【正文】 )心理素質(zhì) 三、行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化 (一 )合理的靜態(tài)結(jié)構(gòu) 行政領(lǐng)導(dǎo) 班子是一個(gè)有機(jī)的整體，從靜態(tài)意義上說，其素質(zhì)結(jié)構(gòu)包括四個(gè)方面：年齡結(jié)構(gòu)；知識(shí)結(jié)構(gòu)；智能結(jié)構(gòu)；氣質(zhì)結(jié)構(gòu)。它有別于立法機(jī)關(guān) ( 即國家權(quán)力機(jī)關(guān) )的立法行為和其他行政行為。 。立法體制，是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)立法的體系及其立法權(quán)限的劃分。它是行政行為程序的一種類型，與國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法程序比較，其特點(diǎn)是 簡便、靈活、講求效率。 (如刑法、民法、香港特別行政區(qū)基本法 )，由全國人民代表大會(huì)通過。簡言之，是時(shí)間效力、空間 (地域 )效力、對(duì)人的效力。 。 第二節(jié) 行 政 心 理 一、行政心理及其制約因素 (一 )行政心理的實(shí)質(zhì)和特征 。 踐活動(dòng)的制約。 第三節(jié) 行 政 道 德 一、行政道德概述 (一 )行政道德的概念 行政道德是職 業(yè)道德或行業(yè)道德的一種類型，是人們?cè)谛姓芾砘顒?dòng)中的道德觀念和行為規(guī)范的總和，是一般道德在行政活動(dòng)中的體現(xiàn)，是統(tǒng)治階級(jí)的道德對(duì)行政管理活動(dòng)的特殊要求。另一類是智力、知識(shí)的構(gòu)成，主要包括思維方式、管理技術(shù)、智力狀況，反映人們的文化素質(zhì)、教育程度、知識(shí)構(gòu)成等方面的狀況。行 政精神是社會(huì)精神文明的一個(gè)構(gòu)成，是社會(huì)精神文明在社會(huì)行政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，兩者之間存在著局部與整體、個(gè)別與一般的差別。同樣，人們?cè)诮ㄔO(shè)某一時(shí)代的社會(huì)精神文明時(shí)，必然要包括行政領(lǐng)域內(nèi)的精神活動(dòng)的積極成果。就狹義的財(cái)務(wù)行 政而言，財(cái)務(wù)行政的分配職能要求政府實(shí)行正常職能所需費(fèi)用成本，在 與社會(huì)再生產(chǎn)規(guī)模相適應(yīng)的前提下，要盡量降低，成為低成本高效率的 “ 廉價(jià)政府 ” 。 (1)實(shí)行分稅制對(duì)于理順和規(guī)范中央與地方的財(cái)力分配關(guān)系具有重要意義 (2)實(shí)行分稅制對(duì)強(qiáng)化中央政府的宏觀管理職能起重要作用 (3)實(shí)行分稅制對(duì)于發(fā)揮地方政府宏觀管理作用也十分重要 。這是一種具有法律效力的政府預(yù)算法案，它規(guī)定各級(jí)政府的職能 職權(quán)范圍和收支規(guī)模，由同級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)審定。其中經(jīng)常性預(yù)算為政府的政治、文化教育和社會(huì)服務(wù)等 職能提供經(jīng)費(fèi)，屬于全體社會(huì)成員的共同消費(fèi)，是任何社會(huì)的存在和發(fā)展都不能沒有的，要用經(jīng)常性預(yù)算收入來保證。 (三 )政府決算的編制過程 首先，頒發(fā)編審國家決算的規(guī)定 其次，進(jìn)行年終的全面清理 第三，制定和頒發(fā)決算表格 第四，政府決算的審查批準(zhǔn) 為了使決算編制得及時(shí)、準(zhǔn)確、完整，保證決算的質(zhì)量，必須在各個(gè)環(huán)節(jié)上加強(qiáng)決算的審核分析工作，做到逐級(jí)審核，層層負(fù)責(zé)。預(yù)算會(huì)計(jì)有兩類：財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)。 (二 )預(yù)算會(huì)計(jì)的作用 預(yù)算會(huì)計(jì)是政府財(cái)政管理工作的一個(gè)重要的組成部分。決算包括中央決算和地方?jīng)Q算。 三、實(shí)行符合我國國情的復(fù)式預(yù)算 (一 )復(fù)式預(yù)算的含義和特點(diǎn) 復(fù)式預(yù)算是政府預(yù)算技術(shù)組織形式或編制方式的一種，它是把國家同一預(yù)算年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出按性質(zhì)進(jìn)行劃分，分別匯編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對(duì)照表，以特定的預(yù)算來源保證特定的預(yù)算支出，使收支之間具有相對(duì)穩(wěn)定對(duì)應(yīng)關(guān)系的預(yù)算編制方式。二是指預(yù)算的技術(shù)組織形式，包括預(yù)算編制的方法、結(jié)構(gòu)和格式等。另一種是不徹底的分稅制，通行于管理權(quán)限較集中的國家，如英國、法國、日本、韓國等國。 (二 )我國財(cái)務(wù)行政的作用 財(cái)政是國家政權(quán)存在的主要前提之一，要強(qiáng)化政權(quán)必須強(qiáng)化財(cái)政。有許多社會(huì)精神生 產(chǎn)的產(chǎn)品，是行政精神與社會(huì)精神文明對(duì)社會(huì)精神生活的共同概括。行政精神與社會(huì)精神文明，都是社會(huì)意識(shí)進(jìn)步的成果，同屬于人類精神生活積極成果的總結(jié)與概括。 。 (二 )行政心理對(duì)行政體制改革的作用 行政體制改革的順利進(jìn)行，離不開一定的社會(huì)條件，其中就包括社會(huì)心理?xiàng)l件。 (二 )行政心理的制約因素 。 (二 )行政文化的作用 1．行政文化對(duì)內(nèi)向性行政的作用。 (二 )行政文化的特點(diǎn) 。 (中央行政規(guī)章、地方行政規(guī)章 )。我國的法律體系是由各類規(guī)范性文件組成的。換句話說，哪些事項(xiàng)應(yīng)由法律來規(guī)定，哪些事項(xiàng)應(yīng) 由其他形式的法規(guī)、規(guī)章來規(guī)定。 。 ，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。 (二 )行政立法的特征 狹義的行政立法行為是行政權(quán)作用的一種表現(xiàn)方式，是就行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為與相對(duì)人所 形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)來說的。一位領(lǐng)導(dǎo)者，特別是優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備什么樣的素質(zhì)，如何據(jù)此去識(shí)別、選拔和培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)者，包括領(lǐng)導(dǎo)者本人怎樣據(jù)此有意識(shí)地發(fā)展自己，是素質(zhì)理論的核心內(nèi)容。 2．用人藝術(shù)。如陳云同志所說，領(lǐng)導(dǎo)方式的中心問題是正確處理上下級(jí)關(guān)系。離開集體領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人分工負(fù)責(zé)就是無政府主義和自由主義；離開個(gè)人分工負(fù)責(zé)的集體領(lǐng)導(dǎo)，只能是 “清談館 ”。 一、民主 集中制 (一 )民主集中制的含義 民主集中制是民主制和集中制有機(jī)結(jié)合的一種制度。 三、行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的含義 行政領(lǐng) 導(dǎo)者的責(zé)任是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違反其法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果。 （ 2）職位的設(shè)置有數(shù)量的規(guī)定性。 3．從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的社會(huì)屬性來看，其具有鮮明的政治性。 ，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有利于領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進(jìn)行不同的分類。 （十）辭職、辭退、退休 辭職、辭退、退休制度疏通了公務(wù)員隊(duì)伍的 “出口 ”渠道，增強(qiáng)了公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力，是干部人事管理的一項(xiàng)重要改革。降職是與職務(wù)晉升方向相反的一種職務(wù)關(guān)系變更形式，是指由較高職務(wù)改任為較低職務(wù)。 （三）績效考核 績效考核制度的建立為對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任用、培訓(xùn)、晉級(jí)增資等提供重要依據(jù)，對(duì)調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍、強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員監(jiān)督和提高政府工作效率有重要作用。職位分類著重于 “因事?lián)袢?”。其次，從中央到地方各級(jí)行政 機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員均屬公務(wù)員范圍，不是只限于中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的工作人員；再次，從中央到地方各級(jí)政府的組成人員和非政府組成人員，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員都是公務(wù)員，不實(shí)行 “政務(wù)官 ”和 “事務(wù)官 ” 分離的制度。 1984 年有關(guān)部門起草《國家工作人員法》， 1985 年改為《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》， 1986 年改為《國家公 務(wù)員暫行條例》。經(jīng)過長期的沿革演變，西方國家對(duì)公務(wù)員的職位分類、考試、錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。它源于中國古代的科舉制，而始于英國資產(chǎn)階級(jí)革命后建立的文官制度。人事管理中人和事 的特定含義己如上述，但人事管理的特殊性還在于它把人和事聯(lián)結(jié)起來的手段和方式。 3．編制立法原則 （二）編制管理的基本方法 1．行政方法。 從實(shí)際運(yùn)作來看，編制管理的具體內(nèi)容包括： 1．制訂編制方案； 2．確定各部門的職能范圍，進(jìn)行科學(xué)的職能配置； 3．審批機(jī)構(gòu)與人員； 4．監(jiān)督編制執(zhí)行情況； 5．做好編制統(tǒng)計(jì)； 6．制定有關(guān)的編 制法規(guī)。主要是：主張精簡機(jī)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)民主管理；強(qiáng)調(diào)行政組織的效能問題；克服行政組織中的官僚主義現(xiàn)象。主要有以梅奧（ ）為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德（ ）為代 表的組織平衡理論和以西蒙（ ）為代表的決策過程組織理論。從現(xiàn)代行政管理的運(yùn)行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長管理過多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。 （三）行政組織的特性 1．政治性與社會(huì)性 2．法制性與權(quán) 威性 3．系統(tǒng)性與動(dòng)態(tài)性 二、行政組織的類型 行政組織是一個(gè)龐大復(fù)雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。狹義的行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機(jī)關(guān)體系，是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國行政職能的轉(zhuǎn)變 一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性 （一）行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求 （二）行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途 徑 （三）行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ) 二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 （一）職能重心的轉(zhuǎn)變：工作重心本應(yīng)該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來 （二）職能方式的轉(zhuǎn)變： 1．由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合； 2．由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主； 3．由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來。這一時(shí)期資本主義國家充分地運(yùn)用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握行政管理職能及其 相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個(gè)管理系統(tǒng)高效地運(yùn)行。 3．動(dòng)態(tài)性。 （二）全球化、市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)。 (二 )行政管理和行政環(huán)境平衡的主要特點(diǎn) 。它們以經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，但又互相影響、互相作用。 (3)行政系統(tǒng)的活動(dòng)和行政環(huán)境的改變，只能在實(shí)踐中取得一致。從 20 世紀(jì) 80 年代開始，我國行政學(xué)界也以極高熱情研究這一問題，并結(jié)合我國實(shí)際出版了一批有影響的論著。 20 世紀(jì) 50 年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機(jī)的加深，喚起人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的普遍關(guān)注和高度重視。雖然這兩種屬性互相滲透，但區(qū)別還是存在的。 20 世紀(jì) 50 年代初，由于高等學(xué)校院系調(diào)整和學(xué)科建設(shè)認(rèn)識(shí)上的偏頗，行政管理學(xué)的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學(xué)科的研究和傳播也隨之中斷。 ，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊(duì)伍日益壯大；而 “功績制 ”的實(shí)施和 “政治中立 ”原則的確立，更促使行政成為 “非政治化 ”的管理領(lǐng)域。 第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展 一、行政管理學(xué)在西方國家的興起 行政管理學(xué)誕生于美國。行政管理學(xué)是具有鮮明的階級(jí)性和社會(huì)性、理論性和應(yīng)用性、獨(dú)立性和綜合性的學(xué)科。 。 、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。西方國家實(shí)行 “三權(quán)分立 ”制，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。但在國家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。 （二）政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。政治和行政分離的理論是對(duì) 19 世紀(jì) 80 年代美國政府體制改革經(jīng)驗(yàn)的概 括和總結(jié)。這種管理活動(dòng)首先和主要地是由在任 何社會(huì)中都是最大和最具權(quán)威性的公共組織 ——政府來承擔(dān)和完成的。 二、行政管理學(xué)研究的對(duì)象、內(nèi)容和方法 (一 )行政管理學(xué)的研究對(duì)象 行政管理學(xué)是研究國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。它同許多學(xué)科，尤其是同政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。 ，必須獲得必不可 少的保障。 。 （一）西方國家公共行政學(xué)的階段 有的學(xué)者把西方國家公共行政學(xué)劃分為三個(gè)階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為1900 年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為 1930 年以后）；系統(tǒng)權(quán)變的行政管理階段（大致期間為 1960 年以后）。因此，從這一意義上說，行政管理學(xué)是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應(yīng)這一時(shí)代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng)造的著名代表。 1984 年 8 月，國務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部召開了新中國建國以來由政府主持的第一個(gè)研究行政管理學(xué)的會(huì)議 ——“行政科學(xué)研討會(huì) ”。中國古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學(xué)的肥沃土壤，而其精華部分將被 改造吸收而成為具有特色的行政管理學(xué)的組成部分。 1947 年，美國學(xué)者約翰 ?高斯發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》一文，提出了行政生態(tài)問題。 就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。 離開實(shí)踐，行政系統(tǒng)的運(yùn)作就陷于空談而不能產(chǎn)生實(shí)際成果，行政環(huán)境也得不到自覺改造。但從歷史發(fā)展過程看，行政管理與行政環(huán)境的聯(lián)系卻有逐步加強(qiáng)和日益緊密的趨勢(shì)。 二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容 行政管理和行政環(huán)境之間雖也有自然形態(tài)的物質(zhì)、能量和信息的交流，但主要地表現(xiàn)為行政環(huán)境的需要和行政管理對(duì)這種需 要的滿足。 ”在我國，從事行政管理實(shí)踐和學(xué)科建設(shè)必須立足于這一基本國情。 ，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。 前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱，這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。當(dāng)代西方國家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)： 1．行政職能逐漸擴(kuò)大。在我國，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府與社會(huì)的關(guān)系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。 2．機(jī)構(gòu)設(shè)置。它包括行政組織各成 員、單位、部門和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。一般說來，在 條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。 （三）行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一 單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點(diǎn)，因此，現(xiàn)代各國行政組織一般把二者結(jié)合起來，形成網(wǎng)絡(luò)型的直線職能式結(jié)構(gòu)。 （三）現(xiàn)代組織理論 20 世紀(jì) 60 年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。 鄧小平