【文章內(nèi)容簡介】 個(gè)環(huán)節(jié)中被一些有毒、有害因素所污染。因此，人類消費(fèi)任何一種食品要保證絕對安全（危險(xiǎn)性為零）幾乎是不可能的。 食品安全監(jiān)管的內(nèi)涵 食品安全 監(jiān)管的概念是：國家職能部門對食品生產(chǎn)、流通企業(yè)的食品安全行使監(jiān)督管理的職能。具體是負(fù)責(zé)食品 生產(chǎn)加工、流通環(huán)節(jié)食品安全的日常監(jiān)管；實(shí)施生產(chǎn)許可、強(qiáng)制檢驗(yàn)等 食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度 ； 查處生產(chǎn)、制造不合格食品及其它質(zhì)量違法行為。 食品安全與人的生存權(quán)緊密相連，因此具有強(qiáng)制性，這時(shí)就出現(xiàn)了政府監(jiān)管，政府監(jiān)管對我國食品安全起到了積極的作川，正確理解政府監(jiān)管的內(nèi)涵是非常必要的。學(xué)術(shù)界一般將政府監(jiān)管叫做政府規(guī)制或者政府管制，是在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府為了達(dá)成某些公共政策目標(biāo)而對微觀經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)范和千預(yù)。 [8]主要是在市場失靈的情況下，或者其他特殊情況下對微觀一體的干預(yù)控制行為。所謂食品安全監(jiān)管是 指政府部門對食品生產(chǎn)、存儲、流通、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理的過程是政府職能部門為了維護(hù)人民的生命健康而對食品企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的過程，具有積極的意義，食品相關(guān)企業(yè)與政府部門是一種法律意義上的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，一旦企業(yè)違反相關(guān)食品安全法律，就要受到國家相關(guān)職能部門的懲處。食品安全監(jiān)管的目的其實(shí)是為了維護(hù)市場的有序進(jìn)行，保障消費(fèi)者的生命安全，盡可能的減少市場失靈造成的損失，它提供的不是一種實(shí)物形態(tài)的東西，而是一種無形的管理，監(jiān)督，是一種具有強(qiáng)制性的公共物品。政府監(jiān)管如果從投入的角度看是與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，而從產(chǎn)出角度 則表現(xiàn)為社會效益或者非效益。 食品安全監(jiān)管體系的概念 “ 四位一體 ” 食品安全監(jiān)管體系的概念 ： “ 四位一體 ” 即四個(gè)要素組成一個(gè)系統(tǒng)，四個(gè)要素之間緊密聯(lián)系，共同起作用，依靠其合力發(fā)揮最大的效能。西安交通大學(xué)城市學(xué)院本科生畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 8 四個(gè)要素是指政府、市場、第三部門和社會。這四個(gè)要素之間發(fā)揮各自優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，以最大的合力為食品安全監(jiān)管提供支持服務(wù)。值得說明的是，體系的四個(gè)要素并不是孤立的物理組織，而是在邏輯和功能上都互相聯(lián)系的主體。 食品監(jiān)管是一個(gè)很復(fù)雜的論題，這是因?yàn)槭称沸袠I(yè)是典型的信息不對稱行業(yè)。由于單個(gè)消費(fèi)者不可能全面掌握有關(guān)食品質(zhì) 量的信息，有些食品企業(yè)就選擇以次充好來牟取利益。當(dāng)部分企業(yè)這樣做時(shí)，它的競爭對手要是不同步跟進(jìn)，就會在市場競爭中處于劣勢，于是，生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品的企業(yè)可能贏得市場，真正生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)反倒會被淘汰，這就是所謂 “ 逆向選擇 ” 現(xiàn)象。在信息不對稱的市場上，這種情形會經(jīng)常出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)典的 “ 劣幣驅(qū)除良幣 ” 理論講的就是這個(gè)道理。在市場失靈時(shí)，通常情況下，需要政府實(shí)施強(qiáng)制性的規(guī)章制度，迫使企業(yè)提供安全的食品。就目前正在實(shí)施的監(jiān)管制度體系而論，我國政府對食品質(zhì)量的監(jiān)管，制度不可謂不健全，手段不可謂不嚴(yán)厲。然而，事實(shí)卻表明， 這些制度的實(shí)際執(zhí)行效果并不理想。其實(shí)，來自公共選擇學(xué)派的研究早就證明了，如同市場失靈一樣，政府監(jiān)管也可能 “ 失靈 ” 。 [5]一方面，是因?yàn)檎膊豢赡苷莆杖娴钠髽I(yè)生產(chǎn)信息 。其次，我們常常以為政府會以實(shí)現(xiàn)公眾利益為目標(biāo)，但事實(shí)往往并非如此，具體的政府官員在監(jiān)管過程中，出于自身私利的考慮，可能會和被監(jiān)管者勾結(jié)起來，成為被管制者的保護(hù)者，甚至出臺被監(jiān)管者所要求的措施。同時(shí)第三部門也存在一些自身無法克服的缺陷，導(dǎo)致了志愿失靈。這樣一來，就迫切地需要建立起一個(gè)能彌補(bǔ)三個(gè)失靈，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管體系，以達(dá)到監(jiān)管效果最佳化 。近年來，國內(nèi)外食品安全事件不斷發(fā)生，引起消費(fèi)者極大不安，世界各國紛紛采取包括立法、行政、司法等各種措施，確保食品安全監(jiān)管體系的有效性，維護(hù)消費(fèi)者的健康利益，食品安全已經(jīng)成為世界各個(gè)國家公共安全的重要組成部分。而我國目前的食品安全監(jiān)管體系存在一些問題，因此， “ 四位一體 ” 食品安全監(jiān)管體系對于我國的食品安全監(jiān)管非常必要。 第一，能有效的彌補(bǔ)食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)的政府失靈、市場失靈和志愿失靈。 第二，整合各種資源進(jìn)行食品安全監(jiān)管。目前在監(jiān)管的過程中過分地依靠政府，其它主體的力量都沒有能夠充分的發(fā)揮，而食品安全單 靠政府是不夠的，很多的食品安全事件就證明了這一點(diǎn)。 第三， “ 四位一體 ” 食品安全監(jiān)管體系不僅強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的主體多元化，同時(shí)更加注重發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力，達(dá)成一致。目前雖然也是多部門監(jiān)管，但只局限于相關(guān)的行政部門和準(zhǔn)政府性的第三部門，而且很少達(dá)成一致，有好處的時(shí)候誰都想去爭取，一旦出現(xiàn)問題了互相推卸責(zé)任。比如前面分析的三鹿奶粉事件，國家、企業(yè)以及檢測部門就相互推卸責(zé)任。 2 我國食品安全監(jiān)管的概述 9 第四，是更好地維護(hù)消費(fèi)者權(quán)利、提升政府執(zhí)政能力和實(shí)現(xiàn)和諧社會構(gòu)建的目標(biāo)和需要。 我國食品安全政府監(jiān)管的 必 要性 首先，政府負(fù)有維持和鞏 固社會穩(wěn)定的社會作用 ，政府作為公共行政組織，具有維持和鞏固社會穩(wěn)定的職能。食品安全關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會的穩(wěn)定與和諧。如果食品安全沒有得到很好的監(jiān)管和保障，人民群眾的利益必然會受損，社會秩序也會出現(xiàn)混亂。為此，政府部門必須要履行好職能，加強(qiáng)對食品安全的監(jiān)管，維護(hù)好社會的穩(wěn)定與和諧。 其次，政府負(fù)有維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的公共管理責(zé)任 政府組織是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)而形成的公共行政組織，具有維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的公共管理職能。食品安全關(guān)系到人民群眾的生命安全，關(guān)系到社會的公共利益能否得以實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)對食品 安全的監(jiān)管，有利于政府部門做到以人為本，保障人民群眾的生命健康，也有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會的公共安全利益。 再次，政府負(fù)有建立和維護(hù)市場秩序的監(jiān)管責(zé)任 馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，維護(hù)市場秩序不僅需要市場“無形的手”去自我調(diào)節(jié)，還需要政府“有形的手”實(shí)時(shí)的加以調(diào)控和監(jiān)管，這樣才能形成一個(gè)良性的社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。要將“有形的手”和“無形的手”緊密結(jié)合起來，二者缺一不可。 [7]加強(qiáng)對食品安全的監(jiān)管，是政府部門實(shí)施“有形的手”的具體體現(xiàn)，有利于更好的維護(hù)食品領(lǐng)域的秩序，有利于維護(hù)好社會主義市場 經(jīng)濟(jì)的秩序。 最后，政府還負(fù)有依法履行職責(zé)和提高管理水平的法律責(zé)任 我國是一個(gè)依法治國的國家，憲法是我國的根本大法。食品安全的監(jiān)管要在一個(gè)法定的條件下才能得以實(shí)現(xiàn)。政府加強(qiáng)對食品安全的監(jiān)管是其依法履行職責(zé)的體現(xiàn)，同時(shí)也有利于提高政府的管理水平。 西安交通大學(xué)城市學(xué)院本科生畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 10 3 我國食品安全監(jiān)管存在的問題 食品安全法律法規(guī)體系不完善 缺乏系統(tǒng)性、完整性 就目前而言，我國的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)尚不完善，這是導(dǎo)致食品安全問題頻發(fā)的重要原因之一。現(xiàn)行的法律法規(guī)還不能涵蓋從農(nóng)田到餐桌的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在面對突發(fā)的食 品安全事件時(shí)有些行政執(zhí)法部門甚至無法可依。我國與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)雖然并不少，但是法律條款卻相對分散而且調(diào)整范圍較為狹窄，制定一部完整統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法律法迫在眉睫。 [9]我國目前還沒有一部比較系統(tǒng)完整的食品安全監(jiān)管相關(guān)法典。我國現(xiàn)在已經(jīng)頒布的涉及食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等等，現(xiàn)行關(guān)于食品的法律有 13 部，法規(guī) 26 條，這些法律法規(guī)主要集中在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督管理局這 5 個(gè)部門。然而由于這些法律法規(guī)最終解釋權(quán)的主體不一 樣，同時(shí)因執(zhí)法主體、適用法律不同和定性不準(zhǔn)確等，難以監(jiān)管的情況時(shí)有發(fā)生。 相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的修訂滯后 例如，我國頒布的《食品衛(wèi)生法》中存在的若干問題：對法律責(zé)任規(guī)定不嚴(yán)、內(nèi)容不全，監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任追究機(jī)制不明；對于為假冒偽劣食品生產(chǎn)提供原材料者是否予以處罰并沒有做出相關(guān)明確的規(guī)定。又如我國食品衛(wèi)生法標(biāo)準(zhǔn)僅對 104 種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜、肉等 45 種食品中規(guī)定了 291個(gè)允許殘留的標(biāo)準(zhǔn)，而國際食品法典則對 176種農(nóng)藥在 375種食品中規(guī)定了 2439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。如此看來，我們有必要對我國已 經(jīng)頒布的《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行修訂和完善，以有效遏制和打擊食品生產(chǎn)流通過程中的有損害食品安全的行為，以保障人民的身心健康不受侵害。同時(shí)我國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，就拿大米的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來說，市里有“放心米”標(biāo)準(zhǔn)，地方也有自己的“放心米”標(biāo)準(zhǔn)，大家都聲稱自己的產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)標(biāo)，具體是達(dá)到哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)呢 ?消費(fèi)者并不清楚，如此看來我們還缺乏統(tǒng)一權(quán)威的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。 懲罰標(biāo)準(zhǔn)及違法成本過低 3 我國食品安全監(jiān)管存在的問題 11 我國現(xiàn)行法律法規(guī)對制假售假違法行為的處罰明顯偏輕。如《食品衛(wèi)生法》規(guī)定“除沒收或者銷毀禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑外，罰款額 為 20 元以上、三萬元以下”。由于法律規(guī)定的處罰力度太輕，不僅不能讓違法者受到應(yīng)有的懲罰，而且還在一定程度上滋長了那些唯利是圖者的投機(jī)心理。相關(guān)法律的滯后也為不法商販提供了法律漏洞，許多違法者不惜為利而鉆法律的空子。另一方面，政府有關(guān)監(jiān)督部門很少將有毒食品生產(chǎn)者向司法機(jī)關(guān)移送，判重刑的就更少了。那些見諸報(bào)端媒體的有毒食品事件的處理結(jié)果不外乎是搗毀、查封或者停業(yè)整頓，其主要責(zé)任人多數(shù)都逃脫了法律的制裁。例如浙江省金華的“毒火腿”案件的審判結(jié)果是判處被告有期徒刑二年，罰款 2 萬元。 [16]而從韓國的“毒水餃?zhǔn)录钡?最終結(jié)果中，我們看到那家生產(chǎn)水餃的食品商自殺身亡。這位食品商選擇自殺是因?yàn)樗莱惺懿涣朔杉暗懒x的重罰，此舉極大地震撼了其他的不法食品商。反觀我國目前對出現(xiàn)食品質(zhì)量問題的處理力度，我們做的如何呢？可以說如果我國發(fā)生像上面類似的毒水餃?zhǔn)录嘈派a(chǎn)商一定不會做出和那位韓國商人一樣的舉動(dòng)，由此對比可見，我國如此輕微的處罰力度，很難對制售有毒有害食品的個(gè)人或是企業(yè)形成打擊威懾。 食品安全監(jiān)管部門職責(zé)不清 多頭 監(jiān)管致 “角色的權(quán)限不清” 我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體質(zhì)被分割在數(shù)十個(gè)政府部門，包括農(nóng)業(yè) 部、衛(wèi)生部、工商局、國家技術(shù)監(jiān)督局、進(jìn)出口檢疫局等，而各個(gè)部局下面又分設(shè)有若干機(jī)構(gòu)，再加上地方各級食品安全監(jiān)管部門，由此形成了非常龐大的管理監(jiān)督系統(tǒng)。這個(gè)龐大的系統(tǒng)里職權(quán)分工混亂，各個(gè)部門的職責(zé)劃分不清，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。在管理中各上級部門各執(zhí)其政，下屬部門可以同時(shí)隸屬幾個(gè)上級部門，向不同的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，按不同的要求展開工作。這樣的監(jiān)管格局下出現(xiàn)了“十個(gè)婆婆管不好百姓一頓飯”、“八個(gè)部門管不著一頭豬”的現(xiàn)象。有時(shí)，由于某種食品涉及多個(gè)領(lǐng)域，甚至?xí)a(chǎn)生各個(gè)部門職責(zé)的重疊或者分割，而在各個(gè)部門職責(zé)沖突時(shí)，并沒有一個(gè) 可以加強(qiáng)合作的機(jī)制。職責(zé)重疊處，各個(gè)部門依照其各自的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測處理，重復(fù)作業(yè)懲罰的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。 [10]例如在“蘇丹紅”事件中，衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商部門都對市場上的涉及蘇丹紅的產(chǎn)品進(jìn)行的監(jiān)督抽查，毫無疑問這些重復(fù)抽查行為既加重課行政相對人的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也浪費(fèi)了大量的行政執(zhí)法資源。事實(shí)上，根據(jù)職責(zé)分工，質(zhì)檢部門應(yīng)主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的食品質(zhì)量安全監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)商場、儲運(yùn)等流通領(lǐng)域的食品質(zhì)量安全監(jiān)管，但相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章并未規(guī)定明確，因此造成了兩個(gè)西安交通大學(xué)城市學(xué)院本科生畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 12 部門監(jiān)管的領(lǐng)域互相交叉。 監(jiān)管主體部門之間銜接 不協(xié)調(diào) 我國的食品監(jiān)管主體各部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)。“ 2020 年成立的國家食品在食品安全政策、管理和執(zhí)行上缺乏協(xié)調(diào)，往往在查一個(gè)食品問題時(shí)，常常是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，牽涉到許多部門，而各個(gè)部門在面對已經(jīng)發(fā)生的食品安全事件時(shí)會從自身的立場出發(fā)思考：我們?nèi)ゲ榈脑挄粫幤繁O(jiān)督管理局雖然承擔(dān)了綜合監(jiān)管、組織協(xié)調(diào)和依法對重大食品安全事故的調(diào)查處理的職能，但是由于組建時(shí)間不長，自上而下的既熟悉法律又熟悉業(yè)務(wù)的監(jiān)管隊(duì)伍尚不完備，法律法規(guī)也不健全，目前監(jiān)管起來似乎力不從心”。 [15]再加上各級部門之間缺乏協(xié)調(diào) 無法把資源用到最需要的地方，無形之中便降低了資源的利用率?，F(xiàn)有各食品安全監(jiān)管部門觸及到其他部門的權(quán)益？如果要執(zhí)法，究竟又該依據(jù)哪個(gè)部門的法規(guī)呢？這無疑是一個(gè)復(fù)雜的問題。 食品質(zhì)量安全監(jiān)管技術(shù)支撐薄弱 食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 第一， 我國不同的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)資源不共享。如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商行政管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局都有各自獨(dú)立質(zhì)量檢測系統(tǒng)，而這些系統(tǒng)的很多資源卻沒有共享。第二、我國食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。首先，由于修訂標(biāo)準(zhǔn)工作缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)在實(shí) 施過程中暴露出不少相互矛盾之處，具體表現(xiàn)為各部門現(xiàn)有的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其次是標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低，國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間存在著重復(fù)交叉或者矛盾，它們之間的不協(xié)調(diào)使得監(jiān)管部門在執(zhí)行過程中經(jīng)常會覺得無所適從。再次是重要標(biāo)準(zhǔn)短缺，標(biāo)準(zhǔn)的研究薄弱，部分標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施狀況較差，甚至有些標(biāo)準(zhǔn)并未得到實(shí)施。另外食品產(chǎn)業(yè)中有些產(chǎn)業(yè)有標(biāo)準(zhǔn)，有些沒有標(biāo)準(zhǔn)。最后，食品安全標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國家及國際