【正文】 我國已進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)，是社會(huì)主義社會(huì)的國家；我國是發(fā)展中國家，處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，即不發(fā)達(dá)的階段。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，行政職能的行使受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；反之，行政職能發(fā)揮的程度又制約和影響其他國家職能的實(shí)現(xiàn)程度。 二、行政職能體系 （一）行政管理的基本職能 1．政治職能 2．經(jīng)濟(jì)職能 3．文化職能 4．社會(huì)服務(wù)職能 （二）行政管理的運(yùn)行職能 1．決策職能 2．組織職能 3．協(xié)調(diào)職能 4．控制職能 三、行政職能研究的意義 ，對(duì)于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。 ，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理過程的科學(xué)化也具有重要意義。 第二節(jié) 西方國家行政職能的演變 一、前資本主義時(shí)期的行政職能 前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期。這一時(shí)期，英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng) ?斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場(chǎng)機(jī)制這只 “看不見的手 ”，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競(jìng)爭(zhēng)，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場(chǎng)秩序，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等 。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過與各種利益集團(tuán)、各種社會(huì)力量之間的妥協(xié)來達(dá)到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過對(duì)上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實(shí) 和未來發(fā)展平衡等。 （三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變 職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。就動(dòng)態(tài)講 ，行政組織指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過程。本節(jié)著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。 4．權(quán)責(zé)體系。以上下級(jí)的權(quán)限關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織可分為集權(quán)制與分權(quán)制；以各組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍來劃分，可分為層級(jí)制與職能制；以組織內(nèi)部行使最高決策的人數(shù)劃分，可分為首長制、委員會(huì)制和混合制；以組織的不同功能和作用來區(qū)分，又可分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等。 （一）行政組織的縱向結(jié)構(gòu) 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。 1．管理層次與管理幅度的關(guān)系。因此，管理幅度與層次是影響行政機(jī)構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。為使決策適 應(yīng)復(fù)雜多變的情況，還需要參謀咨詢。 第二節(jié) 行政組織理論 一、西方行政組織 理論的演變 （一）古典行政組織理論 這是西方早期的行政組織理論，主要有以泰勒（ ）為代表的科學(xué)管理組織理論；以法約爾（ ）、古立克（ ）為代表的行政管理組織理論和以韋伯（ ）為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。新古典組織理論的特點(diǎn)是以組織中人的問題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)于組織的影響及其相互關(guān)系。 系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認(rèn)為行政組織是一個(gè) “結(jié)構(gòu)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng) ”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個(gè)有機(jī)的開放性系統(tǒng)，是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會(huì)環(huán)境的互相作用中建立和維護(hù)自身的工作流程，從而保持組織功能與社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。 （三）毛澤東、鄧小平的組織理論 毛澤東創(chuàng)立的適合我國實(shí)際的行政組織原則。廣義的編制則指一個(gè)法定社會(huì)組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級(jí)別、人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。 （二）編制管理的意義 1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。 二、編制管理的原則和方法 （一）編制管理的原則 編制管理直接涉及政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，政策性強(qiáng)，影響深遠(yuǎn)。 2．經(jīng)濟(jì)方法。不同學(xué)科從不同側(cè)面揭示人的不同內(nèi)涵。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，思想教育、社會(huì)輿論、道德規(guī)范、法律約束、經(jīng)濟(jì)乃至暴力手段等，都可以促使人和事聯(lián)結(jié)起來，而人事管理與這些方法不同的地方在于它通過職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、交流、回避、職務(wù)任免升降、工資福利、退休等特定的手段和方式去促使和保證人和事的聯(lián)結(jié)，促使人適其事，事得其人，人盡其才，事竟其功。它同企事業(yè)單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規(guī)律和準(zhǔn)則；但兩者又各具特點(diǎn)。 1805 年英國財(cái)政部首先設(shè)立了一個(gè)地位相當(dāng)于副大臣的常務(wù)次官，主持日常工作，不參加政黨活動(dòng)，不隨政黨更迭而更迭，文官制度也因此而奠定雛形。英國公務(wù)員制度因此而正式誕生。所謂國家公務(wù)員制度即是這些 法律和制度的總和。 二、中國公務(wù)員制度的建立 中國公務(wù)員制度大致經(jīng)過了調(diào)研準(zhǔn)備、推行實(shí)施、完善發(fā)展的三個(gè)階段。 1993 年 10 月 1 日，《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的誕生。首先，國家行政機(jī)關(guān)中的工勤人員不列入公務(wù)員范圍?！秶夜珓?wù)員暫行條例》適用于所有公務(wù)員，但國家公務(wù)員中的各級(jí)人民政府組成人員的產(chǎn)生和任免，依照國家有關(guān)法律規(guī)定辦理。國家給予公務(wù)員為達(dá)到某種要求或?qū)崿F(xiàn)某種法定利益提供了合法手段和可能條件，公務(wù)員可依自己的意愿決定是否運(yùn)用這些合法手段和可能條件去實(shí)現(xiàn)某種行為，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得侵犯。品位分類傾向于 “因人設(shè)事 ”。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員。公務(wù)員考核必須堅(jiān)持客觀公正原則，實(shí)事求是地對(duì)公務(wù)員的績效作出全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)；必須堅(jiān)持民主公開原則，建立績效評(píng)估指標(biāo)體系。公務(wù)員職務(wù)序列是由低到高的層次結(jié)構(gòu)。 ２ .職務(wù)任免。 （九）工資保險(xiǎn)福利 工資保險(xiǎn)福利各有區(qū)別，但對(duì)提高公務(wù)員積極性、穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍、吸納優(yōu)秀人才都具有重要意義。辭職是公務(wù)員根據(jù) 本人意愿，依據(jù)法定程序，解除與行政機(jī)關(guān)職務(wù)關(guān)系的法律行為和法律事實(shí)。而在我國，國務(wù)院人事部門負(fù)責(zé)國家公務(wù)員的綜合管理工作；縣級(jí)以上地方人民政府人事部門，負(fù)責(zé)本行政轄區(qū) 內(nèi)國家公務(wù)員的綜合管理工作。按領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力基礎(chǔ)分類，有正式領(lǐng)導(dǎo)和非正式領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的層級(jí)分類，有高層領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)領(lǐng)域分類，可以把領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行 政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等。 ，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義在于： (1)領(lǐng)導(dǎo)管理工作健康發(fā)展的需要。從泰勒、法約爾創(chuàng)建科學(xué)管理伊始，領(lǐng)導(dǎo)管理科學(xué)迄今還不到一個(gè)世紀(jì)的歷史，在我國興起也不過 20 年左右。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) 行政領(lǐng)導(dǎo)是國家行政管理活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，它具有一般領(lǐng)導(dǎo)的共同特點(diǎn)，又有自身的特點(diǎn)。 (三 )行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用 1．行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。職務(wù)和責(zé)任是構(gòu)成行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的兩個(gè)不可缺少的要素。 （ 3）職位本身具有相對(duì)的穩(wěn)定性。 (二 )行 政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)與職位的關(guān)系 一方面，職權(quán)是與職位聯(lián)系在一起的，職權(quán)是由職位衍生出來的，職位的性質(zhì)決定職權(quán)的性質(zhì)；職權(quán)與職位有對(duì)稱關(guān)系，職權(quán)的大小與職能的高低、責(zé)任的輕重相適應(yīng)；職權(quán)是法律認(rèn)可與確認(rèn)的權(quán)力。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的內(nèi)容 行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任有多方面的內(nèi)容，主要由政治、工作、法律三個(gè)層面構(gòu)成。在管理決策高度科學(xué)化、現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)踐中，肩負(fù)廣泛社會(huì)管理職能的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)，不僅需要科學(xué)的、現(xiàn)代化的決策和管理水平，而且需要具有堅(jiān)強(qiáng)有力的權(quán)威性。 (二 )民主集中制的主要內(nèi)容 民主集中制是我國根本的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。 (二 )集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的關(guān)系 集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，就要反對(duì)個(gè)人說了算和不敢負(fù)責(zé)的官僚主義傾向。行政領(lǐng)導(dǎo)方法可以分為兩類：領(lǐng)導(dǎo) 制度所要求的具有廣泛制約力與影響力的根本方法和提高工作效率的具體可變的方法，這種方法隨著時(shí)間和條件的變化而改變，又稱為行政領(lǐng)導(dǎo)方式和藝術(shù)。 (二 )幾種主要的領(lǐng)導(dǎo)方式 從行政領(lǐng)導(dǎo)的工作側(cè)重點(diǎn)的角度進(jìn)行劃分，行政領(lǐng)導(dǎo)方式可劃分為以事 為中心式、以人為中心式、人事并重式；從行政領(lǐng)導(dǎo)者作用于行政人員的方式角度進(jìn)行劃分，行政領(lǐng)導(dǎo)方式可劃分為強(qiáng)制式、說服式、激勵(lì)式、示范式。 (二 )行政范圍影響意義上的行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù) 1．把握好總體性領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。 3．處事藝術(shù)。領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)與先天遺傳的生理、心理特點(diǎn)有關(guān)，受它們的影響與制約，但主要是后天社會(huì)實(shí)踐中自身努力的結(jié)果。 (三 )行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的特點(diǎn) 領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)具有時(shí)代性、層次性的突出特點(diǎn)。依法行政是依法治 國的重要基礎(chǔ)。與其對(duì)應(yīng)的有行政執(zhí)法行為、行政司法行為。它所要解決的基本問題是，既要依法保護(hù)公民、法人的民主權(quán)利和合法權(quán)益，又要維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和保證行政機(jī)關(guān)及其工作人 員行使合法權(quán)力，對(duì)于健全國家立法制度，建立和完善中國特色社會(huì)主義法律體系，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。 ，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。 。 第二節(jié) 行政立法體制 一、行政立法體制概述 所謂體制，一般指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位管理權(quán)限劃分的制度及其相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的系統(tǒng)或體系。一個(gè)國家 的立法體制，通常是由該國的憲法及有關(guān)組織法規(guī)定的。 (二 )國家權(quán)力機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)限 限 第三節(jié) 行政立法的程序及效力 一、行政立法的程序 (一 )行政立法程序的概念 行政立法程序，是指國家行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定，制定、修改和廢止行政法規(guī)或規(guī)章的活動(dòng)程序，是行政立法行為合法成立的必要程序條件。包括兩方面的含義： 、規(guī)章的拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，即必須遵守，若有違反都應(yīng)追究相應(yīng)的法律 責(zé)任。它們?cè)诜审w系中分別處于不同的地位： ，作為國家的根本大法，處于最高的法律地位。二者的區(qū)別在于制定機(jī)關(guān)不同，其法律效力等級(jí)，前者應(yīng)當(dāng)高于后者。 (三 )行政立法的適用范圍 行政立法的適用范圍，包括時(shí)間、空間方面的適用范圍和對(duì)人的適用范圍三個(gè)方面。它內(nèi)涵著特定時(shí)代的行政心理、行政道德和行政精神。 。 二、行政文化的構(gòu)成與作用 (一 )行政文化的基本構(gòu)成 。 。行政心理的實(shí)質(zhì)，就是人們對(duì)于 社會(huì)行政、政治和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的主觀反映，是社會(huì)精神現(xiàn)象的一個(gè)重要組成部分，并能通過行政行為能動(dòng)地作用于包括行政體制在內(nèi)的社會(huì)政治制度。 。 二、行政心理對(duì)行政管理 的作用 (一 )行政心理、行政行為、行政理論之間的相互關(guān)系 行政管理行為與行政心理之間的相互聯(lián)系、相互作用，是通過行政心理這一中間環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的 。行政心理是行政體制改革的心理基礎(chǔ)，對(duì)改革的發(fā)生與發(fā)展起著重大的作用。 二、我國社會(huì)主義行政道德規(guī)范 (一 )我國社會(huì)主義行政道德規(guī)范的來源 (二 )我國社會(huì)主義行政道德規(guī)范的內(nèi)容 第四節(jié) 行 政 精 神 一、行政精神概述 (一 )行政精神的概念 。行政精神的基本構(gòu)成有兩類：一類是思想、道德的構(gòu)成，主要包括政治原則和思想、道德 水平和性質(zhì)、管理意識(shí)和作風(fēng)，反映人們的世界觀、信念、理想、覺悟、情操等方面的狀況。 (2)發(fā)展的理想性。同時(shí)，兩者又有所區(qū)別。精神文明是行政精神產(chǎn)生與發(fā)展的條件和內(nèi)在動(dòng)力，這主要在 于行政者本身有其社會(huì)屬性，行政活動(dòng)與整個(gè)社會(huì)生活密不可分，行政精神的形成是社會(huì)精神生產(chǎn)的特殊產(chǎn)品。當(dāng)人們以肯定的積極的方式，反映行政活動(dòng)與實(shí)踐時(shí)，其本身又是對(duì)社會(huì)活動(dòng)與實(shí)踐的反映。它包括與財(cái)政活動(dòng)有關(guān)的管理體制、管理制度、以及各項(xiàng)具體的管理方法和程序。在我國社會(huì)主義初級(jí)階段，就廣義的財(cái)務(wù)行政而言，其作用是：為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供宏觀調(diào)控手段，為國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定地發(fā)展服務(wù)；促進(jìn)社會(huì)主義公有制為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展，完善社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系；為人民民主專政的鞏固及其職能的充分發(fā)揮提供物質(zhì)條件，促進(jìn)社會(huì)主義上層建筑的發(fā)展。實(shí)行分稅制，其重點(diǎn)是在明確中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，分別確定其財(cái)政支出規(guī)模、稅收權(quán)限和稅制體系。 。政府預(yù)算的內(nèi)容包括：預(yù)算收支的種類、數(shù)量及收支性質(zhì)和作用；各級(jí)政府處理財(cái)政收支問題時(shí)的關(guān)系；執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)收支計(jì)劃的法定程序、具體措施和規(guī)章制度。 (一 )政府預(yù)算的行政組織形式 。 (或綜合財(cái)政計(jì)劃 )。復(fù)式預(yù)算與傳統(tǒng)的單一預(yù)算相比，具有如下特點(diǎn)： 構(gòu)和活動(dòng)效益 ，需要較高的技術(shù) (二 )實(shí)行復(fù)式預(yù)算的意義 在我國實(shí)行復(fù)式預(yù)算具有重要的意義： 、文化教育及社會(huì)服務(wù)職能 (三 )復(fù)式預(yù)算的編制 編制復(fù)式預(yù)算，可在吸收國外實(shí)行復(fù)式預(yù)算的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實(shí)際情況，按政府實(shí)施不同職能的需要，把現(xiàn)行政府預(yù)算劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分。建設(shè)性預(yù)算收入主要有經(jīng)常性預(yù)算轉(zhuǎn)入的結(jié)余、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、國家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金收入等等。 (二 )政府決算編制的原則 必須符合法律、數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。對(duì)于決算審核中發(fā)現(xiàn)的問題，要一件一件地按照政府決算制度和有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)作出處理。它在預(yù)算管理中的主要作用是： ，為預(yù)算執(zhí)行提供保證 ，協(xié)助政府提高預(yù)算管理水平 二、預(yù)算會(huì)計(jì)的分級(jí) 預(yù)算會(huì)計(jì)為執(zhí)行預(yù)算服務(wù)，每一級(jí)政府預(yù)算都設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算會(huì)計(jì)。原預(yù)算會(huì)計(jì)體制已無法滿足財(cái)稅改革和事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)管理發(fā)展的需要，其主 要缺陷有以下幾個(gè)方面：