通、電力、煤氣、自來水等公共服務業(yè)都先后實行了私有化。新西蘭則被人們視為改革最為迅猛、系統(tǒng)、全面和激進的國家，特別是它對政府公共服務職能的公司化與市場化改革 ，因其深度、廣度、持續(xù)時間和成效而被許多西方國家奉為典范。新西蘭政府公共服務市場化的一般原則是：凡是可以由私營部門和非政府組織履行得更好的任務不應繼續(xù)保留在公共部門內(nèi)，公共部門一切商業(yè)性質(zhì)的活動應按照私營企業(yè)的方式組織運行。具體做法包括：公司化改組 、 轉(zhuǎn)讓股份 、 私人購進 、 員工內(nèi)部消化 、 招標售股 等。 新西蘭的公司化和私有化取得了顯著成效，政府增加了財政收入，減少了管理困難。私有化后企業(yè)能夠在資本市場上獲得資金，改善了生產(chǎn)條件，改變了過去對政府投資的依賴。 第四，用者付費制。 實行用者付費制的主旨在于通過用者付費，把 價格機制引入到公共服務領(lǐng)域。它包括三個方面的收費行為：一是提供公共服務的政府或私營部門向消費公共服務的公眾收費；二是政府雇傭或付費給其他政府以提供服務；三是政府付費給提供公共服務的非政府部門。消費者在使用政府提供的服務時必須向政府支付賴以收回成本的費用。該項措施適用于具有消費可分性，使用者可以自由選擇服務，并且成本能夠通過價格機制部分回收的準公共物品供給領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，大概有一半以上的公共服務可以采用付費的方式。用者付費制具有四大優(yōu)點：一是它能夠消除因免費提供公共服務而導致的對資源的不合理配置和浪費現(xiàn)象；二是 由直接受益者支付成本，可以體現(xiàn)社會公平；三是付費制以成本為基礎(chǔ)，可以激勵私營企業(yè)以較低的價格提供公共服務；四是實行付費制可以增加政府的財政收入。有鑒于此，國外在公用事業(yè)、垃圾收集、廢水和污水處理、娛樂設(shè)施、公園、保健服務、特殊事項上的警察服務、樓房檢查、住宅區(qū)服務等領(lǐng)域和方面，廣泛推行用者付費制。美國各級政府都普遍采取了用者付費制，其中地方政府占其預算的 25%。因此，美國政府全面市場化改革的基本取向是“政府職能的市場化，政府經(jīng)濟社會生活管制的放松。” 第五，憑單制。 憑單制就是政府部門給予有資格消費某種服務的 個體發(fā)放優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個體在政府指定的公共服務供給組織中消費其手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。憑單制的實質(zhì)是刺激公共服務提供主體之間的競爭。消費者個體的選擇所引發(fā)的供給者之間的競爭壓力，部分代替了政府對職業(yè)性利益集團的監(jiān)督。該制度的作用在于創(chuàng)建競爭性市場，以打破壟斷。這就是市場化制度安排代替政治化制度安排的優(yōu)勢所在。憑單制最生動的例子體現(xiàn)在美國教育券方式的改革。美國則采用教育券方式改革缺乏競爭的公共基礎(chǔ)教育事業(yè)。以美國的中小學為例，常見的方式是根據(jù)家庭居住的學區(qū)選擇學校：以某條街道 為界，街道以南的孩子全部入學校 A，街道以北的孩子全部入學校 B。集中配置的方式保證了服務提供者的穩(wěn)定生源，同時也消除了服務機構(gòu)之間進行競爭的壓力和動力：無論學校教學質(zhì)量的優(yōu)劣、學習環(huán)境的好壞都不影響學校招生。改革的方向是打破集中配置的傳統(tǒng)做法，給客戶以自由選擇的權(quán)利。因此，政府向納稅人發(fā)放有價教育券，學生家長則可以用教育券為其子女自主選擇就讀的學校，而不再限于在本街區(qū)或?qū)W區(qū)上學，政府按照教育券給學校下?lián)芙逃?jīng)費，這一方式使公立學校之間開展了競爭，有助于學校教學質(zhì)量的提高。 6 西方公共服務市場化改革的 幾點 成效 ： 一是 有利于資源的優(yōu)化配置。 公共服務的市場化改變了政府對公共服務“大包大攬”的局面，可從容配置行政資源，有利于政府緩解財政壓力。政府直接從社會提取資源的 6 國外公共服務市場化的實踐與啟示 ， 《社團管理研究》 2020 年第 6 期 能力是有限的，而市場調(diào)動資源的能力相對比較強，公共服務市場化擴大了政府供給公共服務的資源及技術(shù)力量，降低了成本，提高了效率。這樣一來政府既施展了“掌舵”作用，又充分利用了市場的資源配置優(yōu)勢。 二是 有利于改進行政管理和精簡政府機構(gòu)。 公共服務市場化使具體的“劃槳”交給市場，政府在于“掌舵”，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能 ， 微觀的工作交給市場去做。如英國的“執(zhí)行局”，美 國的“法定機構(gòu)”，政府可以撤銷從事這些業(yè)務的常設(shè)機構(gòu)，精簡了政府機構(gòu)規(guī)模，同時也提高了行政效率。 三是 有利于擴大民主參與。 公共服務的市場化能夠充分考慮消費者的需求，以公眾的需求為中心，公眾通過直接參與或者是通過協(xié)商、公決等形式影響公共決策，這樣不僅能推進民主化，而且能形成政府與民眾的良性互動。公共服務市場化后權(quán)力的適當下放，不僅減輕了政府的沉重負擔，也有利于社會自治進程的發(fā)展以及“有限政府”和“責任政府”的建立，促進政府和社會發(fā)展。 7 （ 五 ） 推行電子政府社會服務的先進做法與經(jīng)驗 國外推行電子政務公共服 務的主要理念 對世界主要電子政務領(lǐng)先國家的跟蹤發(fā)現(xiàn)，國外在電子政務公共服務方面主要提出了八大理念。大致可以分為兩類：一類是從公共服務本身來說的，包括“以公眾為中心”、“惠及所有人”、“無處不在”和“無縫”四個理念；另一類是從政府的角度來說的，包括“開放的政府”、“響應的政府”、“變革的政府”和“集成的政府”四個理念。 國外電子政務公共服務的八大理念 一是 以公眾為中心 。 在美國、加拿大、英國、新加坡等國家，“以公眾為中心”是電子政務公共服務建設(shè)的首要原則?！耙怨姙橹行摹币馕吨?，一切以方便公眾使用和滿足公眾需求為出發(fā)點。 比如： 美國“第一政府”門戶網(wǎng)站是世界上最早建立的政府門戶網(wǎng)站之一，也是世界上功能最完善、服務最豐富的政府門戶網(wǎng)站之一。“第一政府”門戶網(wǎng)站的設(shè)計較好地體現(xiàn)了“以公眾為中心”這一理念?！暗谝徽笔醉撋险紦?jù)面積最大的不是政府新聞，而是關(guān)于公共服務的鏈接和指示。按不同的用戶群將服務劃分 7 談西方公共服務市場化