【正文】 較高； ? 四是將所籌資金投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，或轉(zhuǎn)由具有公益性質(zhì)的公司統(tǒng)籌運(yùn)作，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。 ? 建立政府征信體系，是政府金融風(fēng)險管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是政府金融機(jī)構(gòu)能否發(fā)行債券、是否應(yīng)該及時破產(chǎn)的重要依據(jù)，也是我國邁向“透明政府”的重要步驟。 ? ? 應(yīng)對國家風(fēng)險的一個行之有效的重要措施是實(shí)行國家金融儲備戰(zhàn)略。 ? （一）政府金融風(fēng)險的一般性管理 ? ? 政府金融主體意識到高風(fēng)險的存在，主動放棄某些業(yè)務(wù)，拒絕風(fēng)險。 （二）政府金融風(fēng)險的特殊性 ? ? 政府金融風(fēng)險具有國家風(fēng)險，國家風(fēng)險是國家主權(quán)受到損害的風(fēng)險，通常由政治事件、經(jīng)濟(jì)波動、外敵入侵等引起，若控制不當(dāng)可引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)與社會危機(jī)，嚴(yán)重時會造成政權(quán)更迭。 ? 信用風(fēng)險 ? 信用風(fēng)險是當(dāng)事人違約導(dǎo)致負(fù)債提前償還，或資產(chǎn)不能按期收回給政府金融主體帶來損失的可能性。政府若將其財政、金融資源過多地投資于基礎(chǔ)領(lǐng)域和準(zhǔn)競爭性行業(yè)，不僅有與民爭利之嫌，而且可能產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，對民間資本的進(jìn)入產(chǎn)生不利影響。政府金融應(yīng)以追求長遠(yuǎn)效益為主，著眼于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。它表現(xiàn)為政府金融部門體現(xiàn)在其會計報表上的經(jīng)營成果。雖是兩種不同的途徑和方式，但結(jié)果都是隨著央行持有國債的增加，社會基礎(chǔ)貨幣及貨幣供應(yīng)量增加。 ? 依靠征稅滿足開支需要，實(shí)際是開支發(fā)生時的一次性大量征稅。 ? 政府金融資金來源的客體成本，是站在納稅者或債權(quán)方（如金融機(jī)構(gòu)、居民）去看待所付出的成本代價，如壞賬、稅收等。 ? 政策性來源，則是由政府供給資金，主要是政府將稅收收入的一部分用于政府金融。 ? 相對行政事業(yè)費(fèi)等“人頭費(fèi)”支出的“硬約束”，資本性支出就顯得較有“彈性”，往往視當(dāng)年經(jīng)常性支出預(yù)算規(guī)模而定。 （二）政府資本職能是進(jìn)行公共投資的財力保證 ? 瓦爾納法則 ? 政府公共支出按功能劃分為經(jīng)常性支出與資本性支出。 ? 就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，現(xiàn)代各國政府的職能可以分為兩類：政府經(jīng)濟(jì)管理職能（行政職能），政府投資職能（資本職能）。 ? 公共投資理論最早可追溯到亞當(dāng) 這一時期國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)減少。 ? 二者的聯(lián)系 ? 政府理財既包括財產(chǎn)管理，也包括財務(wù)管理；既為了實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也考慮社會發(fā)展需要；既滿足近斯財政開支的安排，也服務(wù)于長期財源建設(shè)的要求。 ? 從廣義的角度看，政府的科學(xué)理財會節(jié)省社會資源，提高社會福利，促進(jìn)社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展及人民生活水平的提高； ? 從技術(shù)的角度看，政府理財是遵循開源節(jié)流的原則，增加政府收入，節(jié)省政府支出，用最合理的方式來達(dá)到一個國家（地區(qū)）所希望達(dá)到的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。 ? 政府金融，亦主要為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)提供金融服務(wù)。從政府金融的資金來源看，主要不是財政資金，不具有國家預(yù)算的性質(zhì)，不是國家預(yù)算的組成部分。 ? “財政投融資”的提出，使財政信用的概念得到發(fā)展。第 10章 政府金融與地方政府融資平臺 ? 第一節(jié) 政府金融概述 ? 第二節(jié) 政府金融的理論基礎(chǔ) ? 第三節(jié) 政府金融運(yùn)行的成本與效益分析 ? 第四節(jié) 政府金融的規(guī)模與風(fēng)險 ? 第五節(jié) 地方政府融資平臺 第一節(jié) 政府金融概述 ? 一、政府金融的界定 ? （一）政府金融的基本內(nèi)涵 ? 政府金融就是政府以自身信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用金融手段籌資、融資、投資的市場行為，是政府在市場中的“集財”與“用財”。“政府金融”的概念，與“財政投融資”的內(nèi)涵較為接近，但更為強(qiáng)調(diào)政府金融活動的金融屬性。從政府金融的資金運(yùn)用看，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)（財政部門或其所屬的投融資部門）以有償形式，將資金以投資或融資（貸款）形式投放，不具有財政資金無償撥付使用的性質(zhì)。 ? 資金來源方面，往往都是通過發(fā)行債券籌集資金，由財政提供部分資金。 ? 二者的差異 ? 二者的目標(biāo)不同。 ? 政府金融往往以市場化手段配合政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，從這個意義上講，政府金融是廣義政府理財?shù)挠袡C(jī)組成部分。 ? 20世紀(jì) 80年代末西方國家的高失業(yè)率、高財政赤字及經(jīng)濟(jì)衰退，使新一輪國家干預(yù)主義東山再起。斯密，不過他將政府投資限定在防衛(wèi)、司法、公共工程這三個純公共領(lǐng)域。 ? 政府資本職能是指政府以國家信用為基礎(chǔ)，采用信用方式籌集資金，進(jìn)行資本性支出，形成經(jīng)營性社會資產(chǎn)的職能，廣義的政府資本職能包括國有資產(chǎn)管理職能。在一個特定的時期，政府公共支出為一個既定量時，二者互為增減關(guān)系。一般地，財政“剩余財力”的大小成為公共投資量的一個重要約束因素。 （一）政府金融資金來源成本的構(gòu)成 ? 政府金融資金來源的成本，是指政府在市場化籌資和政策性籌資過程中所付出的代價和可能承擔(dān)的風(fēng)險。 ? 3．國內(nèi)成本與國際成本 ? 政府金融資金來源的國內(nèi)成本，是站在國內(nèi)角度看政府金融給政府及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、居民帶來的代價與風(fēng)險。 ? 而發(fā)行公債融資的實(shí)質(zhì)是變一次性大量征稅為按債務(wù)利息支付的進(jìn)度分?jǐn)傇谡麄€債務(wù)存續(xù)期內(nèi)。 ? 商業(yè)銀行認(rèn)購國債，視其資金來源的不同對貨幣供應(yīng)量的影響不同。 ? 間接效益指政府金融資金市場化運(yùn)用的社會效益，即對社會發(fā)展的積極作用與有益效果。 （二）政府投資的效益分析 ? 政府投資的領(lǐng)域、形式與主體 ? 政府投資可分為直接投資與間接投資兩種形式 ? 直接投資是政府投資部門通過參股、控股的形式，直接參與重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)項目及部分支柱產(chǎn)業(yè)項目的決策，實(shí)施和正常的經(jīng)營管理，多采用股權(quán)投資方式。、 ? 因此，政府金融的規(guī)模如果過大，不可避免地會影響政府轉(zhuǎn)型步伐。 ? 我國中央政府債務(wù)現(xiàn)以國債為主，如規(guī)模過大則有償還問題。歐債危機(jī)的例子。 ? ? 商業(yè)性金融常用的風(fēng)險分散策略包括貸款對象分散，期限分散，利率分散，地區(qū)分散，幣種分散，參與者分散等。政府金融運(yùn)行的潛在損失將成為一國的潛在國家債務(wù)。 ? （ 2）國家風(fēng)險預(yù)警體系 ? 國家風(fēng)險預(yù)警體系建立在地方政府征信的基礎(chǔ)上。 （三）發(fā)展階段 ? 主要根據(jù)組織形式和融資模式大致分為三個階段： ? 80年代末 ? 當(dāng)時，城市的現(xiàn)代化發(fā)展剛起步，為了緩解市政建設(shè)所需資金規(guī)模較大，而政府財力相對不足的矛盾，部分地區(qū)的地方政府先后開辦了一些“市政公司”、“城投公司”或“交通公司”等經(jīng)濟(jì)實(shí)體。 安徽蕪湖為例 ? 1998年 8月，安徽省蕪湖市率先與國家開發(fā)銀行簽訂第一份金融合作協(xié)議，對蕪湖城市基礎(chǔ)設(shè)施項目提供貸款 。目前，省、市、縣融資平臺占比數(shù)量大約為 2%、 40%、 58%。 ? 銀監(jiān)會的統(tǒng)計， 2023年末，融資平臺的貸款余額約為 ，占全部人民幣貸款余額的 %。汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級政府籌措債務(wù)資金 558億元用于災(zāi)后重建，推動了災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實(shí)施。 ? 一是定位不清晰，職責(zé)邊界不明。 ? 我國對地方政府以及融資平臺都沒有償債能力的指標(biāo)限制。 ? 從地區(qū)看，有 78個市級和 99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的 %和 %。 ? 一是地方政府擔(dān)保不具有法律效力。 ? 由于一些融資平臺采取“打捆貸款”的形式，將貸款資金轉(zhuǎn)借給項目公司使用，銀行難以監(jiān)控信貸資金流向，一些融資平臺變更貸款用途或者貸而不用，也容易產(chǎn)生信貸風(fēng)險。 ? 根據(jù) 2023年經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期目標(biāo)和繼續(xù)實(shí)施積極財政政策的要求， 2023年預(yù)算全國財政收支差額 ，預(yù)計占 GDP的 %，與上年基本持平，沒有超過 3%的國際警戒線。 ? 從償債條件看，除財政收入外，我國地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強(qiáng)償債能力。此后，財政部專門印發(fā)通知，嚴(yán)禁違規(guī)為平臺公司向社會公眾集資等直接或變相提供財政擔(dān)保。地方各級國家機(jī)關(guān)以及學(xué)校等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，不得違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位和企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押等。 ? ，我國經(jīng)濟(jì)增長面臨一些不確定因素 ? 一是投資需求增速逐漸向正常速度回歸。 （三）規(guī)范地方政府融資平臺與加快轉(zhuǎn)變政府職能 ? 一是對于政府應(yīng)該提供的“公共產(chǎn)品”，比如公共安全、衛(wèi)生、教育等，應(yīng)該通過公共財政預(yù)算資金來安排。 ? 二是提高地方債務(wù)的透明度。 ? 三是嚴(yán)格約束融資平臺債務(wù)。 ? 二是對于市場可以提供的“私人產(chǎn)品”，應(yīng)由市場主體自主投資決策，以利潤最大化為目標(biāo)，以商業(yè)化原則利用市場資源來提供。 ? 三是出口需求呈現(xiàn)恢復(fù)性增長態(tài)勢。抓緊研究建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。根據(jù)國務(wù)院文件精神，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)通知要求進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府融資平臺的管理，各地財政部門要于 2023年 10月 31日前將地方政府融資平臺公司債務(wù)清理核實(shí)情況向財政部報告。 ? ，有減緩趨勢。 ? 二是我國政府債務(wù)規(guī)?？刂圃诎踩秶詢?nèi)。 ? 。融資平臺向銀行的借款中，有相當(dāng)一部分是由政府財政顯性或隱性擔(dān)保為條件的。 ? 從行業(yè)看，高速公路、地方所屬普通高校和醫(yī)院 90%