【文章內(nèi)容簡介】 和《居民委員會組織法》都對居委會的性質(zhì)作了明確界定：居委會是基層群眾實(shí)施自我教育、自我管理、自我服務(wù)的群眾性自治組織。在實(shí)踐中，兩部法律的規(guī)定對促進(jìn)城市居民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，推動(dòng)城市居民的自治活動(dòng)起了很大作用。然而總體上規(guī)定過于原則，而且隨著市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，有許多規(guī)定與實(shí)際工作不相適應(yīng)，特別是“社區(qū)建設(shè)”這一新生事物上無法體 現(xiàn)?？傊瑢ι鐓^(qū)自治的性質(zhì)、地位、管理方式和運(yùn)作程序進(jìn)行明確規(guī)范的社區(qū)法的缺位，使社區(qū)自治缺乏有效的法制保障。 （二）社區(qū)自治體制障礙。 盡管法律規(guī)定社區(qū)居委會是群眾性自治組織，但在實(shí)際操作過程中，仍然存在較濃的行政色彩，社區(qū)居委會實(shí)際上是政府的準(zhǔn)下屬機(jī)構(gòu)，它在職能上和街道辦事處是對應(yīng)設(shè)置，在經(jīng)濟(jì)上和管理上依附于街道辦事處，種種因素使社區(qū)難以有效地依法履行其民主自治職能。本來街道辦事處、政府職能部門與社區(qū)居委會的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的行政隸屬關(guān)系 ，但是許多地方政府把對居委會的指導(dǎo)責(zé)任變成領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，且直接任命居委會的有關(guān)工作人員，直接管理居委會的日常活動(dòng)，在社區(qū)自治中造成體制障礙。 同時(shí)，由于中國城市社區(qū)自治制度建設(shè)是一種自上而下的強(qiáng)制性變遷。城市政權(quán)力量在這場制度變革中無可奈何地承擔(dān)起了發(fā)動(dòng)者的角色，盡管在改革初期，政府主導(dǎo)的制度變革能夠依賴權(quán)威資源而得以迅速實(shí)施，但隨著改革的深入，這種類型的改革普遍缺乏后續(xù)動(dòng)力，或由于行政濫用而使制度變形。 （三）社區(qū)自治意識欠缺。 隨著近幾年城市社區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn)，社區(qū)自治工作也取得了較大發(fā)展，各地已摸出一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。但從實(shí)質(zhì)上看，社區(qū)自治還停留在表面或形式上，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治還有很長的路要走。這除了法律法規(guī)尚不完善，社區(qū)自治制度尚欠健全，社區(qū)自治體制和機(jī)制尚未理順外，還有一個(gè)很值得重視的問題是社區(qū)和社區(qū)居委會成員的自治意識欠缺。 在社區(qū)自治中，濃厚的社區(qū)意識至關(guān)重要。這種社區(qū)意識包括居民的自治觀念、社區(qū)歸屬感與參與意識等。社區(qū)之所以區(qū)別于社會，就在于其成員擁有較強(qiáng)的共同的社區(qū)意識，同一社區(qū)的居民由于共同的社區(qū)意識而被凝聚在一起，出于對本社區(qū)的強(qiáng)烈關(guān)注而積極參與社區(qū)事務(wù)的 管理。但這種強(qiáng)烈的社區(qū)關(guān)懷意識在我國城市居民當(dāng)中并不明顯。在我國長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，居民的社區(qū)意識比較淡薄，社區(qū)建設(shè)又是靠政府自上而下地推動(dòng)，社會參與程度不高；人們的“單位人”屬性并未獲得根本性的轉(zhuǎn)變，對于社區(qū)的歸屬感和參與度都還很弱，單位制的建立，使單位部分替代了家庭的功能成為個(gè)人生活和交往的首要選擇。當(dāng)出現(xiàn)家庭和社會不能解決的問題與事務(wù)時(shí)，人們傾向于訴諸行政權(quán)力?？傊?，我國社區(qū)居民的自治意識與社區(qū)歸屬感沒有得到很好的培育。 另外，從社區(qū)居委會成員層面上看，居委會組成人員作為居民選舉產(chǎn)生的、代表社 區(qū)利益與意志的代表者，本應(yīng)向居民負(fù)責(zé)，但卻在相當(dāng)大的程度上將自身視為基層政府的工作人員，認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)向基層政府負(fù)責(zé)報(bào)告工作，甚至有的委員會成員認(rèn)為社區(qū)居委會是基層政府的派出機(jī)構(gòu)。因此，社區(qū)居委會成員在工作中惟基層政府之命是從，而很少從維護(hù)居民自身利益和自治意思作為工作的出發(fā)點(diǎn)。 （四）社區(qū)社團(tuán)自治作用弱小。 社區(qū)社團(tuán)民主意識與自治管理能力需在實(shí)踐當(dāng)中習(xí)得。對于公民來講，參加各種各樣的志愿型社團(tuán)是一 種很好的再社會化途徑。通過社團(tuán)活動(dòng)，公民不僅能夠培養(yǎng)平等主義的精神，而且能夠形成相互合 作的契約主義原則，增強(qiáng)公民自主治理的能力。志愿型社團(tuán)還是公民參與社區(qū)政治的有效途徑。我國建國后的很長時(shí)間里，由于受政治全能主義的影響，城市居民生活的各個(gè)方面均由行政化的單位所控制、包容，國家與社會高度重合，個(gè)人發(fā)展空間極為有限，社團(tuán)發(fā)育極不充分。 而且，已有的社團(tuán)，如婦聯(lián)、共青團(tuán)、文聯(lián)等，由于過于行政化，在現(xiàn)代社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中不能很好地發(fā)揮群眾自我治理的作用。社區(qū)生活中缺少志愿型社團(tuán)，使得居民參與社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)決策的機(jī)會與能力大大降低。許多居民并非不關(guān)心自己所在的社區(qū)，也希望參與社區(qū)的管理，但都苦于沒有 很好的途徑，或感覺自己“人微言輕”。這種狀況已經(jīng)成為制約我國社區(qū)自治建設(shè)的桎梏。 二、加強(qiáng)社區(qū)自治建設(shè)的對策 城市社區(qū)民主建設(shè)存在著制度化水平低的問題，制約著社區(qū)自治建設(shè)的深入開展和持續(xù)推進(jìn)。本人根據(jù)以上所述，提出幾點(diǎn)粗淺對策。 （一）轉(zhuǎn)變職能，還權(quán)于民。 轉(zhuǎn)變政府職能，就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的職能向市場經(jīng)濟(jì)體制下的職能轉(zhuǎn)變，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的要求，重新調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配，建立起順應(yīng)社會管理要求的行政管理體制，做到把政府職能該強(qiáng)化的強(qiáng)化，該弱化的弱化，該轉(zhuǎn)化的轉(zhuǎn)化 。所謂強(qiáng)化就要強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能；所謂弱化就是要強(qiáng)化政府對微觀經(jīng)濟(jì)的直接管理和行政干預(yù)，使市場在配置經(jīng)濟(jì)社會資源中起基礎(chǔ)性作用；所謂轉(zhuǎn)化就是要把政府承擔(dān)的協(xié)調(diào)性、技術(shù)性和服務(wù)性事務(wù)從政府職能中分解出來，轉(zhuǎn)化給社會公共服務(wù)組織、行業(yè)協(xié)會等。換言之，就是將行政與服務(wù)分開，將單位辦社會的職能剝離出來，用專業(yè)化的社會組織進(jìn)行管理。有位專家提出，當(dāng)前社區(qū)體制改革可以分三步走：一是可先以居委會為主培育民間的社區(qū)自治組織；二是隨著體制改革的逐步推進(jìn)，民間自治組織與政府進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)， 逐步發(fā)展壯大；三是隨著社區(qū)自治組織的健全，資金來源的穩(wěn)定和公民參與意識的增強(qiáng)等，政府逐步退出，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的真正自治。 在目前實(shí)踐中，結(jié)合各地實(shí)際情況，要堅(jiān)持“政府依法行政、社區(qū)依法自治”的原則，進(jìn)一步明晰政府職能部門、街道與社區(qū)三者各自的職責(zé)，并采取相應(yīng)措施，真正做到政府的職能由相關(guān)部門獨(dú)立履行，不隨意轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)；確實(shí)需社區(qū)協(xié)助辦理的工作和任務(wù)，落實(shí)好相應(yīng)的人員和經(jīng)費(fèi)，減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，保障社區(qū)各項(xiàng)自治權(quán)利的落實(shí)。 （二）充分發(fā)揮社區(qū)居民代表會的作用，開拓民意表達(dá)渠道。 社區(qū)居民有 權(quán)決定社區(qū)內(nèi)重大事宜，是社區(qū)居民自治的重要標(biāo)志。目前，我國城市社區(qū)普遍改變了傳統(tǒng)居委會議事層和執(zhí)事層合為一體的做法，而實(shí)行居民代表大會議事、居委會執(zhí)事的做法。居民代表會議被賦予審議各類規(guī)章制度、居委會工作報(bào)告以及討論、決定社區(qū)的重要公共事務(wù)等職能，這一制度創(chuàng)新不僅有利于居民群眾對社區(qū)居委會的監(jiān)督，也有利于民主決策。 此外，居民代表會議、社區(qū)居委會都應(yīng)有其他的吸納民意、積聚民智的渠道，使更多的居民群眾參與民主決策，如為實(shí)行走訪居民制度，臨時(shí)擴(kuò)大會議制度及居民報(bào)名列席旁聽居民代表會議制度等。在上述以橫向 決策為主的決策機(jī)制的基礎(chǔ)上，社區(qū)居委會結(jié)合街道辦事處的總體要求，落實(shí)任務(wù)，開展工作，從而形成更科學(xué)的橫縱結(jié)合的民主決策機(jī)制，不僅可以提高社區(qū)居委會的工作效率，也使社區(qū)自治權(quán)得以充分體現(xiàn)。 （三）創(chuàng)新社區(qū)自治體制。 從國際經(jīng)驗(yàn)看，完善居民自治組織，提高居民自治能力和水平，建立現(xiàn)代的城市管理體制，有必要進(jìn)行社區(qū)自治體制創(chuàng)新。建立社區(qū)自治議事會體制，議事會體制下的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)可以被稱為“一個(gè)大會，兩個(gè)機(jī)構(gòu)”：即社區(qū)居民代表大會、社區(qū)議事協(xié)商委員會（簡稱“議事會”）和社區(qū)管理委會員（簡稱“社管會”） 。 社區(qū)居民代表大會是社區(qū)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是選舉產(chǎn)生社區(qū)議事協(xié)商委員會成員和社區(qū)管理委員會成員，討論和決定社區(qū)事務(wù)。社區(qū)成員代表大會是社區(qū)成員表達(dá)自己意愿的渠道，它通過民主選舉、民主表決的形式，反映社區(qū)的公眾利益。它具有選舉權(quán)、聘用權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和控制權(quán)。它是居民自治組織中地位最高的機(jī)構(gòu)。 社區(qū)議事會是社區(qū)居民代表大會下設(shè)的議事協(xié)商機(jī)構(gòu)，在居民代表大會閉會期間代表居民代表大會行使對社區(qū)事務(wù)的議事、決策職能，對社區(qū)管理委員會和物業(yè)公司以及其它服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督。議事會成員由社區(qū)居 民代表大會推選產(chǎn)生或由社區(qū)居民代表大會聘請，除主任外，其余成員職務(wù)為社會職務(wù)，均實(shí)行義務(wù)工作制。議事會對居民代表大會負(fù)責(zé)，并主持召開居民代表大會，議事會有權(quán)建議召開居民代表大會對社區(qū)管理委員會的工作進(jìn)行質(zhì)詢。 社管會是居民代表大會下設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不具有決策權(quán)，它在社區(qū)居民代表大會和議事會的授權(quán)下，具體組織實(shí)施社區(qū)的建設(shè)、管理、服務(wù)等諸項(xiàng)事宜，落實(shí)社區(qū)居民代表會議及議事會確定的各項(xiàng)工作任務(wù)，協(xié)助政府完成規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)。社管會成員由辦事能力較強(qiáng)的人員組成，專業(yè)化的社會工作者不限定于本地居民，可以聘用非本 居住區(qū)人員擔(dān)任。社區(qū)居民代表大會、議事會或社管會主任可以聘請物業(yè)管理公司經(jīng)理等駐區(qū)單位負(fù)責(zé)人作為社管會成員。社管會對社區(qū)成員代表大會和議事會負(fù)責(zé)，應(yīng)定期向社區(qū)成員代表大會和議事會報(bào)告工作，并接受其質(zhì)詢。在社管會下面，按照社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容和實(shí)際需要可以設(shè)立治保、調(diào)解、環(huán)保衛(wèi)生、文化教育、計(jì)生、婦女、保障服務(wù)、財(cái)經(jīng)管理等工作部門。 （四）營造自治環(huán)境，培育公民自治意識。 社區(qū)自治的核心是社區(qū)民主自治，沒有居民真正意義上參與社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，社區(qū)自治就是一句空話，也不可能 實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。從各地城市社區(qū)建設(shè)看，即使是一些搞得較好的城市，社區(qū)居民參與的積極性也不高。從參與的主體看，絕大多數(shù)是社區(qū)里的離退休老同志、婦女為主。從參與的內(nèi)容看，是一些社區(qū)的公共事務(wù)或基層政府部門下達(dá)的工作任務(wù)，沒有涉及社區(qū)自治的實(shí)質(zhì)性管理事務(wù)，比如社區(qū)居委會成員的民主選舉，社區(qū)里的重大事務(wù)決策權(quán)等，這些情況嚴(yán)重影響了社取