【文章內(nèi)容簡介】 合的一項(xiàng)權(quán)力，在法治社會(huì)和西方代議制國家，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)是代議機(jī)關(guān)兩項(xiàng)最主要的權(quán)力，西方各國各級(jí)議會(huì)基本都是通過行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的形式來達(dá)到影響、參與國家和地方重要決策或直接決定重大事項(xiàng)的目的。（二）重大事項(xiàng)決定權(quán)與立法權(quán)隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，中央立法的地位得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。但是我國要實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)，僅靠中央立法是不夠的，必須充分調(diào)動(dòng)地方立法的積極性。地方立法權(quán)的不斷擴(kuò)大，既是我國多年來法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是時(shí)代發(fā)展的需要，是我國改革開放和建立市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。地方立法可以使中央立法具體化，完善其程序，更好地實(shí)施上位法，能夠充分發(fā)揮地方立法的示范與實(shí)驗(yàn)作用。地方立法相對(duì)涉及面小，可以為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行超前立法的適當(dāng)探索。重大事項(xiàng)決定權(quán)是通過劃分立法空間來規(guī)定的。立法法第67條規(guī)定，“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過”。立法法第67條的規(guī)定要解決的核心問題，是從兩個(gè)立法主體共有的對(duì)本行政區(qū)域重大事項(xiàng)的立法權(quán)中，取其重中之重部分劃歸代表大會(huì)專有。立法法對(duì)地方人大及其常委會(huì)立法職權(quán)所作的這一調(diào)整，對(duì)于切實(shí)加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)的立法工作，突出代表大會(huì)的立法地位和權(quán)威性，具有重要意義。同時(shí)也有助于地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)把本行政區(qū)域的特別重大問題，擺在突出的位置上加以規(guī)范和管理{12}。梁國尚同志特別指出執(zhí)行立法法第67條的規(guī)定，應(yīng)把著眼點(diǎn)放在加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)立法工作的力度上，而不是解決地方人大與其常委會(huì)的分權(quán)問題；地方組織法第8條賦予了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大15項(xiàng)職權(quán)；第44條賦予了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)14項(xiàng)職權(quán)。其中，人大的第3項(xiàng)職權(quán)與人大常委會(huì)的第4項(xiàng)職權(quán)是完全一樣的，都是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)?！贝隧?xiàng)決定權(quán)，對(duì)于有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)來說，同時(shí)也是立法權(quán)，因?yàn)樗麄冊(cè)谝灾贫ǚㄒ?guī)的形式，決定上述各項(xiàng)工作中的重大事項(xiàng)時(shí)，既是行使決定權(quán)，也是行使立法權(quán){12}。由于兩個(gè)主體的決定權(quán)是一樣的，因而他們對(duì)重大事項(xiàng)的法規(guī)制定權(quán)也是一樣的。重大事項(xiàng)決定權(quán)是一種臨時(shí)性決斷機(jī)制，不能取代地方立法權(quán)。地方人大常委會(huì)要把其職責(zé)的重點(diǎn)放在立法與監(jiān)督上，可以通過重大事項(xiàng)立法把重大事項(xiàng)決定權(quán)牽引到地方立法與工作監(jiān)督上。地方人大及其常委會(huì)可以通過制定地方性法規(guī)或者授權(quán)立法，解決本區(qū)域內(nèi)普遍性的重大事項(xiàng)，而不必啟用重大事項(xiàng)的討論與決定機(jī)制，替代地方人大行使地方立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)工作的規(guī)范化與制度化。人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)不是一個(gè)自我運(yùn)作的排他性權(quán)力，而是一種決策機(jī)制與形式。地方人大及其常委會(huì)是地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，地方人大討論決定地方重大事項(xiàng)的過程是一個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)下的決策民主化、科學(xué)化的過程，它不僅包含了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)重大事項(xiàng)的決策權(quán)，而且往往包含了“一府兩院”對(duì)重大事項(xiàng)的提案權(quán)和說明權(quán)等。人大在其中所起的作用更多地表現(xiàn)為一種意見建議權(quán)、修改完善權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)。因此，重大事項(xiàng)決定權(quán)不是地方人大的一項(xiàng)專有權(quán)力。而是由一系列不同性質(zhì)和層級(jí)的決定權(quán)所構(gòu)成的共同決定權(quán)。共同參與決定重大問題或民主做出重大決策也是現(xiàn)代社會(huì)政治生活發(fā)展的一個(gè)必然趨勢，地方人大要主動(dòng)適應(yīng)這一趨勢，努力掌握在民主化、法治化的條件下各方有效參與行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的方法與途徑。一些同志提出，決定權(quán)在人大的各項(xiàng)職權(quán)中處于根本的地位，人大的立法權(quán)、任免權(quán)都是決定權(quán)的兩種特定表現(xiàn)形式，監(jiān)督權(quán)則是保證決定權(quán)實(shí)施的一項(xiàng)派生性權(quán)力。但是把決定權(quán)抽取出來置于其他各項(xiàng)職權(quán)之上，并不是一個(gè)合理的與合乎現(xiàn)實(shí)的選擇。在法治社會(huì)和西方代議制國家，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)是代議機(jī)關(guān)兩項(xiàng)最主要的權(quán)力，西方各國各級(jí)議會(huì)基本都是通過行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的形式來達(dá)到影響、參與國家和地方重要決策或直接決定重大事項(xiàng)的目的。隨著我國民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)和人大工作的深入發(fā)展，地方人大也將會(huì)越來越多地通過立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)來履行討論決定地方國家重大事秀的職責(zé)。（三）重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)監(jiān)督權(quán)是重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的重要保障，只有行使監(jiān)督權(quán)才能使重大事項(xiàng)的決定權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。人大沒有監(jiān)督，而僅行使決定權(quán)，就有可能做出錯(cuò)誤決定，或做出正確決定也難以貫徹執(zhí)行。地方人大也在監(jiān)督權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)系上作了一些探索，江蘇省盱眙縣人大常委會(huì)出臺(tái)代表監(jiān)督重大事項(xiàng)制度。為了加強(qiáng)對(duì)縣政府重大事項(xiàng)的全方位監(jiān)督，充分發(fā)揮代表作用，盱眙縣人大常委會(huì)建立了縣、鄉(xiāng)人大代表監(jiān)督重大事項(xiàng)制度。該制度規(guī)定，對(duì)在本縣內(nèi)投資300萬元以上的建設(shè)工程，縣人大常委會(huì)將成立監(jiān)督委員會(huì)和由重大工程涉及的鄉(xiāng)、村人大代表組成的監(jiān)督小組，自重大工程投標(biāo)開始至工程竣工驗(yàn)收為止，實(shí)行全程監(jiān)督。監(jiān)督法出臺(tái)后，重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)的結(jié)合行使更為明顯。河南信陽就建立了司法機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)和部分案件呈報(bào)備案制度。信陽人大為了加強(qiáng)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)公正司法，根據(jù)《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》和《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)司法工作監(jiān)督的決議》，結(jié)合工作實(shí)踐，實(shí)行重大事項(xiàng)和部分案件呈報(bào)備案制度，呈報(bào)備案的司法機(jī)關(guān)是：市中級(jí)人民法院、市人民檢察院、市公安局、市司法局。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將重大事項(xiàng)和部分案件呈報(bào)備案工作統(tǒng)一由本單位法制辦公室負(fù)責(zé)辦理，確定分管領(lǐng)導(dǎo)和呈報(bào)責(zé)任人[6]。綜上分析，人大及其常委會(huì)的職權(quán)劃分僅具有相對(duì)意義，在立法實(shí)踐上，也同樣存在立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)與人事任免權(quán)在運(yùn)用中的相互勾連。如我國憲法明確規(guī)定了全國人大常委會(huì)可以撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，其本身是一種立法權(quán)，也同時(shí)行使一種立法監(jiān)督功能；我國地方組織法并沒有對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、慎重大事項(xiàng)決定權(quán)明確規(guī)定，也沒有關(guān)于“重大事項(xiàng)”的表述，但并不意味著該級(jí)人民代表大會(huì)沒有這項(xiàng)職權(quán)，也并不意味著該地區(qū)沒有重大事項(xiàng)，我國地方組織法對(duì)該級(jí)行政區(qū)人民代表機(jī)關(guān)的所有職權(quán)便采取了概括列舉的方式，而不是明顯的體現(xiàn)了代表機(jī)關(guān)的四項(xiàng)職權(quán)，只不過鄉(xiāng)級(jí)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)范圍相對(duì)較小，鄉(xiāng)級(jí)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)只能由人民代表大會(huì)行使，因?yàn)榉蓻]有規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。就全國重大事項(xiàng)立法實(shí)踐看，也不是完全把人大及其常委會(huì)的四項(xiàng)職權(quán)完全分開，例如有個(gè)別地方人大常委會(huì)把立法規(guī)劃明確列舉為重大事項(xiàng)（例如深圳人大常委會(huì)關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法）。三、關(guān)于人大及其常委會(huì)職權(quán)