【正文】 序的行為都將是給社會(huì)或個(gè)人帶來(lái)危害的行為。再比如，在檢查公民身份證時(shí)，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過(guò)，就將給予處罰。　　2．程序與實(shí)體是緊密聯(lián)系的。提高行政效率也是為了保障當(dāng)事人的權(quán)益。因此，從行政程序是否被上升為法律來(lái)區(qū)分，可以把它分為法定行政程序和非法定行政程序。為避免行政機(jī)關(guān)在設(shè)置這類程序時(shí)給公民帶來(lái)不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對(duì)此規(guī)定一些原則，例如便民原則、及時(shí)原則、公布申請(qǐng)條件原則等。為提高效率，就需要有時(shí)限；完成這一程序步驟，還必須遵循先后次序?！　∷^程序，就是行為從起始到終結(jié)的長(zhǎng)短不等的過(guò)程。構(gòu)成這一程序過(guò)程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)間和順序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。它們也就成為行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守的程序原則。行政程序上升為法的意義在于：行政程序法律制度是由國(guó)家制定和認(rèn)可的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的程序規(guī)則，一旦違反了程序規(guī)則，即屬違法行政行為，要依法承擔(dān)一定的法律責(zé)任?！　。ㄈ┬姓绦蚍芍贫鹊某绦驒?quán)利義務(wù)和法律責(zé)任　　1．程序權(quán)利與義務(wù)，和實(shí)體權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)。實(shí)體是內(nèi)容，程序是形式，程序是為實(shí)體服務(wù)的。對(duì)于這種極為嚴(yán)格的程序義務(wù)和程序責(zé)任，人們?cè)缫擦?xí)以為常。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對(duì)一方的合法權(quán)益。因此，程序權(quán)利義務(wù)就有了獨(dú)立的意義和價(jià)值。困難的是第二種情況。法律在設(shè)定程序違法的法律責(zé)任時(shí)，則要根據(jù)行政違法行為中程序與實(shí)體的違法情況和關(guān)系，以及程序違法本身的嚴(yán)重程度等具體情況作出規(guī)定。另一種是《行政處罰法》的規(guī)定，如果執(zhí)法者程序違法時(shí)主觀上有故意，那就應(yīng)該追究其損害國(guó)家、社會(huì)利益的責(zé)任，除承擔(dān)敗訴責(zé)任外，還應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)，或經(jīng)司法建議后，視情節(jié)輕重給予執(zhí)法工作人員以行政處分。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：　　第一，行政程序法律使行政程序成為行政行為產(chǎn)生法律效力的必要條件。處罰程序中缺少說(shuō)明理由和聽(tīng)證程序，就便于濫用職權(quán)。1884年德國(guó)的巴登邦制定《行政程序法》，這是世界上第一部專門的行政程序法。以該法為中心，奧地利還制定了《行政處罰程序法》和《行政執(zhí)行法》等各類行政程序法?！　《强刂菩?。這表明，各國(guó)已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到，行政程序法律制度的三種功能是不可偏廢的，提高行政效率是一切行政法律制度都必須考慮的因素，任何損害行政效率的行為，都會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成損害；控制行政權(quán)力也是必要的．它是現(xiàn)代分權(quán)制衡體制的必然要求；擴(kuò)大公民參與行政管理的程序性權(quán)利，更是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重大趨勢(shì)，是現(xiàn)代行政程序法發(fā)展的主要目標(biāo)。憲法第27條第1款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)的和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。　　2．公正原則　　3．參與原則。2000年3月全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。1985年9月6日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》第13條第2款規(guī)定：“執(zhí)行任務(wù)的公安人員在查驗(yàn)居民的身份證時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示自己的工作證件。1996年3月全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”　　7．審執(zhí)分離制度。此前，我國(guó)已有120多個(gè)法律、法規(guī)規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)決定或裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。”　　對(duì)我國(guó)法律、法規(guī)中關(guān)于行政程序法律制度的規(guī)定進(jìn)行分析，可以看出，1990年以前，我國(guó)的行政程序立法處于非常薄弱的狀態(tài)；1990年以來(lái)，我國(guó)行政程序立法發(fā)展很快，越來(lái)越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制定或修訂時(shí)注意到了程序方面的規(guī)范?！　∷f(shuō)，我國(guó)行政程序法律制度的發(fā)展和完善，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政法制建設(shè)發(fā)展的必然結(jié)果。即使規(guī)定了一定的程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問(wèn)題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問(wèn)題。目前，我國(guó)行政程序法典的制定已經(jīng)提上了國(guó)家立法的議程。第三，行政程序法是建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和進(jìn)入世界統(tǒng)一市場(chǎng)的保障。“并重型”是適合我國(guó)國(guó)情的選擇。能否建立符合我國(guó)國(guó)情的聽(tīng)證制度，將是我國(guó)能否成功地制定行政程序法的關(guān)鍵。聽(tīng)證制度正在我國(guó)迅速發(fā)展，但同時(shí)也存在不少問(wèn)題：第一，這三種聽(tīng)證的主要區(qū)別何在？第二，三種聽(tīng)證各應(yīng)遵循哪些程序？至今尚無(wú)明確規(guī)定。要做到這一點(diǎn)，就必須處理好效率與權(quán)利保障的關(guān)系，因?yàn)樾矢嗟胤从成鐣?huì)利益，而權(quán)利保障更多地反映個(gè)人利益。我國(guó)學(xué)者多數(shù)主張“并重型”，即根據(jù)我國(guó)的情況，應(yīng)當(dāng)兼顧權(quán)利保障和效率兩方面?！蔽覀円呀?jīng)制定了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等行政程序方面的法律，行政強(qiáng)制法、行政許可法和行政收費(fèi)法也有了比較成熟的草稿。　　4．法律責(zé)任不明確。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：　　1．缺乏系統(tǒng)性。如：1990年10月起施行的《行政訴訟法》；1991年1月起施行的《行政復(fù)議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復(fù)議法》所取代）；1995年1月起施行的《國(guó)家賠償法》中的行政賠償部分；1996年10月起施行的《行政處罰法》等?！　?0．順序制度。”國(guó)務(wù)院于1997年11月發(fā)布了《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》。行政處罰法第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！薄　?．告知制度。”