【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 劃槳”的事盡量交給社會(huì)。故應(yīng)下放權(quán)力，實(shí)行參與式管理。如打破政府壟斷，通過公開競(jìng)標(biāo)將公共服務(wù)市場(chǎng)化，進(jìn)行全面的質(zhì)量與目標(biāo)管理、成本 — 效益分析和物質(zhì)激勵(lì)；對(duì)那些商業(yè)性公共服務(wù)，則完全采取市場(chǎng)化方法經(jīng)營(yíng)，由此促進(jìn)了政府效率的較大提高。 4 西方國(guó)家公共服務(wù)社會(huì)化的主要形式 第一，非營(yíng)利組織的供給 。 非營(yíng)利組織的興起和發(fā)展是一種雄厚的社會(huì)資本，社會(huì)資本也是生產(chǎn)力，社會(huì)資源的壯大有助于解決社會(huì)運(yùn)行中的難題。目前各種非營(yíng)利組織已成為社會(huì)管理中相當(dāng)活躍的角色，它們針對(duì)社會(huì)問題廣泛地開展活動(dòng)，與政府合作共同解決 諸多社會(huì)問題。 20 世紀(jì) 60 年代后，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府部門與非營(yíng)利組織合作提供公共服務(wù)開始成為一種嶄新而活躍的途徑。隨著改革的進(jìn)程，非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)上逐漸與政府、市場(chǎng)形成鼎足而立的格局，成為支持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的重要社會(huì)部門。實(shí)際上，如在英國(guó)，政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系不再局限于布萊爾政府所提倡的“利益相關(guān)者社會(huì)”，而是發(fā)展為執(zhí)行重要社會(huì)政策如都市發(fā)展和提高青年就業(yè)率的一項(xiàng)根本工具，以及政府提供社會(huì)所需求的公共服務(wù)和發(fā)展市民社會(huì)的一種辦法。在歐盟，政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系已成為 對(duì)抗社會(huì)疏離感，增進(jìn)地方社區(qū)福利的整合性機(jī)制。 第二，社區(qū)的供給。 社會(huì)公共生活中的公眾有著豐富的人格和多樣化的需求。作為公眾，他們消費(fèi)者私人服務(wù)和公共服務(wù)，而作為公共利益的共享者，他們也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任，參與公共服務(wù)的供給和公共利益的實(shí)現(xiàn)過程。這種通過社區(qū)來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù)并通過社區(qū)來(lái)滿足自己需要的公共利益的方式就可以稱為“社區(qū)供給”。其特點(diǎn)在于，它依據(jù)受益者所居住的地域或從事的行業(yè)提供公共服務(wù)，其成本的補(bǔ)償完全通 過自愿或社區(qū)委員會(huì)其他依據(jù)民意的方式征收。社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)之所以成為大家關(guān)注的對(duì)象，是因?yàn)檫@ 種方式大量存在于現(xiàn)實(shí)之中，而且這種方式是把公共服務(wù)的提供范圍縮小到一個(gè)以生活或工作為紐帶聯(lián)系的小集團(tuán)之中，它更容易獲得有效率的生產(chǎn)，也更容易將消費(fèi)者的偏好與生產(chǎn)數(shù)量聯(lián)系起來(lái)。由社區(qū)供給公共服務(wù)的方式優(yōu)點(diǎn)很多，一是可以滿足一些沒有組織或問題較特殊人群的需要；二是這種服務(wù)具有很強(qiáng)的創(chuàng)新力，它因?yàn)橘N近社區(qū)公眾，可能更為真實(shí)地了解公眾的需求。但社區(qū)性公共服務(wù)也有會(huì)缺點(diǎn)，如由于缺乏專業(yè)知識(shí)和相關(guān)技能的訓(xùn)練可能會(huì)帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量的問題。而且，社區(qū)性的供給能夠提供的公共服務(wù)畢竟有限。 第三，自愿供給。 公共服務(wù)的支付成本除了以 稅或費(fèi)的形式進(jìn)行外，還可以通過人們的志愿性勞動(dòng)來(lái)體現(xiàn)，一些學(xué)者提出了“自愿供給模型”，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中有可能在不存在強(qiáng)制性征稅或必然性消費(fèi)的情況下，人們還愿意承擔(dān)提供公共服務(wù)的成本，例如許多科學(xué)、醫(yī)療研究都是靠社會(huì)捐贈(zèng)進(jìn)行的。喬史蒂文斯在其《集體選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中對(duì)這種公共物品供給行為用曼庫(kù)奧爾森的理性選擇方法進(jìn)行了解釋，認(rèn)為提供公共物品的人有的是為了獲得某種私人物品或選擇性激勵(lì)，有的則是當(dāng)把自己的收入或勞務(wù)自愿地再分配給窮人時(shí)，他們會(huì)由此獲得效用。效用最大化的表現(xiàn)形式有物質(zhì)的，也有精神的；可以是有形的，也可 以是無(wú)形的。這將對(duì)偏好不同的行為主體產(chǎn)生不同程度的影響和不同的激勵(lì)。其中含有隱形意味的意識(shí)形態(tài)和文化等道德因素對(duì)行為主體所產(chǎn)生的影響尤為深刻，將策勵(lì)理性的個(gè)人采取有利于他人或其他集團(tuán)的行為，以捐贈(zèng)這種自愿的方式提供公共物品就是這種激勵(lì)下的結(jié)果。 5 4 西方國(guó)家公共管理社會(huì)化的經(jīng)驗(yàn)與啟示 ， 《江西青年職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》 2020 年 第 3 期 5 西方公共服務(wù)社會(huì)化的理論研究 ， 網(wǎng)絡(luò)財(cái)富》 2020 年 第 10 期 （ 四 ） 公共服務(wù) 運(yùn)作 市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn) 與成效 自 20 世紀(jì) 70 年代以來(lái)，英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞等西方國(guó)家為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及擺脫財(cái)政困境、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和政府行政效率，相繼掀起了政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的熱潮。誠(chéng)然，西方各國(guó)因其國(guó)情不同，政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的內(nèi)容與方式也不盡相同。英美等國(guó)在探尋市場(chǎng)機(jī)制和公共職能有效結(jié)合的市場(chǎng)化改革實(shí)踐過程中 ， 對(duì)于適合由政府和市場(chǎng)共同提供的公共物品或服務(wù)，形成了各具特色的多種市場(chǎng)化形式。具體地說(shuō)，主要有以下幾種形式： 第一，合同出租。 合同出租是公共服務(wù)市場(chǎng)化最主要的形式。合同出租，又稱合同外包或合同承包，是指政府在不擴(kuò)大行政規(guī)模、不增加財(cái)政支出的情況下，以合同的形式，在公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，通過投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)和履約行為，將原先政府壟斷的公共物品的生產(chǎn)、提供權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)公司、非營(yíng)利組織等機(jī)構(gòu)，而政府則以納稅人的稅收去購(gòu)買承包商提供 的公共服務(wù)并依據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)外的地方政府早在 20 世紀(jì) 80年代初就開始嘗試公共服務(wù)合同承包。隨著公共服務(wù)市場(chǎng)化程度的加深，合同出租的適用范圍包括環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)、醫(yī)療救助、社會(huì)保障、精神保健、數(shù)據(jù)處理、選民登記、公共管理人員錄用、犯人的監(jiān)護(hù)管理、決策咨詢與政策設(shè)計(jì)、公共項(xiàng)目的論證與規(guī)劃、政策效力評(píng)價(jià)、項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)、公共組織績(jī)效評(píng)估等諸多領(lǐng)域和方面。 合同出租在英國(guó)、美國(guó)的發(fā)展最為典型。 英國(guó)在 80 年代以來(lái)，先后頒布了一批教育、健康等方面的法律文件，對(duì)公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性合同承包做出了多方面的規(guī)定，并不斷 擴(kuò)大其范圍。美國(guó)公共服務(wù)的合同出租也較為突出。 1992 年美國(guó)用于政府采購(gòu)的開支占財(cái)政開支的 1/6，達(dá) 2100 億美元，環(huán)保署、宇航局幾乎把所有的工作都交承包商來(lái)完成。公共服務(wù)的合同出租，擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的財(cái)源以及技術(shù)力量，降低了成本，提高了效率以及顧客的滿意度。從各種數(shù)據(jù)來(lái)看，合同出租比政府直接供給降低成本約 2030%。應(yīng)該指出的是，合同出租為權(quán)力尋租提供了腐敗的溫床。同時(shí)，政府監(jiān)督承包商執(zhí)行合同的交易成本上漲也是個(gè)棘手的問題。 第二，公私合作。 公私合作是政府以特許或其它的形式吸引中標(biāo)的私營(yíng)公司參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某項(xiàng)服務(wù)，而不需要以納稅人的稅收去購(gòu)買私營(yíng)公司提供的服務(wù)。在政府的規(guī)制下，私營(yíng)公司通過面向消費(fèi)者的價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，既能有效借社會(huì)資源提供公共服務(wù)，又能借價(jià)格機(jī)制反映消費(fèi)者需求。公私合作通常包括特許經(jīng)營(yíng)和共同生產(chǎn)兩種方式。特許經(jīng)營(yíng)是指政府通過出讓一定期限經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式吸引私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供公共服務(wù)，私人部門通過向使用者收費(fèi)來(lái)追求投資回報(bào)，政府保留價(jià)格核準(zhǔn)權(quán)。這種方式特別適合可收費(fèi)物品的提供，如自來(lái)水、天然氣、電信服務(wù)等。共同生產(chǎn)是指政府部門與企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非政府組織形成項(xiàng)目 性的單一的或多元的伙伴系，相互在資源上取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同推進(jìn)公共事務(wù)，其中包括一定比例是志愿服務(wù)或自我服務(wù)。比如，民眾配合政府清理城市垃圾，安裝警報(bào)器預(yù)防火災(zāi)，構(gòu)建基層社會(huì)治安的防御體系等，就屬于此類性質(zhì)。例如美國(guó)明尼蘇達(dá)州州府圣保羅市，政府與房地產(chǎn)開發(fā)公司、銀行、基金會(huì)、保險(xiǎn)公司等形成多元伙伴關(guān)系，先后達(dá)成一攬子合作協(xié)議，籌集巨額資金，大規(guī)模的開發(fā)破落街區(qū)。因此，各國(guó)都熱衷于在公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，建立公私合作伙伴關(guān)系。 第三，非國(guó)有化。 非國(guó)有化，又稱私有化或民營(yíng)化，是公共服務(wù)社會(huì)化最早采取的措施。雖 然對(duì)民營(yíng)化的概念界定不一，但核心是“更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需要”，即把原來(lái)屬于國(guó)有的部分公共企業(yè)和公用事業(yè)以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)給私人經(jīng)營(yíng)。英國(guó)是最早采用私有化這一作法的國(guó)家。英國(guó)在上世紀(jì) 80 年代初的私有化 浪潮中，為了提高公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)效率，大力推行公共服務(wù)私有化經(jīng)營(yíng)。政府由直接提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢?guó)營(yíng)企業(yè)或私營(yíng)企業(yè)提供，鐵路、航空、城市公共交通、電力、煤氣、自來(lái)水等公共服務(wù)業(yè)都先后實(shí)行了私有化。新西蘭則被人們視為改革最為迅猛、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國(guó)家，特別是它對(duì)政府公共服務(wù)職能的公司化與市場(chǎng)化改革 ，因其深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被許多西方國(guó)家奉為典范。新西蘭政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的一般原則是：凡是可以由私營(yíng)部門和非政府組織履行得更好的任務(wù)不應(yīng)繼續(xù)保留在公共部門內(nèi)，公共部門一切商業(yè)性質(zhì)的活動(dòng)應(yīng)按照私營(yíng)企業(yè)的方式組織運(yùn)行。具體做法包括：公司化改組 、 轉(zhuǎn)讓股份 、 私人購(gòu)進(jìn) 、 員工內(nèi)部消化 、 招標(biāo)售股 等。 新西蘭的公司化和私有化取得了顯著成效，政府增加了財(cái)政收入，減少了管理困難。私有化后企業(yè)能夠在資本市場(chǎng)上獲得資金，改善了生產(chǎn)條件，改變了過去對(duì)政府投資的依賴。 第四，用者付費(fèi)制。 實(shí)行用者付費(fèi)制的主旨在于通過用者付費(fèi)，把 價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域。它包括三個(gè)方面的收費(fèi)行為：一是提供公共服務(wù)的政府或私營(yíng)部門向消費(fèi)公共服務(wù)的公眾收費(fèi)；二是政府雇傭或付費(fèi)給其他政府以提供服務(wù)；三是政府付費(fèi)給提供公共服務(wù)的非政府部門。消費(fèi)者在使用政府提供的服務(wù)時(shí)必須向政府支付賴以收回成本的費(fèi)用。該項(xiàng)措施適用于具有消費(fèi)可分性，使用者可以自由選擇服務(wù)，并且成本能夠通過價(jià)格機(jī)制部分回收的準(zhǔn)公共物品供給領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大概有一半以上的公共服務(wù)可以采用付費(fèi)的方式。用者付費(fèi)制具有四大優(yōu)點(diǎn)：一是它能夠消除因免費(fèi)提供公共服務(wù)而導(dǎo)致的對(duì)資源的不合理配置和浪費(fèi)現(xiàn)象；二是 由直接受益者支付成本，可以體現(xiàn)社會(huì)公平；三是付費(fèi)制以成本為基礎(chǔ)，可以激勵(lì)私營(yíng)企業(yè)以較低的價(jià)格提供公共服務(wù)；四是實(shí)行付費(fèi)制可以增加政府的財(cái)政收入。有鑒于此，國(guó)外在公用事業(yè)、垃圾收集、廢水和污水處理、娛樂設(shè)施、公園、保健服務(wù)、特殊事項(xiàng)上的警察服務(wù)、樓房檢查、住宅區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域和方面，廣泛推行用者付費(fèi)制。美國(guó)各級(jí)政府都普遍采取了用者付費(fèi)制，其中地方政府占其預(yù)算的 25%。因此，美國(guó)政府全面市場(chǎng)化改革的基本取向是“政府職能的市場(chǎng)化，政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活管制的放松?！? 第五，憑單制。 憑單制就是政府部門給予有資格消費(fèi)某種服務(wù)的 個(gè)體發(fā)放優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個(gè)體在政府指定的公共服務(wù)供給組織中消費(fèi)其手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。憑單制的實(shí)質(zhì)是刺激公共服務(wù)提供主體之間的競(jìng)爭(zhēng)。消費(fèi)者個(gè)體的選擇所引發(fā)的供給者之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力，部分代替了政府對(duì)職業(yè)性利益集團(tuán)的監(jiān)督。該制度的作用在于創(chuàng)建競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，以打破壟斷。這就是市場(chǎng)化制度安排代替政治化制度安排的優(yōu)勢(shì)所在。憑單制最生動(dòng)的例子體現(xiàn)在美國(guó)教育券方式的改革。美國(guó)則采用教育券方式改革缺乏競(jìng)爭(zhēng)的公共基礎(chǔ)教育事業(yè)。以美國(guó)的中小學(xué)為例，常見的方式是根據(jù)家庭居住的學(xué)區(qū)選擇學(xué)校：以某條街道 為界，街道以南的孩子全部入學(xué)校 A，街道以北的孩子全部入學(xué)校 B。集中配置的方式保證了服務(wù)提供者的穩(wěn)定生源，同時(shí)也消除了服務(wù)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的壓力和動(dòng)力：無(wú)論學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的優(yōu)劣、學(xué)習(xí)環(huán)境的好壞都不影響學(xué)校招生。改革的方向是打破集中配置的傳統(tǒng)做法，給客戶以自由選擇的權(quán)利。因此，政府向納稅人發(fā)放有價(jià)教育券，學(xué)生家長(zhǎng)則可以用教育券為其子女自主選擇就讀的學(xué)校，而不再限于在本街區(qū)或?qū)W區(qū)上學(xué)，政府按照教育券給學(xué)校下?lián)芙逃?jīng)費(fèi)，這一方式使公立學(xué)校之間開展了競(jìng)爭(zhēng)，有助于學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提高。 6 西方公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的 幾點(diǎn) 成效 ： 一是 有利于資源的優(yōu)化配置。 公共服務(wù)的市場(chǎng)化改變了政府對(duì)公共服務(wù)“大包大攬”的局面，可從容配置行政資源，有利于政府緩解財(cái)政壓力。政府直接從社會(huì)提取資源的 6 國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化的實(shí)踐與啟示 ， 《社團(tuán)管理研究》 2020 年第 6 期 能力是有限的，而市場(chǎng)調(diào)動(dòng)資源的能力相對(duì)比較強(qiáng)，公共服務(wù)市場(chǎng)化擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的資源及技術(shù)力量，降低了成本，提高了效率。這樣一來(lái)政府既施展了“掌舵”作用，又充分利用了市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)。 二是 有利于改進(jìn)行政管理和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。 公共服務(wù)市場(chǎng)化使具體的“劃槳”交給市場(chǎng)，政府在于“掌舵”，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能 ， 微觀的工作交給市場(chǎng)去做。如英國(guó)的“執(zhí)行局”，美 國(guó)的“法定機(jī)構(gòu)”，政府可以撤銷從事這些業(yè)務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，同時(shí)也提高了行政效率。 三是 有利于擴(kuò)大民主參與。 公共服務(wù)的市場(chǎng)化能夠充分考慮消費(fèi)者的需求，以公眾的需求為中心，公眾通過直接參與或者是通過協(xié)商、公決等形式影響公共決策，這樣不僅能推進(jìn)民主化，而且能形成政府與民眾的良性互動(dòng)。公共服務(wù)市場(chǎng)化后權(quán)力的適當(dāng)下放，不僅減輕了政府的沉重負(fù)擔(dān)，也有利于社會(huì)自治進(jìn)程的發(fā)展以及“有限政府”和“責(zé)任政府”的建立，促進(jìn)政府和社會(huì)發(fā)展。 7 （ 五 ） 推行電子政府社會(huì)服務(wù)的先進(jìn)做法與經(jīng)驗(yàn) 國(guó)外推行電子政務(wù)公共服 務(wù)的主要理念 對(duì)世界主要電子政務(wù)領(lǐng)先國(guó)家的跟蹤發(fā)現(xiàn)，國(guó)外在電子政務(wù)公共服務(wù)方面主要提出了八大理念。大致可以分為兩類：一類是從公共服務(wù)本身來(lái)說(shuō)的，包括“以公眾為中心”、“惠及所有人”、“無(wú)處不在”和“無(wú)縫”四個(gè)理念；另一類是從政府的角度來(lái)說(shuō)的，包括“開放的政府”、“響應(yīng)的政府”、“變革的政府”和“集成的政府”四個(gè)理念。 國(guó)外電子政務(wù)公共服務(wù)的八大理念 一是 以公眾為中心 。 在美國(guó)、加拿大、英國(guó)、新加坡等國(guó)家，“以公眾為中心”是電子政務(wù)公共服務(wù)建設(shè)的首要原則?！耙怨姙橹行摹币馕吨?，一切以方便公眾使用和滿足公眾需求為出發(fā)點(diǎn)。 比如： 美國(guó)“第一政府”門戶網(wǎng)站是世界上最早建立的政府門戶網(wǎng)站之一，也是世界上功能最完善、服務(wù)最豐富的政府門戶網(wǎng)站之一?！暗谝徽遍T戶網(wǎng)站的設(shè)計(jì)較好地體現(xiàn)了“以公眾為中心”這一理念?！暗谝徽笔醉?yè)上占據(jù)面積最大的不是政府新聞，而是關(guān)于公共服務(wù)的鏈接和指示。按不同的用戶群將服務(wù)劃分 7 談西方公共服務(wù)市場(chǎng)化