【正文】 些人口增加的家庭因?yàn)闊o法增加土地難以滿意，而家庭人口減少的農(nóng)戶，比如家庭有人已經(jīng)去世，卻可以依據(jù)《土地承包法》拒絕退出土地。而土地行政性調(diào)整的一個(gè)主要原因，就是土地在集體所有的情況下，不同家庭之間人口的相對變動超過一定限度后，那些家庭人口增加的農(nóng)民就會給村兩委施加壓力，要求調(diào)整土地，于是，相當(dāng)部分的村莊不得不進(jìn)行規(guī)模不等的土地調(diào)整。從子女平等就學(xué)權(quán)來看，雖然中央政府一再要求地方政府解決流動人口子女的就學(xué)問題，但并沒有為此提供相應(yīng)的財(cái)政資源，地方政府既缺乏積極性，也沒有感受到來自中央的足夠壓力去全面執(zhí)行上述政策（在筆者到訪的沿海地區(qū)多個(gè)省市，流動人口子女在遷入地城市公立學(xué)校平等入學(xué)政策只是在浙江以及江蘇的蘇、錫、常地區(qū)得到了比較好的執(zhí)行。而隨著就業(yè)的市場化和非國有企業(yè)成為城市就業(yè)機(jī)會的主要?jiǎng)?chuàng)造者，就業(yè)和與就業(yè)相關(guān)的各種社會保險(xiǎn)也逐漸開始與城市戶口脫鉤。由于本地財(cái)政資源不足，市政府只好最后叫停戶籍制度改革。 而在北京、上海等特大城市，要獲得本地城市戶口甚至需要投資幾百萬、上千萬，或在本地開辦企業(yè)創(chuàng)造幾百人以上的當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會。在這一政策的推動下，各地對小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應(yīng)加速。不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，跨省區(qū)的戶籍改革更是困難重重。并最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的漸進(jìn)改革。但實(shí)現(xiàn)目標(biāo)總是比提出目標(biāo)要困難得多。一旦處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會不穩(wěn)定。高污染、高能耗的發(fā)展模式通過破壞生態(tài)和污染環(huán)境最終會嚴(yán)重影響生產(chǎn)和人民生活。 以“區(qū)域競次”模式來吸引制造業(yè)投資、并成為全世界中、低端制造業(yè)中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的產(chǎn)業(yè)中心）的發(fā)展模式如果繼續(xù)發(fā)展下去，必然會加劇已經(jīng)出現(xiàn)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境方面的負(fù)面影響。除了1990年代中后期以來中國第二次“重工業(yè)化”過程中高能耗、高污染型工業(yè)大規(guī)模擴(kuò)張帶來的環(huán)境破壞和生態(tài)資本存量損耗外，當(dāng)前中國發(fā)展模式的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是地方政府在區(qū)域競爭中為了招商引資，不惜通過“競次式”（race to bottom）的惡性競爭，為制造業(yè)投資者提供低價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施、并降低勞工基本權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。而地方政府在商住用地上的壟斷地位必然使得商住用地土地供應(yīng)偏少，與流動性過剩的情況結(jié)合，進(jìn)一步推高了房地產(chǎn)的價(jià)格，形成資產(chǎn)泡沫。由于，地方政府為吸引投資而放松勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)連勞工的基本權(quán)益都難以得到保障，更不用說去進(jìn)行有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的戶籍制度改革，并為規(guī)模已超過一億的城市農(nóng)民工提供在城市永久定居的相應(yīng)福利（如最低生活保障、子女平等就學(xué)和廉租房）。這就引發(fā)人們對中國當(dāng)前階段發(fā)展模式的深思： 如果是發(fā)展模式本身出了問題， 那么光由政府進(jìn)行投資扶持三農(nóng)，以城市和工業(yè)反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)恐怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從根本上調(diào)整當(dāng)前不合理的發(fā)展模式。但中國的改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)既有利益格局已經(jīng)出現(xiàn)、并不斷固化的階段。到目前為止，城市中的鄉(xiāng)村流動人口已經(jīng)超過1億。實(shí)際上，從1997年開始，全國就有近400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)。同時(shí)，在絕大部分能夠提供較好就業(yè)機(jī)會，公共服務(wù)也相對完善的大、中城市，戶籍制度改革則基本沒有任何實(shí)質(zhì)性的突破。隨著大量農(nóng)村人口的進(jìn)城落戶，原本并不寬裕的城市公共資源“僧多粥少”的尷尬處境非常突出。為什么戶籍制度改革會這么難？這不僅涉及到一個(gè)地方政府進(jìn)行戶籍制度改革的激勵(lì)問題， 也涉及到對現(xiàn)階段“城市戶口”到底包含什么內(nèi)容的認(rèn)識問題。這主要包括三個(gè)方面：以城市最低生活保障為主的社會救助服務(wù)，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會。 到了2008年，黨的十七屆三中全會又進(jìn)一步提出土地承包權(quán)要長久不變。也就是說，農(nóng)戶普遍有著調(diào)整土地的傾向，這顯然與國家一直強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)定”政策之間存在矛盾， 而村干部則對土地30年不變的政策更不滿意。 只有這樣，農(nóng)村才會有余地用來應(yīng)對農(nóng)村內(nèi)部不同家庭間的人口相對變動。以陜西省咸陽市為例，1998年城市用地規(guī)模為48平方公里；2004年第四次修訂的城市總體規(guī)劃里，城區(qū)用地規(guī)模則為100平方公里，控制面積500平方公里。為吸引工業(yè)投資者。由于土地征收和建設(shè)成本在這些地區(qū)較為類似，可知在這類投資競爭中地方政府付出多大代價(jià)。但《憲法》及《土地管理法》等相關(guān)法律、法規(guī)對“公共利益”的確切內(nèi)涵始終缺乏明確界定。過去十年中，中國絕大多數(shù)的城郊見證了城市空間的大擴(kuò)張和大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。在土地征收上，中央也要求地方政府提高征地補(bǔ)償，并通過“基本農(nóng)田保護(hù)制度”限制地方政府濫占耕地侵犯農(nóng)民利益的行為。但是在現(xiàn)有財(cái)政體制下地方政府無法從土地中獲得正式的可持續(xù)的稅收，而一般預(yù)算收入只夠解決地方政府的“吃飯”問題。一旦我們能夠在上述整體性的框架下來考慮問題，就很容易找到下一步改革的突破口，并通過設(shè)計(jì)系統(tǒng)性的配套政策來全面地、但又是漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)戶籍、農(nóng)地和征地制度改革。當(dāng)然， 上述城市戶口—農(nóng)村土地之間的選擇不應(yīng)該包括宅基地。開征以土地從農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)換過程中所產(chǎn)生的增值收益為稅基的土地增值稅，同時(shí)，開征以商住類房地產(chǎn)價(jià)值為稅基的財(cái)產(chǎn)稅，這兩種稅收收入的一部分就可以成為地方政府為戶籍制度改革中外來遷移人口提供與“城市戶口”相關(guān)福利包（子女平等就學(xué)、廉租房和最低生活保障）的財(cái)政基礎(chǔ)。即使退一步說，即使這種發(fā)放可抵押、買賣的土地使用權(quán)證與土地私有化沒有什么區(qū)別。換句話說， 隨著越來越多的外來遷移人口達(dá)到了上述“戶籍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”，他們將可以申請獲得城市戶口，這就實(shí)現(xiàn)了戶籍制度的漸進(jìn)式突破。目前高考錄取制度中仍然存在顯著的省際不平等，雖然在短期內(nèi)無法解決這個(gè)問題，需要制定一個(gè)時(shí)間表來解決這個(gè)問題。不管采取哪種措施，只要形成土地轉(zhuǎn)讓市場，土地價(jià)格信息出來了，開發(fā)商侵犯農(nóng)民及村集體侵犯村民利益的情況就會得到遏制，實(shí)際上，征地制度的改革，不僅有助于進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在城市發(fā)展過程中的指導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，使得城市土地、房產(chǎn)價(jià)格和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及居民收入水平增長保持協(xié)調(diào)，也將通過提高土地獲得成本，有效地遏制地方政府通過圈地來大建工業(yè)開發(fā)區(qū)的激勵(lì)，鼓勵(lì)投資者集約利用土地，最終有助于建立一種保障失地農(nóng)民利益的節(jié)地型城市化發(fā)展模式。建立以土地為稅收來源、財(cái)產(chǎn)稅和土地增值稅為主要內(nèi)容的地方政府稅基，應(yīng)該成為我國地方公共財(cái)政體系建設(shè)的基本取向。比如，引入新的地方稅種如財(cái)產(chǎn)稅和土地（農(nóng)轉(zhuǎn)非）增值稅， 就可以激勵(lì)地方政府推動征地制度改革；而各級政府制定對下級政府的考核任務(wù)時(shí)，以新增就業(yè)和城市化新吸納人口作為一項(xiàng)主要考核指標(biāo)，也可以把轉(zhuǎn)移支付與新遷入人口和外來地就學(xué)兒童數(shù)目適當(dāng)掛鉤，來增加地方政府參與戶籍制度改革的激勵(lì)。同時(shí)，仍然要充分利用已有政治、經(jīng)濟(jì)、社會條件和既有制度安排中的合理成分，避免過激的利益格局調(diào)整并實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。拼一個(gè)春夏秋冬！贏一個(gè)無悔人生！早安！—————獻(xiàn)給所有努力的人.學(xué)習(xí)好幫手20。從短期乃至于中期來看，精心設(shè)計(jì)具可操作性的政策組合不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，也將有助于良好制度體系的最終建立。比如，城市福利包的建立要防止福利過高引起的負(fù)激勵(lì)和覆蓋面過廣可能導(dǎo)致的財(cái)政融資問題，而這可以通過一定的機(jī)制設(shè)計(jì)，如設(shè)定獲得戶口（福利包）的準(zhǔn)入條件，適當(dāng)增加申請低保的成本（如需要經(jīng)常提供詳盡收入信息并接受監(jiān)督）等措施來完成。我們的測算表明，上述政策組合在目前體制下如果實(shí)行，在財(cái)政上是具備相當(dāng)?shù)目尚行浴慕?jīng)濟(jì)效率方面看，由于土地增值在相當(dāng)程度上來自于具有城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市發(fā)展，抽取一定比例的土地增值稅用于遷移人口之“戶口福利包”和城市基礎(chǔ)設(shè)施具有合理性。但可以考慮遷移人口獲得戶口后未達(dá)到就學(xué)年齡的子女自然獲得本地戶口，這將有助于各地高考錄取分?jǐn)?shù)線逐漸同，而由于這些新進(jìn)入城市的學(xué)齡前兒童參加高考的時(shí)間至少在12年以后，上述的過程不至于引起太大的利益格局調(diào)整。當(dāng)最終留守農(nóng)村的那部分人的收入也達(dá)到城市“城市戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”所要求收入的時(shí)候，戶籍制度的改革就徹底完成了。因?yàn)槟切┻w移人口自愿放棄的農(nóng)地可以被騰出來，或者分配給留在農(nóng)村但家庭人口增加的家庭，或由村集體公開發(fā)包，所獲租金用于應(yīng)對因人口變動而導(dǎo)致的土地配置不平等，或用于農(nóng)村公共品供給，包括租賣給那些由于決策失誤或者經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等原因而不得已賣地的少數(shù)農(nóng)民。其主要目的是使目前的土地承包法在法律上具有可實(shí)施性。再次，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工業(yè)、商業(yè)、住宅業(yè)等非農(nóng)用途過程中的農(nóng)民與開發(fā)商的直接協(xié)商機(jī)制。進(jìn)一步明確農(nóng)民對于土地使用、轉(zhuǎn)讓和處理的權(quán)利，允許在土地用途不發(fā)生從農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的前提下，土地可以進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)證也可以抵押。因此地方政府缺乏推動以界定公共利益邊界和限定征地范圍為核心的征地制度改革的激勵(lì)。而當(dāng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然由地方政府政府主導(dǎo)制定時(shí)，根本不