【正文】 。(2)層級節(jié)制的原則：按地位高低規(guī)定命令與服從的關系，除最高領導者外，每個人都只有一位上司。(2)運用非正式組織的原則：非正式組織不可避免地要影響到正式組織的領導、管理制度及其效能，因此，應當充分認識并合理運用之。(5)相關性原則：任何事物都是相互聯(lián)系的，一個因素的變動將影響其他因素的變化，因此，組織的一切決策都必須作系統(tǒng)的設計。這是我國行政組織建設第一的和最高的原則。(2)依據組織目標的難易程度確定組織結構。這是指行政組織結構的設計必須考慮到國家行政事務的所有管理職能。目標必須是對總目標的完全分解，不能有遺漏，那樣會造成有的事情沒人管。(4)領導指揮統(tǒng)一。行政機構設置要精簡，組織功能要齊備。辦事程序簡化，是實行精簡原則的重要方面。值得強調的是，我國行政組織是一個復雜的大系統(tǒng)，關于這個系統(tǒng)的任何規(guī)定性即原則，都是一個相互聯(lián)系、互為因果的系統(tǒng)工程。首長制不遵循少數服從多數的原則，而是由首長一人決策。權衡首長制與委員會制的利弊得失，各有千秋，不能一概而論，關鍵在于運用?；旌现瓶梢约嬗惺组L制與委員會制的優(yōu)點，但運用不當，則會使二者的弊端產生合力，危害更大。其主要缺點是：過度分權，則政出多門；上級機關有時不能照顧到下級機關的統(tǒng)籌發(fā)展；容易形成“地方主義”，自謀私利，影響行政管理的整體功能。1．完整制完整制是指同一層級各個行政機關均受同一行政機構領導的一種行政組織體制。這種組織體制的優(yōu)點是領導權力分散并互相牽制，可防止一級行政首長獨裁專斷；二元化領導既有利于上級方針政策的貫徹落實，也有利于下級政府因地制宜實施上級的決策。市長僅為名譽性的，并不掌行政實權。其缺點為，市經理制易產生急于求成的短期行為。從行政學的角度講，本章的內容屬于第二種情形，即所謂的非正式組織是正式組織中的成員不依一定計劃、法律而基于人際關系自然形成的團體或聯(lián)合活動。4．在形式上具有不穩(wěn)定性。二、非正式組織形成的原因非正式組織作為一種人類的社會關系，其形成的原因主要有以下方面：1．滿足社交。3．維護、爭取和實現(xiàn)既得利益，謀求共同發(fā)展。1．非正式組織的積極功能(1)內聚力功能。(5)發(fā)泄渠道功能。(4)阻礙功能。3．協(xié)調好與非正式組織核心人物的人際關系非正式組織核心人物一般都具備一些特殊的優(yōu)越條件，比如資歷深、技術強、為人厚道、辦事公正等，這種人的所做所為將直接影響到非正式組織的行為傾向。行政主體是行政活動的核心，是行政活動的邏輯起點，是行政活動過程的指揮者、運作者、承擔者，同時也是行政活動達目的的驅動者。人在階級社會的行政活動中必須借助一定的外在形式而發(fā)揮作用，這就形成了行政組織。2．認知非正式組織的有益性和有害性的特點對于基本功能指向是健康的、有益的非正式組織應給予肯定、鼓勵和支持，并將其利益和目標作為正式組織總體目標設計的一個重要因素加以考慮，使正式組織與非正式組織形成一個和諧的有機整體。(3)株連功能。(4)整合功能。當然這并不意味著沒有共同關系就完全不能形成非正式組織。人們在其要求理解和幫助的愿望受到“冷處理”時，會自然而然地轉向發(fā)出友好信息的同類，從中得到溫暖和肯定。非正式組織是民主的自由結合，既然形成團體，就會產生一些公認的行為規(guī)范，這些規(guī)范通過成員的認同來支配每一個人的行動，并把大家團結到一起。3．背景上具有共同性。一、非正式組織的涵義和特征非正式組織是一種復雜的社會和組織現(xiàn)象。市經理任期不定，取決于其任期內的工作業(yè)績。其基本特征為，城市的一切立法權與行政權由民選的市議會或委員會行使。其基本特征是行政組織中各個層級，主要指地方政府的行政部門，既受同級政府首腦機關領導，又受上級政府同類部門的領導。所以，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立科學的行政管理體制，這不僅是理論上有待研究的重大課題，而且也是我國政治體制改革中必須解決的問題。2．分權制分權制是指下級機關在其管轄范圍內有自主決定權，上級機關只作某些重大的方針、政策方面的指示、規(guī)定，而不干涉下極權限之內決定的事項的行政組織體制。但是，由于機關事務紛繁復雜，有些工作性質不明，或具有多種性質，所以許多行政組織宜采用混合制。其最大的優(yōu)點在于：能集思廣益，使大家同心協(xié)力；能相互監(jiān)督，防止營私舞弊。1．首長制首長制，也稱獨任制或一長制，是指行政組織的法定最高決策權由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。行政機構的法律地位使其具有權威性，才能發(fā)揮管理職能。這就要求行政人員必須有較高素質和辦事能力，不能留用濫竽充數的東郭先生。精簡原則要求行政組織做到以下幾點：(1)行政機構要精簡。職能機構設置要完整配套，功能要完備齊全。各級各類行政組織要在政府職能總目標下分解子目標。所謂完整統(tǒng)一是指一個國家的各層級各部門組織是一個有機統(tǒng)一的體系。要因事設位，因事?lián)袢耍磳σ蛉嗽O位，因位生事。從這個意義上說，迄今為止一切行之有效的組織管理原則都是權變觀所認同的原則，問題的關鍵只在于對環(huán)境與組織之間相互關系的理解和判斷。(3)結構性原則：規(guī)定不同的組織有不同的結構，要素和結構共同決定組織的性質，因此，必須正確選擇組織的結構。(8)獎懲制度的原則：根據機關成員的功績和工作狀態(tài)，按預定標準和尺度給予相應的獎懲。(8)平衡的原則：組織結構應當系統(tǒng)考慮，避免畸型或偏激，以利長期穩(wěn)定發(fā)展。一、現(xiàn)代西方行政組織原則的主要內容現(xiàn)代西方管理學者十分注重對于行政組織原則的研究，提出了許多有益的見解。部門化的優(yōu)點在于有利于行政組織整體協(xié)調，突出行政管理的專業(yè)特征，對于所管理的對象實行專業(yè)化管理、自成體系、分工合作，有利于提高行政效率。如，我國目前設有工業(yè)部、輕工部、電子工業(yè)部等等，均是按不同對象類別實行分部管理。這些平行部門之間地位平等，各自的行政目標、業(yè)務范圍和權力責任自成體系。在部門化的行政組織中，同一層階的各部門都是平行的，各部門皆擁有明確的工作范圍和切實適當的權責劃分，部門化的主要目的是以橫向分工來求得更大的行政組織效益及行政效率。決定管理幅度寬窄的主要因素有：工作性質、領導水平、部屬素質、組織模式、管理層次、空間距離、信息溝通手段等等。管理層次必須適當，如果過多會造成信息不暢、程序復雜、浪費時間和人力、公文旅行、官僚主義等等。構成各級政府職能部門內部層級化分工是以其各部門所承擔的行政工作任務及責權關系不同為內容的。三、行政組織結構的層級化行政分工是行政組織結構建立的基礎。根據行政分工的方向不同，行政組織可分為縱向結構和橫向結構兩個部分。 行政組織結構一、行政組織結構的涵義結構是指組織構成要素以及要素之間所確定的關系的形式。目標的合理性直接受制于組織所包含的若干工作團體的狀態(tài)，比如，行政機關、行政部門、行政單位等。社會對行政組織目標認同與否，往往通過國家法律制度和社會民主生活的形式表現(xiàn)出來。明確行政組織相互配合的目標系統(tǒng)有助于協(xié)調各個行政單位和人員的工作定位，確定相對位置，使每個單位和每個人都知道自己應該干什么和如何去干，這樣就有利于提高行政組織的整體協(xié)調能力和發(fā)揮總體功能。三、行政組織目標的作用行政組織目標的根本作用在于向其組織成員提供奮斗的方向?？偰繕艘卜Q整體目標，是由行政組織最高決策層制定并貫通全國行政組織的主體目標，它一般以政府施政綱領、總體規(guī)劃加以表述和闡明。行政組織目標本身是行政組織成員努力的方向，因此必須明確清淅，否則將使組織成員無所適從。其次，行政組織的總體目標是行政組織中各部門及個人所努力奮斗的方向，因此各部門及個人的分目標要與總目標相一致，不得相背離。隨著我國政治體制改革的不斷深化，將會大大豐富馬克思主義的組織理論。斯大林逝世后，幾位繼任者進行了各種調整與改革，但中央集權、政企不分這一點并沒有改變。在馬克思和恩格斯的經典著作中，對社會主義國家的政府組織作了研究和探討，特別是對工人階級的第一個政權巴黎公社的經驗進行了科學總結，對未來社會主義國家管理提出了一些基本原則。這一時期，又出現(xiàn)了權變組織理論。組織的生存、維持和發(fā)展必須以其對成員應有的激勵和誘因為條件。而組織的內部平衡則取決于組織成員貢獻與個人動機滿足是否一致，如果個人動機得不到滿足，他會停止做貢獻。領導者要通過滿足工人感情需要以及安全感、歸屬感來激發(fā)工人的積極性，而不僅僅用金錢刺激。人也要追求人與人之間的友誼，要有歸屬感、安全感和受人尊重等。傳統(tǒng)組織理論圍繞著建立一個什么樣的組織才會有效率進行研究。他強調命令統(tǒng)一原則，主張控制管理幅度和管理層次。計劃部門負責制訂工作標準、擬定計劃并發(fā)布指示及命令等。這一理論的形成并非偶然，時代為行政組織理論的產生提供了基本的政治、經濟、文化基礎。在大的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))已設置少量的辦事機構。中央政府是指國務院，它管轄全國的政治、經濟、文化、社會等事務，它所制訂的方針、政策、法規(guī)、命令、指示、規(guī)定、條例各級政府必須貫徹執(zhí)行，其效力達及每個公民。派出機關指一級政府根據政務管理的需要，按管轄地區(qū)授權委派的代表機關。辦公機關沒有特定的專業(yè)性，不能離開行政首長而獨立存在，其活動直接聽從行政首長的指揮和要求。它的職權活動具有全局性、綜合性特征。行政組織的這種系統(tǒng)性使其具有了整體性和對環(huán)境反應的靈活性。這是它不同于其他社會組織的鮮明特點。行政組織作為管理國家政務的機構，還必須履行發(fā)展和完善社會各種公共事務的服務職能，即政府必須努力發(fā)展經濟、文化、教育及各種公共福利事業(yè)，為整個社會提供服務。行政組織作為國家意志的執(zhí)行者，其活動過程必然表現(xiàn)出鮮明的階級性特征。行政組織目標是行政組織存在的前提和基礎，是行政組織設置的依據，是行政組織的靈魂，它規(guī)定了行政組織發(fā)展方向和前進目標。行政組織就是由各種不同專業(yè)、水平、年齡的人按照行政組織目標和職能組合而成的。任何行政組織都是一定歷史條件、社會條件和文化條件的產物，它必然會受制于這些社會的客觀條件，從而調整自身的結構與活動方式以適應環(huán)境的變化和需要。從靜態(tài)的角度看，行政組織是一個完整的實體，它是由按照職能目標分工、權責分配、工作程序設置的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構建的一個完整體系。廣義的行政組織就是指各種為達到共同目的而負有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。 行政組織概述一、行政組織的涵義組織是人類最廣泛的現(xiàn)象之一，是人類生存的方式，是聯(lián)接人與社會的中介。得力的行政領導、合理的人事行政、可行的行政決策、有效的行政監(jiān)督、暢通的行政溝通、合諧的行政協(xié)調，均依賴于科學合理的行政組織。從人類社會群體的角度看，組織就是指人們?yōu)檫_到一定的目的，按照一定的形式聯(lián)合起來，組成具有特定結構和活動方式的人類群體。狹義的行政組織是指依一定法律程序建立的、行使國家行政權力、管理社會公共事務的政府組織機構實體。從動態(tài)的角度來考察，行政組織是一個發(fā)揮組織功能的動態(tài)活動過程。這種團體意識與行政組織行為有著密切的關系，它對行政組織行為具有正反兩方面的促進作用，因此必須注意行政組織的心態(tài)特征。經費是維持行政組織運作和發(fā)展的必不可少的物質因素?？茖W合理的責權結構將形成行政組織的縱向層級與橫向部門關系，責權結構的合理劃分對于行政組織功能有重大的作用。國家職能的兩重性決定了行政組織必須承擔管理社會公共事務的社會職能，它體現(xiàn)了行政組織的社會性特征。4．權威性。法制既是行政組織活動的依據，又是行政組織活動的手段之一。按照行政組織的職權范圍和作用不同可劃分為以下幾種類型：1．領導機關。職能機關在領導機關的領導下進行工作，執(zhí)行領導機關制定的方針、政策和指示，對上受政府首長的指揮監(jiān)督，對下在所管轄范圍內行使其行政管理職能。4．參謀咨詢機關。在我國行政組織中所設置的地區(qū)行署就是典型的派出機構。其管轄權是在其行政管轄區(qū)域之內。少數民族地區(qū)的地方政府的自主權更多些。傳統(tǒng)時期的組織理論主要有三個學派：泰勒的科學管理學派、法約爾的行政管理學派和韋伯的官僚模型學派。從職能分工原則出發(fā)，泰勒提出了命令統(tǒng)一原則和例外原則。他提出“官僚組織模型”，認為這種組織是一種層次分明、制度嚴格、權責明確的理想的等級制組織。二、